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《中国金融》|刘立峰:地方政府融资渠道[全...

地方政府融资政策环境的变化

过去,我国地方政府融资体制不健全,机制不完善,政策不配套,信息不透明,缺少硬约束。近年来,地方政府融资政策环境发生了很大变化,大量法规和政策文件相继出台,强调法律规范、疏堵结合和风险防控,对于地方政府融资的规范健康发展起到了积极的作用。

注重顶层的制度设计。2014年8月,全国人大通过了新《预算法》,对地方政府债务融资作出了框架性的设计,明确了地方政府举债主体、举债规模、举债方式、债务资金用途等内容。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(下称“国发43号文”)进一步明确了地方政府债务只能通过政府及部门举借,不得通过企事业单位等举借,地方政府举债采取政府债券方式,分为一般债券和专项债务。至此,地方政府融资体制发生重大变化,地方政府债务融资只能通过发行债券解决,融资平台与地方政府彻底脱钩,不能再承担地方政府的投融资职责。

千方百计地堵塞漏洞。近年来,中央监管部门十分重视查堵地方政府融资活动中的不规范行为,不断修补制度和政策漏洞,防范潜在和隐性风险。尤其是针对融资平台的融资活动管制越来越严格。2017年5月,《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(下称“财预50号文”)要求全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作,切实加强融资平台公司融资管理,规范政府与社会资本方的合作行为。同月,《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》提出严格按照规定范围实施政府购买服务,严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。这些措施在很大程度上封住了融资平台常用的债务融资渠道。

做好“开正门”的工作。第一,发行地方政府债券。国发43号文明确了地方政府只能通过发行债券的方式举借债务,其中,无收益的公益性事业发行一般债券,有收益的公益性事业发行专项债券。2017年,专项债券得到了创新发展,财政部发布了《地方土地储备专项债券管理办法(试行)》(下称“财预62号文”)和《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》,开发了土地储备、收费公路等专项债券品种。第二,推广PPP模式。中央政府肯定了PPP模式在改善国家治理、转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用。2015年以来,发展改革委、财政部出台了一系列的法规文件,建立了庞大的PPP项目库,PPP迎来了发展的高潮期。

着力强化债务硬约束。更为严格的地方政府债务约束机制正在逐步建立,基本做法是严格追责以及明确中央政府不兜底。2016年10月,国务院办公厅发布了《地方政府性债务风险应急处置预案》,强调地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助的原则。2017年7月,全国金融工作会议要求各级政府树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,“债务终身问责”首次出现在文件中,对地方政府震动较大。12月,国家审计署公布了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债 遏制隐性债务增量情况的报告》,再次要求坚决打消中央政府会为地方债“兜底”的幻觉。

融资政策变化产生的新问题

地方政府融资政策的密集出台反映出监管部门对地方政府债务风险隐患的担忧,地方政府债务也成为宏观调控“防风险”的重要领域。应该说,政策方向是明确的,也是正确的,综合施策拓展了地方政府正规融资渠道,减少了不规范的融资行为,抑制了债务的过度膨胀。但是,在地方政府融资新旧模式的切换过程中,还是出现了不少的问题,集中表现为急于打破既有的格局,却把其中有用的要素一起抛弃;急于建立全新的融资模式,但现有的体制环境又不兼容,地方政府融资的深层次矛盾依旧存在。

第一,新增债务融资规模不足,难以满足政府融资需要。2015~2017年,国家分别安排新增地方政府债务限额6000亿元、11800亿元、16300亿元,发行地方政府债券主要用于重大公益性项目建设,支持地方经济社会持续健康发展。从实际情况来看,即便2017年新增地方政府债券发行规模比2015年增加了1倍多,仍然有许多地方反映新增债券规模无法满足地方投资与建设的实际需要。特别是在近年来制造业和房地产业投资增速明显下滑,基础设施和公共投资成为各地经济增长重要支柱的情况下,地方政府投资需求扩大与融资渠道受限之间的矛盾正日益激化。

