“三农问题”是指农业、农村、农民这三个问题。实际上，这是一个从事行业、居住地域和主体身份三位一体的问题，但三者侧重点不一，必须一体化地考虑以上三个问题。

“三农问题”是农业文明向工业文明过渡的必然产物。中共十六大后，一系列高层会议和政策举措已勾勒出中央新领导集体施政思路的概貌。由于新领导集体面临的问题和担负的任务与以前相比有很大不同，他们的施政思路展示出不少“新的东西”。这其中，对“三农”问题的态度极其引人关注。

“三农”问题含义

“三农”问题是指农村、农业、农民这三大问题。其独立地描述是指在广大乡村区域，以种植业（养殖业）为主，身份为农民的生存状态的改善、产业发展以及社会进步问题。系统地描述是指21世纪的中国，在历史形成的二元社会中，城市不断现代化，二、三产业不断发展，城市居民不断殷实，而农村的进步、农业的发展、农民的小康相对滞后的问题。

“三农”问题实际上是一个从事行业、居住地域和主体身份三位一体的问题。

“三农”问题是农业文明向工业文明过渡的必然产物。它不是中国所特有，无论是发达国家还是发展中国家都有过类似的经历，只不过发达国家较好地解决了“三农”问题。

“三农”问题在我国作为一个概念提出来是在20世纪90年代中期，此后逐渐被媒体和官方引用。实际上“三农”问题自建国以来就一直存在，只不过当前我国的“三农”问题显得尤为突出，主要表现在：一是中国农民数量多，解决起来规模大；二是中国的工业化进程单方面独进，“三农”问题积攒的时间长，解决起来难度大；三是中国城市政策设计带来的负面影响和比较效益短时间内凸显，解决起来更加复杂。

2000年3月，中国民间“三农”问题研究者、湖北省监利县棋盘乡前党委书记李昌平上书朱镕基总理，反映当地“三农”面临的问题，引起中央对“三农”问题的关注。（“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。）

新世纪以来，新一届领导集体更加关注“三农”问题，首先在提法上对其有了全新的表述，称其为“全党工作的重中之重”，而此之前的提法是“把农业放在国民经济发展的首位”、“加强农业基础地位”。其次是对“三农”问题有了更深的认识，在2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，对“三农”问题用“三个最需要”进行了总结（农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快），提出了农村改革发展的指导思想、基本目标任务和遵循原则，并指出“三农”问题是中国改革的焦点问题。

以1978年党的十一届三中全会为标志，37年来的改革，总体来看，我国农村取得很大的发展，但在其发展的背后，还存在着许多问题，尤其是存在着一些潜伏性的危机，这些危机是关系到人心向背、事业成败和政权存亡的大问题，如果不对其及早加以重视和解决，有可能引起整个社会的振荡。

存在的问题

农村问题

1、农村土地问题

一是土地承包问题。土地承包如何合理，承包到户的土地究竟如何处置使用，土地承包如何与人口等因素的变动相适应，等等，许多问题仍然没有解决。

从农村土地承包政策来看，三十多年来，中国农村土地承包政策虽几经变迁，但政策目标始终在于维持集体所有、均地承包和家庭经营，政策的重点在于延长土地承包期，稳定土地承包格局和人地关系。1984年，《中共中央关于农村工作的通知》提出：“土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些”。1993年，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济经济发展的若干政策措施》提出：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确指出：“家庭承包制是一项长期不变的政策，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年”。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

从农村人口变化来看，三十年来，中国农村人口无论是在家庭数量还是在人口总量上都已发生了巨大变化。农村家庭联产承包责任制正式确立于1982年，无疑1982年就成为农村人口是否获得集体土地经营权的一个分水岭。从已获得集体土地经营权的农村人口看，当前已有相当数量的人群通过各种途径离开原先的农村而到城镇就业或居住。一是1964年（按十八周岁高中毕业算起）到1982年出生的农村人口通过高考离开农村；二是部分农村青年通过参军、招工等方式离开农村；三是部分农民常年在外务工且已有稳定工作而离开农村；四是部分农民家庭常年在外经商离开农村；五是少数富裕农户通过在城镇购房举家离开农村。从未获得集体土地经营权的农村人口看，现行土地承包政策的指导思想是保证土地承包制度的长期稳定不变和稳定人地关系，2003年施行的《农村土地承包法》为了稳定人地关系，在条文中贯彻了“增人不增地，减人不减地”的思想，当前在1983年以后出生的农村人口中已有部分人成家生子，由于他们自身未获得集体土地经营权，其子女也就没有集体土地经营权。在当今农村社会保障还不健全的前提下，土地既是农民的重要生产生活资料，同时也是农民最后的保障，在土地集体所有的前提下，土地承包政策的长期不变和稳定人地关系的思想，造成了对新增人口应有权益的剥夺，不利于农村和谐稳定与改革发展。

二是宅基地问题。宅基地不同于耕地，一直是农民的私产，现 在 似乎不明不白。宅基地究竟属于谁，农民对于宅基地的处置使用权究竟与承包地有什么不同，宅基地的管理分配怎样才合理，面临若干问题。

三是土地权属问题。在农地转为非农地过程中，农民作为土地使用者，他们的角色和权益应该如何体现，制度安排如何有利于节约土地资源和稳定农村社会，问题才刚刚受到重视。

谈到农民在征地过程中的不合作甚至对抗的时候，一些地方官员常常说，给农民的补偿已经相当高，甚至失地农民生活水平比原来已经高很多，政府的安置也很好，可是农民还在“闹”，认为这是不应该的。但是，上访农民的的理由也是很充足的。他们认为土地是他们自己的，不论卖多少钱，这是他们的事情，政府强行卖他们的地已经侵犯了他们的权利，而通过卖他们的地来赚大钱更加不合情理。

土地具有生产功能、保障功能、资产功能、生态功能和公益功能五大功能。其中保障功能在中国是独特的，土地对农民起到一定保障作用。至于为什么出现对征用农民土地补偿低的现象？主要原因是对土地功能及其与农民的利益关系缺乏正确认识，因而往往是对土地的生产功能给予补偿，而对土地的保障功能、资产功能补偿过低。从利益格局来考察，我国的土地配置总体上是以牺牲农民的利益为代价的，市场机制基本没有发挥作用。因此，土地的五大功能应该成为中国农村土地制度改革或者重新构造利益分配格局的一个出发点和分配基础。

