关于扶贫资金投入使用情况的调查报告_扶贫资金投入使用情况的报告
扶贫资金是用于改善贫困地区生产生活条件、提高贫困人口生活质量和综合素质、扶持贫困地区经济社会发展的专项资金。为进一步提高扶贫资金使用效益和扶贫开发工作水平，我们于7月上旬深入到部分县市，对新阶段以来我市扶贫资金投入使用情况进行了调查，并作了相关思考。
一、我市新阶段扶贫资金投入的主要特点
1、投入力度较大。据调查，20xx- 20xx元，是“八七”扶贫攻坚期间66元的2倍。年，我市新阶段扶贫资金累计投入162412万元，是 “八七”扶贫攻坚期间101935万元的1.6倍。其中财政扶贫资金32110万元，老区建设资金4260万元，以工代赈资金35016万元，信贷扶贫资金91026万元，分别比“八七”扶贫攻坚期间多23476万元、1582万元、9375万元和26044万元。从无偿扶持资金来看：20xx年至20xx年累计投入71386万元，比“八七”扶贫攻坚期间的36953万元多34433万元。按年度“两类人口”存量计算，人平年均无偿投入扶贫资金129.1
2、投向比较集中。7年来，我市扶贫资金用于基础设施建设（基本农田、人畜饮水、农田水利、交通）投入33837万元，产业扶贫投入11065万元，“一建三改”投入10851万元，搬迁扶贫投入8637万元，扶贫培训及其它4070万元，社会发展（教育、卫生、广电等）投入2926万元，分别占无偿扶持资金总额的47.4%、15.5%、15.2 %、12.1%、5.7%和4.1%。这组统计数据表明，我市新阶段以来的扶贫资金严格按照《湖北省财政扶贫资金管理办法》和《湖北省以工代赈资金管理办法》规定的用途和范围，立足于“输血” 与“造血”相结合，以重点村为基本单元，以贫困户为基本对象，围绕“兴、建、创”的目标要求，集中用于解决贫困地区和贫困群众最直接、最现实、最关心的问题。
3、管理比较规范。一是项目管理严按程序运作。各县市每年申报的扶贫项目资金，及时报市扶贫办和发改委审查备案，由市审核后分别报省扶贫办、发改委审批。扶贫、发改和财政三部门在扶贫项目管理中分工负责，互商互通，密切配合。二是资金配置严按标准执行。对上级当年安排的财政扶贫资金、预算内以工代赈资金、老区建设资金，分别按总量的70%、60%和50%以上集中捆绑使用，统筹安排投放到当年启动的扶贫开发重点村。坚决做到人口1000人以下的村无偿投入不少于45万元，人口1000人以上的村无偿投入不少于60万元。三是资金监管机制比较完善。在认真落实项目资金备案制、公示制、预拨制、审计制的基础上，坚持实行扶贫项目资金“一个规划统领、一个文件统筹、一个漏斗向下、一套机制规范”的“四个一” 的运行机制。坚持“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监管跟着资金走”的原则，严格票据审核，严格报帐时限，严格资金拨付，实行专户管理，集中支付，封闭运行，专款专用。
二、我市新阶段扶贫资金使用效益显著
1、农村发展条件明显改善。一是致富“瓶颈”被打破。7 年来，全市共新(维)修村组公路9402.75公里，其中硬化水泥路6118公里。以XX县大庙乡黄兴村、XX县水坪镇漫液村、XX县化龙堰镇高川村、XX市银洞山村、XX县白浪镇杨沟村和XX县香口乡孟川村为代表的部分扶贫开发重点村，还修通并硬化了户际路。二是灌饮难题被解决。全市7年共兴修水渠、水窖、集中供水工程等水利设施上千处，解决饮水极端困难人口29.72万人，解决了21.49万人的饮水不安全问题。全长18千米的XX县天惠渠，不仅解决了数千亩良田的灌溉问题，还大大缓解了XX县城10万居民的生活供水压力。三是脏乱面貌被改变。以扶贫开发重点村为主要项目实施区域，新建沼气池 63646口，改橱56310户，改厕55210户，改栏55710户，在节约能源的同时，又使农村过去那种脏乱差的面貌得到了改善。四是社会事业发展较快。新（维）修了一大批校舍、卫生室、文化活动室、福利院和村委会，从一定程度上解决了村民很多方面的实际困难。仅XX县20xx年一年就新建乡村科技文化活动室54个、图书室111个、卫生室219个，新建和改造福利院82所。