第二,PPP急功近利现象较为严重,承担公共投资能力不足。一些地方政府把PPP模式当成一种投融资手段,将一些公益性项目纳入PPP的范畴,不利于项目的实施。一些地方政府超过财政承受能力范围使用PPP模式,增加了债务风险,影响了财政的可持续性。一些PPP项目风险分配不合理,导致社会资本短期行为严重,只重前端工程利润,规避后期运营。有些PPP项目的前期投入较大,项目周期长,资金体量大,对企业资质要求更高,对社会资本的吸引力不大。到2017年底,在国家PPP示范项目中,民营企业参与规模也只有三成。2015年底,全国PPP项目的落地率只有20%;到2017年第三季度,提高到35%左右,落地率始终不高。PPP很难如中央政府期望的那样承担起主要的公共投资职责。

第三,融资平台清理和转型困难,仍在承担政府融资功能。融资平台也被视为地方政府违法违规举债的“温床”,因此,受新政策直接冲击最大的是地方融资平台。自2010年以来,中央政府就一直出台文件对融资平台予以规范,力促平台与政府脱钩,让平台成为市场化公司。但是,作为政府重要融资渠道,融资平台的转型之路并不容易。一方面,融资平台普遍存在治理结构不健全、承担公益性职能多、项目投资效率低、生存能力较差等问题,很难真正实现市场化运作;另一方面,由于以往的特殊地位,债权人依然认为融资平台有地方政府的信用背景,愿意为其发放贷款或发行债券。同时,地方政府也愿意继续将政府投融资业务交给平台,例如,一些平台不断通过政府购买服务等方式,继续为政府提供融资。

第四,土地融资口子不断收紧,限制了融资工具作用的发挥。长期以来,土地财政是地方政府最重要的融资方式,土地出让给地方政府带来了可支配收入,土地抵押大幅度提高了地方政府的负债能力。财预50号文强调“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源”。财预62号文则进一步明确“地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务,不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务,不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。这实际上进一步收紧了地方政府土地融资的口子,限制了土地资本化运作,可能对地方政府债券发行、城投债发行以及社会资本参与PPP产生不利影响。

第五,政府显性债务得到控制,却加剧了债务或有化程度。目前,我国地方政府显性债务进入规范化管理阶段。近年来,地方政府债务(一般债务+专项债务)余额增速明显放缓,负债率由2014年的24.2%下降到2017年的20%,呈现下降趋势。但是,这只是地方政府显性债务率下降,与此同时,隐性债务却以其他形式迅速膨胀起来。只要中央政府出台新的政策,地方政府及金融机构就会想方设法找到新的应对方法,破解政策限制。在新的政策环境下,地方违法违规举债形式主要有两类:一类是继续通过融资平台公司、银行贷款、债券类融资工具、信托、保险、资管产品等方式替政府融资,靠政府担保或资金偿还;另一类是以不合规的PPP、政府投资基金、政府购买服务来变相举债。

建立地方政府融资的长效机制

当前,在地方政府融资新旧模式的切换过程中,仍然面临许多棘手的问题。要处理好“新与旧”“破与立”的关系,既要体现出发展的连续性,又要体现出创新的突破性,探索出适合地方政府需要的融资新机制。

第一,完善地方债(市政债)的发行体制。在新的地方政府投融资体系中,地方政府的举债渠道只能是发行债券,地方债应在规模扩张的同时,实现规范发展。新《预算法》明确指出“市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借”。这表明地方政府虽被赋予了举债权,但是,中央政府仍然承担着对地方政府举债的宏观管理责任,省级财政仍然在为地方债最终兜底。由于信息不对称,地方政府的债务需求与中央和省级政府确定的债务规模和结构容易出现偏差;地方政府的举债权限在省级政府,但是,偿债责任又是市县政府的,发债主体和偿债主体不一致,不利于落实主体责任意识,强化风险控制意识。所以,应建立由中央政府确定地方债券总量、市场调控型的地方债制度,根据各级政府的财力与负债情况,由省、市、县级或城市政府自主发行地方债(市政债)。另外,地方债的发债主体应扩大到公共机构和公营企业,这类债券可以由地方政府提供担保。