2、基层政权问题

当前农村基层政权面临的问题很多，如执政能力弱化、形式主义泛滥、乡村两级债务沉重、干部作风漂浮、不作为和乱作为并存等等。但这些问题都是表面的问题，农村基层政权面临的最严重、最危险的问题是信任危机。

信任危机并不是中国政府特有的，更不是农村基层政府才有的；不管什么样的政府，只要是政府，政府和人民之间就有代理关系，有代理就有怀疑，因为人的绝对信任对象只有他自己。从这个意义上讲，各种政府的信任危机只是轻重程度不同而已。问题是，我们的农村基层政府是共产党领导下的人民政权，人民政权“失去人民”不仅是对理论的挑战，也是实践的耻辱，更是执政党不得不反思的迫切问题！

作为人民政权一部分的农村基层政权正在“失去人民”，绝非信口开河或危言耸听。在农村调查中，经常听到农村基层干部的抱怨就是“农民工作不好做”、“农民素质差”、“农民不配合”等等，而农民们对农村基层干部的抱怨则往往是“没有一个好东西”。2007年，党的权威杂志《求是》副刊《小康》专门做了一个“中国公民对政府信任度”的调查，调查结果是中国公民对政府信任度的总平均分是60.6分，刚过及格线，而且这个分数具有“趋高性”，即政府级别越高则分数越高，分数从高到低依次是中央、省、市、县、乡（镇）政府，很显然，农村基层政府的平均分数不及格了。实际上，农村基层政权与农民之间的信任危机不仅长期存在，而且已经让农村基层政权在工作中付出了代价，并为农村基层政权建设埋下隐患，给党的执政基础带来风险。这主要表现在：

一是信任危机加大了农村基层政府社会管理和服务的难度。政府的最基本工作就是社会管理和服务，农村基层政府也不例外。由于农村基层政府与农民之间缺乏信任，使得本来简单的工作变得复杂起来，本来容易的工作变得困难起来，本来应该能做成的工作就是做不起来；哪怕农村基层政府和农民们都同时认识到这件工作是应该做的好事情，也往往是这个结果。

二是信任危机增加了农村基层政府与农民的交易成本。农村基层政府与农民打交道是需要交易成本的，而且这种成本负担往往是双向的，不仅仅是政府的负担，有时也是农民的负担；这些交易成本中有些是合理的、不可避免的，但也有一些是信任危机造成的。比如，备受关注的农民上访就属于这类问题的典型，农民上访的重要原因就是对农村基层政府不信任，他相信“下面”解决不了他的问题，只有“上面”才能解决他的问题；有些农民就是因为这种不信任而不惜倾家荡产进京“告状”的，代价是惨重的；同时，农村基层政府也是出于对“刁民”的不信任，而不惜采取暗访、蹲点、跟踪、陪游等措施以“维稳”，代价也是相当大的。战争年代，党和根据地人民鱼水情深、充分信任，当部队或个别干部、战士遇到特殊困难时，只要随便给老乡打个“白纸条”，承诺等革命胜利后予以归还，农民们就心甘情愿地献出他们宝贵的粮食；时至今日，农村基层政府与农民之间有时为了一棵树也要三老四少立据为证，甚至做公正、打官司，还美其名曰规范化、法制化。何以如此？因为彼此对对方太不敢信任了！

三是信任危机有可能转化为政治危机。信任危机意味着农村基层政府的公信力趋减，政府的合法性受到质疑，党的执政基础受到挑战。因此，从政治逻辑上来讲，这种信任危机具有转化为政治危机的可能性。如果说过去农民们对政府的信任危机还是潜在的、低层次的，那么今天这种信任危机已经日益表面化、趋高化了。我在农村调查中发现，几年前，绝大多数农民只抱怨村、乡两级干部或组织，而坚信县级以上政府“是好的”，上面的“好经”被村、乡两级念“歪”了；现 在，他们已经开始不相信县级政府，甚至怀疑省级政府，认为只有党中央才“是好的”了。试想再过几年，他们不怀疑党中央呢？历史上的中国无不以“农民起义”为改朝换代的导火索，当今社会虽然不可能有农民起义的发生，但是，群体性事件是必然会有的，并且随着农民思想的觉醒和维权观念的增强，群体性事件会越来越多，对农村的稳定影响会越来越大，基层政权的权威性也会在一次次事件中得到削弱，党和政府的形象也会一年年打折扣，最终的后果必然是基层首先遭到重创甚至是崩溃，如果农村出现混乱，中国必大乱，农村乱象一成规模，治理难度远比城市大，“教化功能”在农村会很弱的，他们与知识分子和工人不同，他们不担心下岗失业，他们不怕降级减薪，没有人能将他们从土地上赶走。

人民政权为什么会“失去人民”？从政府自身来看，原因有以下五点：

一是基层政府的能力弱化。30年改革过程中，农村乡镇党委政府的遭遇是，财权不断上移而事权不断下移，人权不断上收而责任不断下压。要求乡镇党委政府为人民服务要全心全意，可又把它的财政折腾成“要饭财政”、“乡财县管”，那它拿什么为人民服务？大事小事都要乡镇党委政府负责，这也“一票否决”，那也“一票否决”，可稍微有点执法手段的机构如工商、税务、土地、公安都被“条条”了，“块块”对它们无可奈何，乡镇党委政府还怎么能负得了责？干不了的事情还要干，负不了的责任还要负，怎么办？只有糊弄糊弄，糊弄多了，人民自然就不信任你了。

二是弱势干部的信仰衰微。农村基层干部处于现有科层体系的末端，是中国干部队伍中的弱势干部。上面的无论哪一级政府或哪一级部门都可以管他们，他们谁也不敢得罪；上面的无论什么改革都牵涉到他们，都可以折腾他们，甚至拿他们“做实验”；这样管来管去、折腾来折腾去，他们的心寒了。他们还能相信谁呢？于是对共产党的信仰在他们的头脑中只是“符号”了，做一天和尚撞一天钟。农村基层干部的这种心态怎么能让农民群众满意？农民们还怎么能信任他们？

