制度理论是公共政策三个明显的特征，是一套有形无形的框架和规则体系，具有公共政策的合法性、公共政策的普遍性和公共政策的强制性。

无论何种政策体系，政府权力机构都是公共政策的制定者和执行者，各种制度必然影响政策选择、政策内容和政策结果。

政府制度赋予公共政策三个明显的特征：

一是公共政策的合法性。只有公共政策才表现为法律的规定，要求公众与团体予以忠诚与服从。

二是公共政策的普遍性。公共政策的触角深入到了社会的各个层面和社会中的每一个人，而其他一些社会组织的政策与公共政策相比，其目标群体是非常有限的。

三是公共政策的强制性。只有政府以武力为后盾，独享社会的强制权。

制度（system，institution）是一套有形无形的框架和规则体系，它通过规范、专业、整合而降低交易成本。政府制度是个人和团体行为的结构性模式，这些行为模式具有持久性特征，对公共政策内容的影响主要表现为：

(1) 有利于某些政策的形成与实施，不利于另一些政策的形成与实施。

(2) 对社会上的某些利益需求提供便利，对另一些利益需求起抑制作用。

(3) 为某些个人和团体提供接近政府权力的便利，为另一些个人和团体设置障碍。

制度与政府在政策过程中的缺陷：

(1)政策过程涉及政府中的许多部门，它们的行为规律存在明显的差异，集中表现为日常的工作惯例和俗套。

(2)政策过程中大的行动是无数次和经常性小的行动的汇集或结果，政府机构中处于不同层级的部门和个人扮演了这些小的行动的主要角色。

(3)政府中的不同部门和个人为一项政策提供多样化服务，他们只是在国家目标、政治目标、组织目标这些概念特征领域部分地一致。

现代组织理论的发展为制度分析提供了理论上的依据，制度模型逐渐成为政策分析的主要方法，代表了当前政策分析的最新动态和研究走向。

制度分析不同于理性分析，不认为某种原因必导致某种行动，而认为具有某种制度特征的组织必会做出某种行动的选择。

关于“潜规则 ”。