2、农业发展后劲得到培植。一是致富产业不断壮大。先后投入资金16724万元（含有偿扶持），新发展特色产业基地291万亩，初步形成了以竹山、竹溪为重点的有机茶产业带，以丹江口、XX县为重点的柑桔产业带、以城郊为重点的无公害蔬菜和旅游休闲产业带，以高XX区为重点的山野菜和药材产业带，以XX县为重点的木瓜产业带、以竹溪为重点的魔芋产业带，以XX县为重点的南部山区食用菌产业带，培植出了XX县得胜镇圣水村、XX市核桃园村、XX县胡家营镇土地沟村、XX区汉江街办水堤沟村等一大批特色产业示范村。XX区因地制宜，把旅游产业作为扶贫工作的重点来抓，旅游业带动农村第三产业快速发展，20xx年共接待旅客70多万人次，实现旅游综合收入超过2亿元，农家乐发展到110家，营业收入1000多万元。二是龙头企业健康发展。筛选确定实施项目40个，落实资金6.93亿元，培植省级以上扶贫龙头企业18家，有力推动了全市“双亿工程”的实施，直接或间接带动了农户脱贫致富奔小康。仅龙王垭茶叶集团和圣水茶叶集团就直接辐射农民6万多户近30万人，区域内年人平茶叶收入达500元以上。全省最大的扶贫开发项目潘口水电站建成后，年发电收入5亿多元，创税1亿元，将有力的拉动竹山、竹溪乃至全市的经济快速发展。
3、农民发展能力较大提高。以十堰雨露分院等9个培训基地为依托，以提高培训质量、注重就业效果、完善管理机制、强化维权服务为重点，大力实施农村贫困劳动力转移培训。7年共投入资金 1300多万元，组织扶贫培训16万多人，其中雨露计划转移培训3.57万人，实用性技术培训12.35万人，并打造了数控加工技术和机械加工技术两个专业品牌以及XX县区域劳务输出品牌。12万多实用性技术培训学员就地投身入新农村建设主战场，很多都成为带动地方种养殖业发展的“土专家”和“田秀才”。 3万多雨露计划学员凭一技或多技之长全部转移进城务工，90%以上实现了“培训一人，转移一人，脱贫一户”，有效助推了全市打工经济的发展。XX县蒋家堰镇西桥村三组贫困学生黄锐，初中毕业后在扶贫部门的帮助下，20xx年进入市雨露分院“科技扶贫班”学习，20xx年x月毕业后被学校推荐到江苏昆山三星重工公司工作，月收入20xx元左右，全家从此摆脱了困境。20xx年以来，全市新增劳务输出35万人，外出务工总数达到64.72万人，占农村劳动力总数的54.6％，年均实现打工收入27亿元，占农民现金收入的60%以上。
4、特困对象生活环境切实改观。结合工程搬迁、库区移民和村镇建设，因地因户制宜，采取梯度搬迁、集中安置、集镇安置、基地安置与外迁安置等多种方式，统筹资金8637万元，对“一方水土难养一方人”的18126户73245个特困对象实施了搬迁扶贫，使他们脱离了穷山窝，融入了新农村，获得了新生活。XX县沙河乡五塘村、土城镇葛坪村在搬迁扶贫工作中积极探索新建集中搬迁模式，实现了房屋统一设计、产业统一开发、基础设施统一配套、生态环境统一治理，取得了很好的效果。XX市浪河镇青莫村迁入户杨宗芳，从居住在高远山区的黄龙搬到浪河镇青莫村后，通过承包茶园，采茶、务工等，逐步摆脱了贫困。时任省长的罗清泉同志到该村考察时，他高兴的告诉罗省长，搬下来后，行路方便了，吃水方便了，务工好找了，收入增加了，1头猪要比原来多卖几百元。