三是政权组织的内外不分。信任危机的另一个原因源自农村基层政权的组织结构。概括地说，农村基层政权组织结构的特点是把非政府组织“政府化”；共青团、妇联会、村委会等本应该属于非政府组织，但在实践中，都被农村基层党委“一元化”了，与农村基层政府“一体化”了，内外不分。从信任危机的角度看，这样的农村基层政权组织结构有两个弱点。一方面，站在农民的立场看，他们会觉得，本来应该代表我们农民群众的非政府组织“都是你家的了”，在心理上，农民们的不信任就本能地产生了。另一方面，这样的政权组织结构使得党和人民的血肉联系之间失去了缓冲地带，“第三领域”被消解，当农村基层政权与农民们产生矛盾时，农村基层党委政府就必须直面人民，毫无回旋余地；许多影响社会稳定的农村群体性事件就是这样酿成的。

四是谎言政治的路人皆知。说农村基层政权搞的是谎言政治并不为过。如前所言，农村基层政权要做它做不了的事，要负它负不了的责；有时候，也不排除农村基层领导人出于个人利益，或农村基层政府出于发展冲动，做一些超出自己能力的事情，以图政绩；于是“欺上瞒下”就成了农村基层政权的理性选择。统计数据造假，应付检查做假，向上报告掺假，向下动员说假，等等，不一而足。更可怕的是，这已经“被潜规则”，大家心知肚明，心照不宣。干部知道这是怎么回事，老百姓也知道这是怎么回事。当说谎成了公务人员的家常便饭时，农民们还怎么能信任农村基层政权呢？

五是行政过程的出尔反尔。使农民们对农村基层政权失去信任的原因还有一个，那就是农村基层政府在其行政过程中常常出尔反尔。这一点在前几年表现得尤其明显。在市场化改革的初期，农村基层政府由于缺乏驾驭市场经济的经验，往往干一些“逼民致富”的事情。今天叫农民们种瓜，明天又叫农民们种豆；今天叫农民们这么干，明天又叫农民们那么干；农民们因此而没有少吃亏。这几年，通过科学发展观的学习，农村基层干部或农村基层政府干这种事情的少了。但是，农村基层政权此前的行为失误在农民们的心中留下了阴影，农民们至今仍然心有余悸。这也是造成农民们今天不敢轻易相信农村基层政权的原因之一。

农业问题

1、粮食安全问题

粮食问题曾是千百年来困扰人类和历朝历代统治者的“天”字号的大问题，它不仅直接关系到国计民生的安危，也影响到世界的和平与安定。之所以有“民以食为天”之说大概源自于此。由于农业是为人类提供所需食物的基础产业，所以历朝历代的统治阶级都十分重视农业生产。

改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的推行，农民的生产积极性得到了比较好的调动；随着种子革命和化肥革命的深入，加上农业生产技术的改进，生产水平有了大幅度提高，我国的粮食供应由过去长期的短缺转为供过于求，一个千百年来没有解决好的吃饭问题得以解决。我国粮食生产波动很大，人口呈刚性增长。1994年，有一个叫做莱斯特·布朗的美国学者写了一篇文章《谁来养活中国？》，声称中国必将出现粮食短缺，进而造成世界性的粮食危机。当时这篇文章在国内是被猛烈批判的，被定性为“中国威胁论”，但大家不要忘记我国解决温饱问题也只是近三十年的时间，而且是低水平的温饱，距最近一次的粮食危机距并不遥远，建国后发生在1959~1961年的粮食危机给国人带来的伤痛至今还刻骨铭心。所以说粮食安全问题仍然是国民经济中“牵一发而动全身”的头等大事，马虎不得。

我国政府解决粮食安全问题的基本方针是依靠自己的力量实现粮食基本自给。

新世纪以来，中央连续8次下发指导农业发展的中央一号文件，不断加大对农业和粮食生产的扶持力度，有效调动和激发了各级政府及农民粮食生产的积极性，粮食综合生产能力稳步提高，食物供给日益丰富，供需基本平衡。但随着工业化、城镇化发展，人口增加和人民生活水平提高，粮食消费需求呈刚性增长；耕地减少、水资源短缺、气候变化等因素对粮食生产的约束日益突出，我国粮食供需将长期处于紧平衡状态，粮食安全面临严峻挑战。

从供求来看，近些年来我国粮食产量连续8年丰收，2011年我国粮食产量达到57121万吨，创历史最高纪录。但从需求来看，人口的快速增长使得我国的粮食总供给赶不上总需求的增长，供需出现的缺口需要通过进口来解决。

从价格来看，近些年来，由于农资价格不断上涨，当前国内市场上的主要粮食品种都有较大幅度的上涨。 2011年我国居民消费价格平均比上年上涨5.4%，其中食品价格上涨11.8%。今年我国居民消费价格上涨的幅度更是高于去年，尤其是食品价格。

从粮食区域结构看，我国粮食生产继续向优势区域集中，区域间的粮食供需差异对粮食流通形成压力。同时我国粮食库存品种结构与消费结构不完全适应，需要进一步改善。

从国际形势来看，受美元贬值，原油价格上涨，大量粮食用于燃料乙醇生产、需求大幅增加、部分主产国粮食因灾减产、一些国家粮食供求紧张等因素影响，当前国际市场上的主要粮食品种都有较大幅度的上涨。尤其是我国加入WTO后，国际粮油巨头凭借其资本、技术及经营管理等优势，对我国农业和粮食产业不断渗透，政府对市场调控的难度不断加大，风险不断增加。

