PPP创新结构
锐思维咨询专注于PPP结构设计，致力于寻找PPP与社会资本业务战略的契合点，设计PPP与基础设施金融工具的联结口。
一
相关法律、法规、政策名录
（包括但不限于以下内容）
《中华人民共和国物权法》
《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》
《土地储备管理办法》
《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》 《国有土地使用权出让收支管理办法》财综［2006］68号
《划拨土地使用权管理暂行办法》
《划拨用地目录》
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》国土资发［1999］433号 《协议出让国有土地使用权规定》
《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》国办发［2015］42号
《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发［2014］60号
《产业用地政策实施工作指引》国土资厅发［2016］38号
《关于深化投融资体制改革的意见》中发［2016］18号
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》财综［2016］4号
《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》发改投资［2016］2231号 《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》财金［2016］91号
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》国办发〔2014〕37号
《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》发改基础〔2015〕49号
《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》财建〔2015〕111号
《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》发改价格〔2015〕2754号
《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》建城[2016]208号
《规范国有土地租赁若干意见》国土资发〔1999〕222号
二
相关问题梳理
问题一：PPP项目取得土地使用权的方式？
1.相关法律法规梳理
《土地管理法》规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿方式取得；但下列建设用地，经过县级以上人民政府依法批准，可以以划拨的方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。
《土地管理法实施条例》第二十九条规定：有偿获取土地的方式，包括：国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或者入股。
《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明确，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》国办发［2015］42号：多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。
2.处理方式
（一）无偿取得土地使用权
PPP项目符合《划拨用地目录》要求的，可按划拨方式取得，但不得改变该划拨土地的用途。PPP项目中使用的划拨土地并非登记在社会资本方或项目公司名下，而是登记在政府平台公司（多数为平台公司，少数为政府某机关单位）名下，无偿给社会资本方或项目公司使用。
（二）有偿取得土地使用权
1、土地使用权出租
以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。
延伸问题：租赁期限与PPP合同期限之间的匹配问题
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，PPP项目合作期限一般为10-30年，而对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目，可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况,约定超过30年特许经营期限。
《合同法》租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。
因此，在设计土地使用权取得模式时，应关注租赁期限最长不超过20年的规定与PPP合同期限之间的匹配问题。
2、土地作价出资或入股
政府以国有土地作价出资或入股，从法律层面讲，符合我国《公司法》、《土地管理法》以及42号文规定的国有土地有偿取得方式。但在此过程中，涉及到土地价格的确定，是否会造成国有资产流失的问题须待考究。
3、协议出让土地
《协议出让国有土地使用权规定》第三条：出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。
《物权法》及《协议出让国有土地使用权规定》，满足前置条件的协议出让地，如果土地供应计划公布后，在同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让，不再采取协议方式出让。
4、采取招标、拍卖或者挂牌方式出让土地
常见做法是先进行PPP项目采购，后进行土地的招拍挂，但在PPP合同中约定社会资本方不能成功征得土地的补偿措施或替代解决方案。另有先进行土地的招拍挂，后以竞争性磋商进行PPP项目的采购，或“PPP＋土地”一次性公开招标模式。
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