5、各种扶贫资源有效激活。在市一级，以项目为纽带，以扶贫开发和参照西部开发等区域性政策来整合统筹行业性（通村水泥路、安全饮水、能源建设等）政策，同时将交通、能源、水利、农业、林业、教育、卫生等专项资金向重点贫困村倾斜，确保每个重点贫困村在规划建设期内各项投入达到100万元以上。在县一级，实行资金捆绑使用，做到“择贫而扶，极贫重扶”。 XX县自20xx年开始，将扶贫搬迁与农村特困户危房改造、残疾户住房建设紧密结合起来，每年整合扶贫、发改、民政、残联三个部门的资金380多万元，将贫困户和特困户建房补助标准分别提高到1万元和1.6万元，不仅超额完成了年度搬迁扶贫工作任务，还确保了特困对象的居住条件和生活环境得以切实改善。在乡村一级，鼓励引导群众在重点村建设中自力更生投工献料。湖北口乡三天门村在悬崖陡壁上修建村组公路7公里，群众自发参与建设。岩屋沟村群众为了早日建成通村水泥路，群众除自觉投工投劳外，还垫资13万元用于公路建设，最多的户垫资达1万元。在外出成功人士领域，积极引导他们捐资建设家乡或者投资开发家乡。以XX县为例，20xx年以来，全县先后有800余名外出成功人士向家乡建设捐资，捐款总额多达1000多万元；有5000余人返乡投资兴业，总投资额5亿多元。该县夹河镇成功人士饶会均，20xx年x月捐资140万元用于家乡通村水泥路建设，今年有计划投资 5000万元将羊尾镇龙潭河开发建设成国家4a级景区。
三、问题与建议
（一）存在的问题
1、资金总量不足与建设需求大的矛盾比较突出。据测算，在十堰这样的集中连片贫困地区，要完成一个贫困村整村推进的任务最低投入也得200 万元以上。事实上，新阶段以来，含其他惠农资金在内，全市已实施整村推进的重点村村平投入只在100万元左右，还有部分村没有达到这个水平。一是政策设计有缺陷。扶贫开发政策在分配上，主要兼顾的是农业人口、贫困人口、农民人均纯收入水平和人均财政收入水平等因素，没有科学分析不同贫困地区之间以及不同贫困群体之间的差异性。以通村水泥路建设为例，国家每公里补助10万元，在平原地区基本和造价持平。而在山区，缺口则在8万元左右，并且随着物价的上涨，这个缺口还在继续扩大。在部分高山乡村，1公里通村水泥路造价要高达20万元左右。再如贫困劳动力转移培训，无视城乡差别、地理差别和家庭收入差别，补助标准都是每人每年1500元。扶贫搬迁补助也是一样，全省都是人平1500元，户平6000元。二是地方财力难配套。补助式、激励式的扶贫政策，要求地方在项目实施过程中予以一定比例的资金配套。而十堰辖区五县一市都是吃饭财政，不仅配套财力弱，就是国家和省投入到我市的三项无偿资金，也不能做到100%全部投入到当年实施的重点村，而只能按一定比例统筹捆绑使用。据统计，20xx-20xx年，全市（不含城区和武当山特区）实施扶贫项目2761个，投入资金21992.5万元，实际投入到重点村的项目和资金分别为1239个、10454.95万元，分别占项目总数和资金投入总数的44.9%和47.5%。
2、公益性项目与到户项目之间的差别比较大。一是项目摆布和资金安排不平衡。20xx-20xx年，全市安排基础设施建设项目1779 个，相应安排资金15634万元，分别占项目总数和资金总数的64.4%和71.1%，而种养业项目才455个、资金投入只有2747.9万元，仅占项目总数和资金总数的16.5%和12.5%。XX县、XX县和XX县20xx-20xx年用于种养业的资金均不足资金总额的10%，而用于基础设施建设的资金却分别高达78%、76%和76.6%。