2、农业政策问题

过去农民总结农业的变化有三句话，叫一靠政策，二靠科技，三靠投入。今天和今后仍然如此。

新中国成立以来，我国“三农”政策的演变大体可划分为三个时期。

（1）1953年至1978年：计划经济体制下的农业养育工业政策

在工业化浪潮席卷全球的国际经济背景下，新中国成立之初即确立了国家工业化战略，即优先发展重工业的赶超型的社会主义工业化战略，以及采取与之相配套的“高积累、低消费”政策。我国工业化起步之际的经济发展水平与发达国家存在着较大差距。在当时的国际环境下，工业化的积累只能主要依靠国内而难以获得大量国外资本；而农业又是国民经济的主要产业，选择农业养育工业的政策成为历史的必然。

“多取”

在计划经济体制下，向“三农”“多取”，主要是通过两条路径得以实现的：一是在“高积累、低消费”政策主导下，通过低价收购农产品，获取工农产品价格“剪刀差”，为工业提供积累；二是通过财税政策，直接为工业化提供积累。1958年全国人大常委会正式通过《农业税征收条例》，继续延续了2000多年来实行的征收农业税的做法。

“少予”

在财政对农业的支出上，量较小，且资金来源渠道和投向都比较单一。以推进工业化为政策目标，在计划经济体制下逐步形成了城乡二元财税体制：城市基础设施和社会事业主要由财政负担，而农村基础设施和社会事业主要由农民负担，包括在乡村公路等公共产品上也采取以农民自力更生为主、国家支援为辅的政策，从农业上取得的财政收入大于财政对农业的投入。

农业养育工业政策的实施，农业剩余大量向工业转移，快速推进了工业化的发展，到1978年，我国已建设形成了完备的现代工业体系。

（2）1978年至2001年：市场化改革进程中的农业养育工业政策

一方面在改革中对“三农”实行“放活”政策，逐步解构城乡二元结构；另一方面，逐步增加对“三农”“予”的数量。

“多取”： 渠道增加

一是直接向农民收取“三农”的各种税费。

二是低价向农民征地。

三是农民工与城市职工同工不同酬的工资差。

四是农村资金通过金融存贷大部分流向城市。

改革开放以来至世纪之交，由于农村改革中实行“放活”政策，解放和发展了生产力，加上逐步加大“予”的力度，从而促进了农业和农村经济的发展。到20世纪90年代末，农业和农村经济进入新的发展阶段，其显著标志是农产品供应从总量不足发展为供需基本平衡，并出现结构性和区域性过剩。尽管如此，由于农业养育工业的政策没有根本改变，城乡二元财税体制依然没有改变，还形成了向“三农”“取”的新渠道，在经过20多年改革与发展之后，城乡差距不但没有缩小，反而不断扩大。

十一届三中全会：开始扭转国民收入分配中不断强化对农业“少予”的政策

针对“三农”危局，十一届三中全会果断决定加强农业，通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》这一历史性重要文献。这次全会从国民收入分配层面对工农关系政策进行了重大调整。第一，调整国民收入初次分配政策，大幅度调整工农业产品比价。规定：“粮食统购价格从1979年夏粮上市起提高20%，超购部分在这个基础上再加价50%。棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等的收购价格，也要分别情况，逐步作相应的提高。农业机械、化肥、农药、农用塑料等农用工业品，在降低成本的基础上降低出厂价格和销售价格，在1979至1980年降低10%到15%，把降低成本的好处基本上给农民。农产品收购价格提高后，粮食销价一律不动；群众生活必需的其他农产品的销价，也要坚决保持稳定；某些必须提价的要给予消费者以适当补贴。今后，我们还要根据国民经济的发展情况和等价交换的原则，对工农业产品的比价，继续进行必要的调整。”第二，调整国民收入二次分配政策，增加财政对农业的投入。规定：“今后三、五年内，国家对农业的投资在整个基本建设投资中所占的比重，要逐步提高到18%左右；农业事业费和支援社队支出在国家总支出中所占的比重，要逐步提高到8%左右。地方财政收入应主要用于农业和农用工业。”第三，决定减少农产品征购基数，多进口粮棉等农产品，让农民休养生息。规定：“在今后一个较长的时间内，全国粮食征购指标继续稳定在1971年到1975年‘一定五年’的基础上，并且从1979年起减少统购50亿斤，以利于减轻农民负担，发展生产。”

在80年代初，对农业增加财政投入的政策没有得到落实，但提高农产品收购价格和减少农产品征购基数的政策得到了很好的落实。1984年全国农产品收购价格总水平比1978年提高53.6%，明显高于同期农村工业品零售价格总水平上升7.8%的幅度。有的学者研究测算：在1979年至1984年农业增长中，提高粮食收购价格对粮食增产的贡献份额为32.2%。这次全会对国民收入分配政策的大幅调整，扭转了国民收入分配中不断强化对农业“少予”的政策，初步改善了国家与农民的利益关系。

同时，在农村改革中实行家庭承包经营、逐步减少农产品统派购品种和放开农产品市场、发展农村多种经营、允许农民进城务工经商、大力发展乡镇企业等“放活”政策，极大地解放和发展了生产力，农业实现了高速发展，工农业总产值增长速度比，由1953年至1978年的4∶1改善为1979年至1984年的1.2∶1；农民收入高速增长，人均纯收入由1978年的133.6元增加到1984年的355.3元，按可比价格计算，年均增长15.6%，城乡居民收入之比由1978年的2.57∶1，缩小到1984年的1.84∶1。

尽管十一届三中全会没有从根本上改变农业养育工业的政策框架，但在国民收入分配上进行的大调整，增加了对“三农”“予”的数量，扭转了长时期对“三农”“少予”政策取向不断固化发展的态势，或者说是对“三农”“予”的政策的拐点。从这种意义分析，十一届三中全会对国民收入分配政策的调整，其实质是对“三农”“取”、“予”政策取向的大调整。

“予”：呈增加态势

1994年实行的分税制改革为中央财政支农资金的增加奠定了基础。从2000年起构建财政支出改革、税费改革和公共财政框架：在财政支出改革方面，重点是规范预算的编制和支出的管理；在税费方面，主要是启动农村税费改革试点；在公共财政方面，提出了建立公共财政制度框架，并在财政收支上逐步向公共财政的方向调整。