第二,促进地方政府融资平台转型与发展。从国外经验看,承载政府投融资功能的融资平台从未离开过人们的视线。地方政府融资平台在我国经济发展中发挥了积极的作用,没有必要因为出现了问题就一棒子打死。目前,尽管政策限制,但融资平台仍然是一个现实的存在。一是融资平台还有大量存量项目要完成,也需要承担后续的债务责任;二是融资平台确实有提供公共产品与服务、帮助政府解决外部性问题以及在质量和价格控制方面的优势。建议未来明确在地市级以上政府设立政府融资平台,地市级政府至少应有一个平台。融资平台是享有政府的某些权力又同时具有私人企业灵活性的机构。要减少政府对融资平台的行政干预,实现政企分开和企业的自主决策。在财政部或国资委设立相应的监管机构,对平台公司的人员任命、资本增值和债务风险等进行管理。推动平台公司股权的多元化,增加公众持股比例。

第三,发挥政府引导基金的融资支撑作用。地方政府应加快统筹和整合各个层级的引导基金,解决资金分散、投向重复等问题,推进各类基金形成合力,更好地实现政策性目标。对不同类别和层级的引导基金应设立准入门槛,合理控制基金规模与投向。适度放宽对基金投资地域的限制,改善政府引导基金发展的区域不均衡性。落实政府引导基金市场化运营、估值、退出等举措,提高基金的周转率。为更好地引导社会资本参与,政府引导基金应在政策设计、政府出资到位程度、风险控制方面给予社会资本明确的保障。争取保险业或国家开发银行等周期更长、成本更低的资金进入投资基金,一方面,降低基金的资金成本;另一方面,尽可能解决金融机构投入基金的资金使用周期与政府项目经营周期的错配问题。

第四,推进地方政府债务融资的多样化。各国地方政府的主要举债方式,一是发行地方政府债券,二是向金融机构借款。银行贷款与债券融资对于地方政府而言孰优孰劣并没有定论。法国地方政府向银行借款,通常以市镇政府财产作为质押,借款期限约为10~15年,利率与市场利率相同。加拿大地方政府更倾向于直接向银行借款,尽管银行借款成本可能高于发行债券,但程序较为简单。英国地方政府融资主要来自公共工程贷款委员会和商业银行的贷款。英国地方政府债务余额中近80%为公共工程贷款委员会贷款,约20%来自银行和其他长期融资渠道。日本地方政府采取借款和发行债券的方式融资,借款来源主要为中央政府资金、公营企业金融公库、银行和其他来源。德国州政府主要用发债方式融资,市政府则主要通过银行贷款融资,银行贷款占其债务余额的比重超过90%。由此可见,我国目前把地方政府债务融资“人为缩限”在债券领域,束缚了地方政府的手脚,也没有太大的必要。

第五,运用城市综合与整体开发模式。采取城市综合开发运营模式,即地方政府与城市运营商就城市开发达成合作协议,在规定的合作年限内,城市运营商负责某些区块的投资、建设和运营。城市运营商以城市开发新产生的收入作为投资回报,如土地出让金、税费、政府专项资金、租赁和出售物业等,从而形成“产城融合”的综合开发建设机制,提供城市开发和区域发展的综合解决方案,实现公共项目用地的整体开发。2014年7月,《国务院关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》明确了可以对铁路用地及站场毗邻区域进行整体开发,这有利于利用公共资源推进公共项目建设。可以探索将“公益性项目+经营性物业”整体用地模式,扩展到地方的道路、水利、教育、医疗等公益项目建设中。在相关建设项目招标时,将土地综合开发权一并纳入项目招标范围,保证土地综合开发与项目建设的单位一体化、土地综合开发权的受让与项目建设中标的一体化。■

(责任编辑 刘宏振)

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