供给侧结构性改革,是我国经济领域一项重要改革,旨在寻求经济增长的新动力。法治领域同样存在需求增长与供给不足的矛盾,也需要研究供给侧改革问题,以找到实现全面依法治国的新路径。
法治需求与法治供给同时存在于法治建设中。法治需求影响法治供给,法治供给需要面向法治需求。
法律规则和制度的需求与供给。对法律规则和制度的供给,是实现法治形式价值的重要保障。一个法治社会的存在,需要对法律规则和制度进行全方位、全领域的供给。尽管我国法治建设取得了历史性进步,但在立法、执法、司法等领域,法律规则和制度的供给与人民群众日益增长的法治需求之间“供需”矛盾依然突出,亟须提高法律规则和制度的供给质量。
法治价值与意识形态的需求与供给。法治实体所代表的价值与意识形态,是在追求与实现法治过程中不能忽视的社会需求,需要通过对法治价值观的供给来满足。法治价值观的供给建立在具体法律之上,体现为对“良法”的追求,关键在于如何将诸如正义、自由以及平等为代表的价值观融入到具体法律之中。
法治文化与生活方式的需求与供给。法治的实现需要将法治观念融入到每个社会公民的日常生活中,进而形成法治文化。对公民而言,需要将法治视为基本的公共交往和生活方式。对法律职业工作者而言,需要在与公民的法律互动中,维护法律的规则与秩序,实现法律所要求的公平、正义以及自由的价值观念。
法治供给侧改革是以法治需求和法治供给为基础,以提升法治供给为目标,以优化法治要素配置为路径,以建设中国特色社会主义法治为根本目的的一种改革活动。法治供给侧改革的基本要求是:
立法领域的科学性。判断立法是否科学的标准,是立法者提供的法律规则和制度是否能满足法治需求。法治供给侧改革要求,立法活动必须时刻关注和回应社会法治需求,做好“良法”的生产。无法满足法治需求的法律规则和制度的供给,都是需要改革的对象。
执法领域的严格性。法律规范体系存在的法治价值实现程度,取决于法治实施的严格程度。如果公民对贯彻落实法律规则和制度的需求没有落到实处,将会影响人们对法治价值的信仰和追求。法治供给侧改革要求,执法人员必须专业化,通过严格执法提升社会的法治获得感。
司法领域的公正性。法治实施体系的存在,不仅依赖于严格的执法活动,而且依赖于公正的司法裁判。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。法治供给侧改革要求,要为司法创设完备的法律规则和制度,使司法人员能够在司法活动中有法可循,并通过司法裁判实现公正。
法律监督领域的有效性。法治建设涉及立法、执法、司法、守法等领域,其中都包含国家权力的行使。保证国家权力合法行使,是法律监督的核心主旨。法治供给侧改革要求,通过法律手段对国家权力在立法、执法、司法、守法等领域进行相应的监督。当前,特别是要注意国家监察委员会的监督与检察机关法律监督的衔接,以形成全方位的监督体系。
检察机关作为国家法律监督机关,在法治供给侧改革中,既有完善法律监督制度体系的任务,也有促进其他领域法治供给侧改革深入推进的特殊作用。
法治供给侧改革中的司法责任制。司法责任制的有效落实,有赖于对司法规律和法治供给基本要求的把握与贯彻。第一,应当保留一定的司法责任容错空间。检察官对案件事实的判断,依赖于个体的专业水平和司法经验,不能绝对地要求其对错案承担绝对的责任。要坚持主观过错与客观行为相一致的归责原则,只有检察官实施了违法违规的客观行为且在主观上具有故意或者重大过失的情形下,才应当被追责。第二,应当明确规定司法责任的免责情形。《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定了相应免责条款,需要在司法实践中具体落实。司法是衡平和裁断的艺术,不同检察官在行使检察权过程中,往往存在事实认识以及法律认识不一致的情形,其中哪些差异能够成为免责情形,需要在深化司法责任制改革中尽早予以明确。第三,应当严密追究司法责任的程序。检察人员在依法履行职责中,是法治供给的提供者;被追究司法责任时,是法治供给的需求者,同样需要良好的法治供给与制度供给。为增强责任追究的权威性,创设了新的检察官惩戒制度,明确在省级层面设立多方人员组成的检察官惩戒委员会。改革中,要注意防止惩戒委员会空转和有名无实问题,促使其真正发挥作用。
法治供给侧改革中的以审判为中心。以审判为中心的诉讼制度改革对检察机关具有非常重要的现实意义。检察机关应当强化法律监督主业意识,按照以审判为中心的改革要求,更好地做好法律监督工作。第一,强化对检察机关法律监督宪法定位的深刻认识。通过推进法治供给侧改革,配置好检察资源和法治供给诸要素,集中力量强化公诉工作,努力补齐民事行政检察工作短板。第二,检察机关应当全面强化对侦查活动的监督制约。应当在法治供给侧改革中,明确赋予检察机关对侦查活动的全程的、刚性的指导权。第三,检察机关应当全面贯彻证据裁判规则。在审查逮捕、审查起诉中,不仅自身要强化证据意识和证据规则,而且要指导和监督侦查机关贯彻证据裁判规则。要进一步优化人员要素配置,使各检察诉讼环节的办案人员,都具备指导侦查、审查案件、适应庭审的专业素质。
法治供给侧改革中的内设机构设置。在本轮司法体制改革中,按照法治供给侧改革要求,检察机关内设机构改革,需要同时考虑以下几个因素:第一,司法资源的整合,集中优势力量办案。第二,扁平化的管理,减少办案审批层级,突出检察官主体地位。第三,检察场域的整合。按照场域划分,目前检察机关主要有公诉、批捕、诉讼监督和刑罚执行监督等职能,检察机关的内设机构设置,应当符合检察场域的划分要求。第四,法律监督的均衡发展。检察机关的内设机构设置,应当充分考虑刑事、民事、行政诉讼监督工作的均衡发展。第五,机构规模的适当。各内设机构的人力资源配置应当基本相当。第六,人员的发展空间。在压缩机构的同时,注意建立新的检察官职务序列,以有效推进机构改革。吉林省检察机关在深入推进司法体制改革试点工作的同时,同步推进了内设机构改革,促进了司法责任制的落实。
法治供给侧改革中的检察官员额制。检察人员是连接法治供给与法治需求的桥梁。深化员额制改革,提升检察官司法能力,对于解决法治供需矛盾至关重要。在推进检察官员额制改革中,应当高度重视遴选委员会作用发挥。将来,可考虑对遴选委员会制度作出如下改进:第一,改组遴选委员会组成人员,把一定数量的员额检察官纳入遴选委员会,以使遴选委员会更加了解、贴近检察工作。第二,建立在任和候选员额检察官业绩报告制度,在任员额检察官报告业绩,有助于遴选委员会把握选任标准;候选员额检察官报告业绩,有助于遴选委员会掌握实际工作情况。第三,改善遴选委员会隶属关系,实现员额检察官选任的法治化。
(作者为吉林省人民检察院检察长)
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