随着经济的发展，政府先后开辟了支持农业的新的财政来源，财政支持农业的来源渠道、总量、范围和方式发生了如下积极的变化：

一是开辟支持农业的新的财政来源渠道。

二是财政用于农业农村的支出逐步增加。

三是初步改善财政支农结构。

四是财政支农方式不合理的格局依旧。

（3）二十一世纪初：农业养育工业政策向工业反哺农业政策转变

新世纪之初，我国人均GDP超过1000美元，开始步入工业化中期阶段。同时，改革以来，特别是1994年以来，国家财政实力不断壮大，初步具备了工业反哺农业的能力。在进入新的经济发展阶段之际，我国农业养育工业的政策开始向工业反哺农业的政策转变。

工业反哺农业政策的启动，其显著标志是中央明确提出“多予少取放活”的方针，从2004年开始至今，中央连续8个1号文件都是关注“三农”问题，逐步启动“多予少取”政策。

“多予”：公共财政的阳光开始照耀农村

一是着力建立“三农”投入的稳定增长机制。

二是财政支持“三农”资金总量快速增加。

三是开始实施公共财政覆盖农村政策。

四是改变财政支持方式。

“少取”：

一是取消面向“三农”的各种收费，包括取消、免收或降低标准的全国性及中央部门涉农收费项目150多项，取消农村“三提五统”、农村教育集资等收费项目。

二是减免涉及“三农”的税收。除免征农业税外，还对农机、化肥、农药实行免税政策，制定实施了与农产品有关的进口税收优惠政策，并较大幅度地提高了农民从事个体经营活动时按期（次）缴纳增值税、营业税的起征点。

三是全面取消农业税。2005年十届全国人大常委会第十九次会议审议通过废止《农业税条例》，从2006年1月1日起，征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台。这是具有划时代意义的重大变革，标志着国家与农民之间的传统分配关系格局发生了根本性变化。

四是实施农业补贴政策。

“多予少取”政策取向的确立，只是改变了农业养育工业的政策取向，而工业反哺农业的政策体系尚未完全建立起来。从“多予”政策看，城乡二元财政体制开始向一元体制转变，但城乡二元财政体制尚未根除，农业财政支出虽实现快速增加，但财政对农业的支持在财政的支出总量中所占的比例仍然是很低的。从“少取”政策看，农业税被取消了，但通过低价征地、农民工低工资和农村资金向城市流动等新的渠道向“三农”“取”的问题又日益凸显，这也是新农村建设中必须要解决好的重大课题。

农民问题

1、农民素质问题

农民素质是一个含义非常广泛的概念，一般认为包括科技文化素质、思想道德素质、民主法制素质和卫生健康素质。当前，农民科技文化素质较差、道德素质有待提高、法制素质普遍较低和农民的卫生素质不容乐观。

（1）科技文化素质

一是农民受教育程度较低，文化知识水平不适应。

二是科技素质不适应，接受和应用农业新技术、新成果的能力较低。由于种种原因，一部分农民接受新技术的主动性不强，农村科技力量薄弱，农技推广难度较大。

科技文化素质呈现多方面不平衡。一是地区之间不平衡。经济发达地区比欠发达地区农民素质高。二是产业之间不平衡，从事非农产业的比第一产业的农民素质高。三是年龄之间不平衡，年轻的比年纪大的农民素质高。四是男女之间不平衡。男性比女性的农民素质高。

教育方面，国家虽然在农村实行了九年制义务教育，但质量与城市相比存在很大差距。

新的读书无用论抬头。由于上高中升大学费用高昂，家庭并不富裕的孩子上学困难。不少家庭缺乏过硬的社会关系，孩子上不了重点大学和竞争力强的专业，毕业后很难找到工作，毕业等于失业，想创业又缺乏必要的启动资金，残酷的现实使原本指望读书致富，知识改变命运的美梦破灭，新的读书无用论死灰复燃。人们很难参与社会各阶层的垂直流动，劳动阶层的子女很难走进上层社会，学习成绩再好，笔试面试成绩再好，也无缘进入公务员队伍，甚至很难得到吃财政饭的普通事业单位岗位。这样，“龙生龙，凤生凤，老鼠生来会打洞”、“老子英雄儿好汉，老子卖葱儿卖蒜”，这些文化大革命时期被批判的消极的东西，成为今天一部分群众认可的共识。

（2）卫生健康素质

卫生健康素质普遍较低。农民缺乏基本的卫生生活常识，发病率高，健康状况比较差，农民预期寿命比城镇居民低2岁左右。

医疗方面：国家在农村虽然说行了新型农村合作医疗，但标准与城市居民相比存在较大差距。

（3）思想道德素质

一是精神空虚。经过三十多年的改革发展，当前农民的“物质温饱”问题已基本解决，但农民的“精神温饱”却未解决。由于农业生产的季节性，加上现代农业科技的快速发展与普及应用，使得农民从繁重的农活中解脱出来，劳动量大幅减少，农民的农闲时间一年可达八、九个月之多。除一部分人走向二、二产业外，另外一些人就呆在家中。由于农村文化生活单调落后，民俗文化日渐衰落，过去群众喜闻乐见的民族特色很浓的文娱活动已逐渐消失，以前较受欢迎的农村电影、农村文艺队演出等越来越少。当前的农村文娱活动较普遍的就是看电视，而电视节目的荒诞嬉戏及个别台的前卫乃至强劲的广告，农民因不对口味难以接受。虽然在新农村建设中政府要求在农村建农家书屋，但许多农家书屋很难满足农民的需求。为了弥补精神空虚，许多年老的农民信迷信，年轻人聚集赌博。农民精神空虚使他们无法得到真、善、美的启迪。更谈不上紧跟时代主旋律，建设精神家园，坚实理想信念。

二是诚信缺失。长期以来农村工作存在着“一手硬，一手软”的现象，致使农村诚信缺失问题严重。在市场经济条件下，诚信是市场的生命。信用是对商业契约的有效履行，信誉是评价诚实道德的重要标准，信义是承担社会道义的集中体现。守信用、讲信誉，重信义是中华民族的传统美德，是经济生活社会活动应遵循的准则，也是市场主体应遵循的道德准则和行为准则，然而，随着农业产业化的深入发展，许多农民已走向市场。他们无论是务农，做工、还是经商、都面临着更加复杂的环境。社会经济生活中缺乏诚信的现象，对他们的思想冲击非常大，诚信观念的缺失，不仅会严重影响农村经济的健康的发展，阻碍农民的发展步伐，还会导致人情的冷漠，影响农村社会的稳定。