诚然，扶贫开发是要注重解决贫困群众最关心、最直接的问题，但也要注重解决提高贫困对象的脱贫能力，缩小贫困群体之间的差距。二是基层组织和基层干部的积极性不一样。公益性项目需求量大、主动性强、推进快，后续管理也比较规范；而到户项目却往往被动接受任务，工作推进不力，后续管理跟不上。比如有的地方一提起扶贫到户贴息贷款、贫困劳动力转移培训、搬迁扶贫、沼气建设等到户工作就出现畏难情绪，但一搞起基础设施建设工作却劲头十足，热火朝天。又如，部分地方的特色产业基地苗木只栽不管，任其自生自灭望天收，结果直接导致病虫害高而挂果率低，而对通村水泥路、水利设施等项目总嫌计划少。同样是帮助农民致富的扶贫项目，基层积极性却有明显不同。究其原因，一是片面的政绩观在作怪，整村推进时间短任务重，公益性项目排场大见效快，而到户项目难度大见效慢；二是对于经费紧张的乡村两级来说，到户项目几乎没有可钻的空子，而公益性项目往往都有可以操作的空间。
3、资金管理中的违规违纪现象仍然存在。一是擅自改变用途。如20xx年以工代赈安排XX县、竹山、XX县搬迁扶贫资金278万元（其中XX县87万元、竹山87万元、XX县104万元），但在实际工作中被全部用于了其它项目建设。另外，5县1市20xx-20xx年扶贫资金审计结果反映，调项的有4个县（市），共改变计划项目37个，涉及资金276万元。其中，XX县改变计划项目5个，资金49万元；XX县改变计划项目18个，资金69万元；XX市改变计划项目2个，资金30万元；XX县改变项目计划12个，资金128万元。二是挤占挪用现象存在，且手段更隐蔽。有的将费用转到村或项目单位，有的开假发票造假手续。从20xx-20xx年扶贫资金审计结果看，5县1市都普遍存在挤占挪用情况。某县有个村干部反映，县里安排给他们村无偿资金48万元，镇财政所实际拨付资金40万元，但村上做帐却是48万元。20xx年10月，某县有个县直单位到省参加项目评审会，实交会费1万元，报账时采取开假收据的办法，金额由1万元变成了3万元，虚列项目支出2万元。三是资金管理和拨款程序不规范。有的没进专户管理，有的以拨代扣。比如，20xx年x月审计发现有个县计划局将20xx年以工代赈示范项目157万元滞留,没有及时转入财政专户管理。还有个乡政府20xx年抵扣重点村扶贫资金6万元,用于归还乡政府从财政所专项资金户借款，而该村财务账反映收某茶场楠竹苗款6万元。四是滞拨扶贫资金现象仍然存在。20xx 年x月，市检查验收组发现，某县20xx年下达资金计划1083万元，实际拨付只占计划的86.5％;20xx年滞留未拨587万元、占资金总量的 51.3%，其中以工代赈资金330万元，只下拨了6万元，仅占计划的1.8%，老区资金96万元，只下拨了71.5万元，占计划的74.5%。
（二）相关建议
1、从整村推进入手，进一步统筹扶贫资源。一是扶贫资金实行“省整合、市督办、县落实”的机制，打破体制制约“瓶颈”。把用于扶持重点村的以工代赈资金从发改部门切出来划归扶贫部门管理，实行自上而下的整合，确保达到配置要求。二是继续坚持将涉农专项资金以及社会扶贫资金捆绑起来向重点村倾斜，从而以扶贫资金为黏合剂，引导其他相关项目资金优先解决贫困地区贫困对象的生产生活困难。三是着力引导更多贫困群众特别是有一定能力的贫困群众清醒认识到自己在重点村建设中的主体地位，积极向内挖潜，坚持自力更生，最大可能弥补建设资金的不足。
2、从科学立项入手，增强扶贫项目计划的严肃性。一是要继续加强项目库建设。深入研究国家对贫困地区的产业及扶贫政策，广泛调查、筛选、包装既符合本地实际又符合国家产业政策的项目充实到项目库，以争取国家的最大扶持。二是要科学制定项目计划，根据农村经济和社会发展的实际，按照效益优先的原则，正确处理基础设施建设和产业发展的关系、整村推进和扶贫到户的关系，科学布局项目，平衡资金安排，提高项目的计划性、针对性和实效性。三是要加大对项目实施监管力度，不得随意调整项目计划和擅自改变资金用途。同时，在项目资金分配上，要避免“人情”项目和“暗箱操作”。