三是道德滑坡。主要表现形式有：①对婚姻的随意性。在农村男人要抛弃女人不需要理由，女人不要家也是想走就走，法律在农村就是个累赘，农民工的长期在外使一切导致婚姻破裂的原因可随时产生。②对腐败的高度崇拜。城里人要么痛恨腐败，要么漠视腐败，不会有多少人崇拜腐败，但在农村却很扭曲，一方面对身边村镇官员的腐败痛恨透顶，另一方面却又对腐败十分崇拜，谁家的子女有能力搞腐败，必定受到英雄般的礼遇；无能你多有能力，无论你为国家作出多少奉献，只要你手中没有腐败的权力，你一定得不到多少尊重，因为大多数农民不相信什么是价值，只相信钱是万能的、权是万能的，到底是谁让农民走进这个误区，我相信只有执政者自己能够回答。③传统美德的丧失。

四是农民的小农意识蔓延。家庭联产承包责任制在促进农村经济发展的同时，降低了农业的组织化程度，强化了一家一户的个体思想，弱化了义务观念和国家、集体意识。市场经济的不断发展，其趋利性也使广大农民在公与私、义与利的选择中愈来愈向后者偏移。

五是农民拜金主义严重。现 在 一些地方出现了“老年人在家种田，年轻人游手好闲”的反常现象。一些小青年说是外出打工，实则混世人生，赚钱不够自己花费的！表现出既贪图钱财，见钱眼开，追求享乐，又好逸恶劳，不思进取，唯利是图。“有钱就是爹、有奶便是娘”的，“啃老族”的和不尽赡养义务的大有人在！

六是部分农民心理失衡。从城乡来看，农村的相对落后性决定了农民对生活优越的城市居民者的恭谦与尊重，这也就是为什么“真诚纯朴”成了农民的代名词。同时在农村，随着贫富差距的拉大，部分富裕起来的农户盲目追求高消费，斗富摆阔，肆意挥霍，红白喜事大操大办，铺张浪费，造成攀比风气蔓延，人情风越刮越大、愈演愈烈，使部分贫困户产生不公平感，并对社会不满，产生“仇富”心理。这种因贫富差距造成两极分化，引起人的心理失衡，富的鄙视贫的，贫的仇视富的。甚至有的贫者有偷盗富户行为。

（4）民主法制素质

一是法律制度不完善。应该看到当前立法工作中存在着一定的缺陷，我国现有的法律体系还不完善，不少的农村、农业问题没有相应的法律法规来规范和调整，如农民权利缺乏保护、法律难以得到普遍认同、法律法规呈现明显漏洞等，造成了法律进入农村的困难。农村已有法律规范需要加强，比如和农民的民主权利联系密切的民主管理、民主监督的各项制度不够完善，规范化不到位，以至于农村民主法制建设很难真正落到实处。

二是法律意识淡薄，法律素质较低。大多数农民对法不感兴趣，致使法制观念淡薄，金钱至上、见利忘义、为富不仁，一些地方盗窃赌博等违法犯罪活动十分猖獗。绑架杀人、抢劫等恶性刑事案件时有发生，有的地方卖淫嫖娼、吸毒贩毒，有的地方宗教势力抬头。形成地方一霸、有的农民甚至有组织、有“领导”地盗窃国家资产，干起路霸的罪恶勾当，形成黑社会势力性质，群众没有安全感，对人民的生命安全带来了隐患，破坏了社会的稳定。

2、农民增收问题

一是持续增收缓慢。①农资及涉农服务价格过高削弱了农民增收效果。农业生产资料价格过快增长抑制了农民收入的增加，在一定程度上削弱了农产品价格提高对农民增收的贡献力度，体现出价格对增收的负向性。生产资料及服务性价格上涨带来的直接结果是：农民要么减少购买量，从而减少生产投资，直接影响生产后劲；要么保证必要的生产投资，从而直接增大生产成本，抵消收入，降低了生产效益，甚至可能导致增产不增收的尴尬局面。②农业内部增收乏力将影响农民持续增收的步伐。③农村劳动力资源素质不高将影响农民持续增收。目前我国农村劳动力总量为4.97亿，占全国劳动力总量的65%。但农村教育资源严重不足，劳动者受教育程度明显偏低，低素质劳动力过剩，高素质人才短缺，人力资本严重匮乏。由于文化素质低，又不具备专业技能，使得农村剩余劳动力就业空间狭小，只能选择从事一些简单的体力劳动，造成这些岗位就业竞争激烈，工资水平低下。在当前就业形势越来越严峻的条件下，农村剩余劳动力文化程度低这一自身特征更加剧了其在寻找工作中的劣势和遭受排挤程度。而作为新农村建设主体留守在农村从事农业生产的人员大多数是缺乏一定的技能而又实在无法外出从业的这一部分群体，她们素质较低，技能单一，经营管理能力较低，一方面难以接受新农业科技知识，制约了农业生产率的提高；另一方面，农村劳动力适应不了当前非农产业的发展要求，多为从事传统的交通运输业、批发零售贸易业以及低层次的服务行业，难以进入较高层次的新兴第三产业，所以也制约了农村非农产业的发展及农民增收进程。

二是城乡差距扩大。1978年，城镇居民人均可支配收入343元，农民人均收入134元，相对差距为2.56：1，绝对额差距为209元；2011年，城镇居民人均可支配收入21810元，增速为8.4%，农民人均纯收入6977元，增速为11.4%，二者的相对差距为3.13：1，绝对额差距为14933元。与改革之初相比，城乡差距呈现出不断扩大的趋势。

问题原因分析

“三农”的弱质性

首先是作为第一产业的农业，无论它是处于传统农业阶段还是现代农业阶段，与第二、三产业相比，它不仅要面临巨大的市场风险，还要面临很难预料的自然风险。其次是受土地收益递减规律的影响，农民的收入总是受到一个上限的制约，追加在农业上的投入与产出不一定成正比，即使农民增加再多的投入也无法突破这一上限，而第二、三产业却没有这样的上限，其投入与产出成正比。虽然现代科技使农业获得惊人的发展，但依靠科技进一步提升农产品产量与质量的空间越来越小。第三是由于我国现已基本实现了小康，一些大中城市甚至越过小康，进入相对富裕阶段，加上大多数农产品属于最基本的生活必需品，需求弹性小，随着消费者收入水平的提高和恩格尔系数的降低，居民对农产品的直接消费量不可能有很大的增加，有的甚至会减少。因此农业的弱势地位决定了从事农业生产的农民收入低下。

制度因素

“三农”问题历来是中国社会经济生活中的一大基本问题，由这一问题折射出来的制度成因也是多方面的。既有反映国民待遇的法权落实问题又有产权明晰问题；既有行政权障碍问题，又有知情权、发展权障碍问题；更有城乡分割的二元体制因素。但要探析与“三农”问题形成相关的终极制度原因，根植于中国历史文化中的社会等级制度当为其要。事实上，二元社会体制本质上反映的是按社会等级高低决定发展的先后顺序、接受各种公共服务的多寡以及就业的选择机会等。就农民而言，除了土地可算做是有保障的生活来源外，其他社会公共服务和福利保障少而又少；相反，中国农村多数县乡财政的窘况和供养人员过多，不仅危机到对农民的公共服务，更加重了农民的负担。因此可以说，“三农”问题的根本制度原因是社会等级制度及其思想观念影响下的社会运行机制与运行方式。二元体制的影响并未完全消除，农村医疗、养老、社会保障制度仍极不完善，政策缺位。

政策因素

从工业化发展战略的历史选择上分析，“三农”问题存在的根本原因在于国家工业化发展战略重点、排序和资源配置导向侧重于重工业和城市，从而导致国民收入再分配向不利于“三农”的方向发展。在计划经济体制下的主要表现是，政府一方面通过征收农业税直接参与农民收入的分配，另一方面又以指令性计划形式规定较低的农业产品收购价格和较高的工业产品供应价格，通过工农业产品价格“剪刀差”间接参与农民收入的分配。改革开放以后，工农业产品价格的扭曲虽有所纠正，农民也从农村制度创新中得到不少实惠，但在国民经济运行操作层面上，宏观调控仍未能阻止和扭转农业、农村资源的外流，政府的政策重心依然是工业化和城市化。据有关专家测算，中国农业向财政提供的明税和暗税总量大于农业的财政投入量，农业始终处于财政净流出状态。

解决对策

转变发展观念

在指导方针上，要改变城乡发展中长期存在的“重城市轻农村、重工业轻农业、重市民轻农民”的传统观念，确立以工促农、以城带乡、相互促进、协调发展的全局意识，做到城乡发展一盘棋，从思想上切实把“三农”工作摆在重中之重的位置。在发展模式上，要扭转局限在“三农”内部解决“三农”问题的思维惯性，确立用工业化富裕农民、用产业化发展农业、用城镇化繁荣农村等综合措施解决“三农”问题的系统观念，以工业化的视角和系统工程的方法谋划农业的发展。在发展战略上，要统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，全面落实强农惠农政策，加大对“三农”的支持力度，重点做到“三个倾斜”：一是向农村基础设施倾斜，着力改善农村的生产生活条件，提高农业和农村的发展能力；二是向农村社会事业倾斜，着力提高农村文化、教育、卫生保障水平；三是向农村基层公共服务倾斜，理顺基层的事权与财权关系，完善基层政府和基层组织的职能，着力提高农村基层组织的行政管理和服务水平。

加快改型进程

工业化、城镇化是改变城乡二元经济结构、统筹城乡协调发展的根本途径，也是衡量农业现代化水平的重要标志。当前全国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。

1、科学规划，合理布局。坚持“规模适度、增强特色、强化功能”的原则，统筹安排城镇各类资源，综合部署各项建设，协调落实好工业、商业、交通、文化、教育、住宅、环保和公用基础设施等方面的建设项目，完善城镇功能，提高可持续发展能力。

2、发挥比较优势，搞好城镇的特色定位。坚持因地制宜，科学界定城镇功能，注重发展特色主导产业，逐步形成一批市场型、旅游型、加工型、生态型等特色鲜明的有较强辐射带动能力的小城镇。

3、以项目为载体，加强基础设施建设。围绕“路、水、电、医、学”五个重点，加大投入力度，不断完善基础设施，为城镇居民生产生活创造良好的条件。

4、坚持建管并重方针，积极探索小城镇建设与管理有效结合的新机制。通过依法管理、综合治理，逐步建立起法治化、社会化和民主化为一体的新型城镇管理体制。

壮大集体经济

村级集体经济是促进农村经济社会发展，实现农民共同富裕的重要物质基础。发展壮大村级集体经济实力，可采取以下途径：

1、盘活存量资产。培育村级集体经济增长点，开拓新的发展领域，首先要考虑的是集体经济的原有资产积累，对其进行改造，以扩大规模。盘活闲置存量资产，对集体原有闲置的办公楼、厂房、祠堂和废弃学校等设施，通过整修或翻建，提高存量资产的利用率，培育稳定、可持续收入来源。盘活“四荒”资源，对村集体统管或农户承包的荒山、荒水、荒地、荒滩等，可由村集体统一牵头，单独或联合农户参股开发，创办农业基地，通过发包经营增加集体经济收入。提高资产经营效益，通过对村集体统一经营或临时发包经营的采石场、沙场、茶果园、经济林、水面等经营性、资源性资产，采用公开招投标方式推行专业承包，实现收益最大化，提高资产的经营效益。

2、提高土地经营效益。土地是农村集体资产中最重要的资源，在农村实行集体化道路的过程中，要全面开展村级土地、房屋资产的清查，积极开展宅基地、农用地整理，增加有效用地面积，拓展集体资源的运作空间。在具备一定条件的农村，村集体可以建造标准厂房、专业市场、仓储设施，开展物业租赁经营等，从而提高集体土地经营效益。