3、从完善制度入手，规范扶贫资金的运行机制。一是实行业主负责制。没有业主的建设项目，有关部门不予批准。专项资金计划批准后，由扶贫部门和项目负责人签订责任书，明确各自的职责，并按责任书检查考核；二是实行直达拨款制。坚持资金跟着项目走，由财政部门根据政府审定的项目计划、项目进度和财政资金调度情况，将款项直接拨付到项目单位或项目业主。对不能直接支付的项目，要减少资金支付环节；三是实行定期报告制。除国家、省有专门规定以外，专项资金使用单位或项目业主要按期向相关部门报告专项资金使用情况，主动接受管理。同时，对扶贫资金项目的实施，项目材料的物资采购，要进行公开招标，纳入政府集中采购，最大限度地降低建设成本，以发挥更大效益。
4、从强化监管入手，堵塞扶贫资金使用的漏洞。一是税务部门要加强票据管理，定期对票据使用单位进行检查，不得转让票据和代开、虚开发票；二是财政部门要加强对扶贫专项资金的收支管理，严格审查扶贫项目支出的原始凭证，堵截虚假票据；三是扶贫部门要加强对扶贫资金的跟踪监督，对没有开工、虚假施工和没有竣工的扶贫项目，不得出具竣工验收单和提供资金审批手续;四是政府有关职能部门要对扶贫专项资金进行定期检查，督促用款单位把扶贫资金真正用于扶贫事业
5、从严厉追责入手，疏通扶贫资金使用的“梗阻”。一是财政部门要对项目建设专项资金实行全程监督检查。对不能如期组织项目施工或工程质量不合格的，终止计划执行，并限期整改。项目完工后，必须经财政部门进行工程竣工财务决算审查，出具审查批复；二是扶贫部门要跟踪问效、跟踪服务。对已竣工的项目也要经常检查，查出问题要及时整改，使其发挥最大的效益；三是审计部门要加大对扶贫资金的审计力度，审计结果要向社会公告，审计出的问题要依法监督整改，确保专款专用和资金使用效益；四是对违反规定挤占挪用、损失浪费、骗取套取扶贫资金的行为，依纪依法追究有关单位和责任人的责任。
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近年来，国家瞄准贫困对象，突出重点区域，锁定扶贫开发目标，增加资金投入，不断加大了攻坚的力度。在“三位一体”的大扶贫格局下，无论是投入的直接帮扶贫困人口的资金规模，还是投入的产业发展或者基础设施建设等开发项目数量，都是空前的。资金管理是一个十分敏感的问题，而涉农的扶贫资金更是焦点中的焦点，上上下下都十分关心。如何进一步加强管理和规范操作，我认为，应在执行好现有政策的前提下，要注重创新，既要规范延伸旧有的好制度、好办法，又要积极应对新情况、新问题，不断推陈出新。下面，就我市扶贫资金管理工作的现状做法、存在的问题和对策谈一些初浅的看法。
一、现状及主要做法
在国省扶贫办的指导和市委、市政府的正确领导下，近十年来，我市通过积极争取、整合、筹集、财政配套等方式，累计投入各类扶贫资金6.47805亿元，其中20**年投入1.86175亿元。主要用于推进全市扶贫攻坚项目实施以及贫困人口的直接帮扶。面对来源广泛、数量庞大的扶贫资金，市委农村部和市扶贫办把加强扶贫资金监管纳入重要议事日程，组织协调市、县相关职能部门一道参与，突出强化管理这个关键，上下联动、多措并举，对扶贫资金的来源、流向、审批、报账等各个环节实施了严格监管。既确保了扶贫资金发挥效益，同时也确保了扶贫资金的安全、规范、高效，实现了双赢的结果。