3、大力发展二、三产业。从当前全国所有富裕村来看，它们都具有雄厚的集体经济，即村办集体企业和第三产业。二、三产业的发展壮大是农村首先富裕的重要条件。农村实行集体化以后，参加集体劳动的毕竟是少数，还有大部分农村劳动力就业需要解决，为此集体一方面要鼓励、引导一部分有一定资金和技术的农民外出打工或经商，另一方面就是要大力发展二、三产业，让农民就地务工，走“亦工亦农、工农并举”的道路。

4、加大对村级集体经济的扶持力度。各级政府要加大对农村集体发展农业产业化、山区开发、绿化造林、生态保护、农业综合开发、小流域治理等财政资金的扶持力度，要与发展村级集体经济结合起来，提高扶持资金使用效益。对集体经济相对薄弱、增加集体经济收入又有明显带动作用的荒山（地）开发、农业基地建设等项目，可按村级集体经济组织自身实际投资额的一定比例给予补助。各级财政、工商、税务部门对集体经营收入、收益分配、项目建设的税收，属地方财政可支配部分，可实行免征政策。各级金融机构要把扶持农业综合开发、农业产业化经营作为信贷支农的重点，加大对村集体经济组织项目的信贷投入，并实行优惠利率。

完善惠农政策

随着国家财力不断增强，国家政策开始偏向农村。从2004年开始，政府出台了一系列惠农政策，有力促进了农村经济发展。但部分惠农政策实施的效果并不理想，需要进一步完善。

农业保险政策。

一是禁止向农民收取农业税费的一刀切政策。取消农业税费对促进农村经济发展、增加农民收入的作用无疑是巨大的，但实行一刀切政策却带来了巨大的负面影响。对已经缴清农业税费的农户来讲，他们认为自己过去太老实，过分相信政府，如今有一种被欺骗的感觉。我们在宜昌周边县（市）农村调查时发现，已有极少数缴清农业税费的农户向当地政府索要自己过去缴纳的农业税费。对未缴清农业税费的农户来讲，他们认为国家政策会经常调整，所有债务能拖便拖，到期会不了了之。一刀切政策既带来村集体的债权无法回收，也带来农村的诚信危机。为此，我们建议村集体应拥有对欠费农户的追索权，采取区别对待的办法，对具备完全偿还能力的欠费农户实行限期缴纳，对具备部分偿还能力的欠费农户实行分期缴纳，对已经无偿还能力的欠费农户可通过多数农户表决免除其债务，村集体债权的回收既可以壮大集体收入，又可以减少不和谐因素。

二是粮油补贴政策。政府出台粮油补贴政策的目的调动农民的种粮积极性，维护国家粮食安全。由于种粮成本不断增加，粮价低迷，政府出台的粮油补贴标准低，农民的种粮积极性没有调动起来。粮油补贴资金应该是按实际播种面积进行发放，但在落实过程中却发生了偏离。我们在宜昌周边县（市）农村调查时发现，当前许多农村并不是按实际播种面积而是按农户的承包面积发放粮油补贴资金，一些农户的承包地即使种植经济作物甚至抛荒也同样享受粮油补贴资金，致使该项政策的功能完全丧失。为此，我们建议将补贴方式由按实际播种面积向粮食实际产出量转变。

三是生猪补贴政策。猪肉是我国城乡居民最重要的肉食品来源，在人们的饮食结构中具有不可替代的地位。由于我国是一个多民族的国家，各民族的生活习俗存在较大差异，有些民族禁食猪肉，因此生猪补贴政策存在一定的局限性。

健全社会保障

健全农村社会保障是减少农民支出和促进农民增收的根本保证。目前农民子女的教育和农民医疗问题在农民全年支出中所占的比例最大，同时这两个问题也是造成许多家庭贫困的重要原因。因此国家在建立农村社会保障体系时，当务之急是应该尽快解决农民子女的教育和农民医疗保障问题。

1、教育问题。劳动者个人的收入水平在很大程度上与其受教育程度呈现显著的正相关关系。由于非农产业的发展需要具备一定科学文化素质的人才来支撑，而现阶段农民整体素质较之城市居民而言普遍偏低，对其从事非农产业（特别是科技含量较高的行业）产生了一定的制约作用。对农民进行职业培训在短期内是可行的，效果也较明显，但从长期来看，提高全体农民的整体素质才是根本之策，特别是农民的后代。

2、医疗问题。当前在许多农村地区，如果一个农民家庭中的成员不幸生一场大病，基本上就会使这个农民家庭陷入贫困。因此国家必须加大财政投入，尽快建立适合农村情况的合作医疗制度，真正解决农民的后顾之忧。

3、养老问题。当前我国已经开始实施对城乡居民的养老问题，相信随着国家财力的不断增涨，城乡居民的保障水平也将会不断提高。

加强组织建设

1、加强农村基层党组织领导班子建设。坚持用人标准，体现时代要求，使领导班子在素质上有较大提高，年龄上形成梯次配备，知识和专业结构上有明显改善。

2、切实推进基层民主。把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等制度真正落到实处，进一步规范村务、财务公开。这方面重点要强调发挥好村干部的“领头雁”作用。要发挥好村干部作用，关键是我们要具备发挥作用的基本本领，包括知识水平、领导能力等方方面面的本领。除了一身正气，清政廉洁以外，更要加强科学知识、政策法规的学习，懂得发展经济的基本知识，尤其是要改变过去传统的抓村级发展方法，针对变化了的情况，去适应、去探索。

3、加强农村基层干部的自身建设。广泛开展对村两委班子成员的知识培训，增强教育培训的针对性、层次性、有效性，切实提高基层干部队伍的素质，努力把村班子干部培养成政治坚定，具有市场观念、科技头脑、创新意识，善于调查研究、了解民意、勤恳服务的新型领导者。

4、加强作风建设，力戒无视群众利益甚至是严重损害群众利益的形式主义、做表面文章、急功近利、搞花架子的做法。