一是严格执行专户管理制。全市各扶贫部门对扶贫资金实行专户储存，专户管理，专款专用，封闭运行。任何单位和个人不得擅自调用项目资金，防止和杜绝挤占、挪用、贪污扶贫资金。
二是严格执行项目审批制。对扶贫项目的报批执行市、县两级评审制。各区县（市）扶贫办在上报扶贫项目前，会同农业、发改、畜牧水产、林业等部门一同深入项目点现场考察，共同论证，提出考察论证报告，进行县级自评。市办与财政部门再次进行评审论证，确保扶贫项目资金投向合理。
三是严格执行公告公示制。充分利用各级政务公开栏，向社会公开扶贫项目申报、立项、审批等方面的政策和程序。在扶贫项目实施过程中，实行资金公开、建设单位公开、竣工决算公开，接受群众监督，杜绝暗箱操作。对于重点项目，还制作项目建设平面示意图，简明扼要地介绍项目建设规模、责任单位、资金投入额度、资金来源渠道、管理方式和管护措施等。
四是严格执行报账制。严格执行群众参与式管理，由项目村提出资金申请，项目村验收工程并经审计部门审计后，由财政部门统一将资金拨付到项目实施单位。对于工程质量不合格，或不能按要求提供有效凭证的，扶贫部门不予审批，财政部门不予报账。
五是严格执行验收考核制。对实施完毕的项目，按项目实施方案组织检查验收，进行绩效考评。所有项目验收合格后，持项目验收单、项目验收报告方可报账。
六是严格执行年度审计制。由扶贫部门会同财政、审计部门，重点检查扶贫项目实施和扶贫资金使用管理情况。采取现场察看实施项目是否按方案实施完毕、到财政部门察看项目资金是否按要求拨付到位等工作方式，加大资金审计力度，充分发挥财政、审计部门的监督作用。
二、存在的问题
尽管我们对扶贫资金实行了相对严格的管理，但是因为扶贫工作点多线长面广，牵涉的部门和扶贫对象多，资金的规模大小也不一，执行的主体也各有不同，所以，难免在使用和管理中或多或少存在一些问题。
一是管理上还有待进一步规范。扶贫资金来源渠道多、涉及部门广，由于条块分割等原因，难以实行有效地统一管理。分配使用权力多集中于职能部门，在资金的安排、审批等环节，还有一定的随意性，存在不太规范的地方。
二是监管上还有待进一步完善。传统的监管模式下，部门各自为政，相互之间缺乏沟通，纪检监察机关组织的专项检查往往是事后督查，很难做到全方位、全过程的监督。特别是资金安排和项目管理链条长、环节多、专业性强，对扶贫资金账目的审查耗费时间长、效率较低，监管范围有限，监管深度不够。同时，由于基层监督力量不足，使扶贫资金的安全存在一定的风险。
三是责任落实上还有待进一步加强。扶贫资金主管部门是扶贫资金管理的主体、监督的主体，由于责任不明确、落实不到位等因素，个别单位往往重资金争取，轻资金管理；重资金分配权力，轻资金监管责任；分配资金时“插手”，监管资金时“甩手”。对资金项目如何安全运行，保质保量完成建设任务，还需要进一步加强责任意识。
四是执行过程中或多或少还存在一些不到位的地方。个别涉农职能部门在资金拨付过程中，因为一些主客观方面的原因，存在延期拨付、人情拨付、吃请回扣等不正之风。个别乡（镇）、村对各类补助补贴类资金的发放，未能严格落实公开制度，对发放对象、补贴人数、补贴金额公开不及时、不到位，工作缺乏透明度。
三、对策及建议
1、创新机制，建立规范健全的资金管理体系。要按照扶贫资金专款专用的使用原则和封闭运行的总体要求，严格执行《**省财政扶贫资金管理办法》等制度，对每笔资金从进户到划拨、从使用到监督、从验收到报账，都有据可查。另外，在继续坚持扶贫项目招标制和公示制的基础上。一是推行合同制。对所有建设项目，严格执行项目建设合同签约，明确项目责任人、建设内容及规模、项目投资补助标准、项目管理、验收和奖罚办法等，按照合同法的规定管项目、建项目、验项目。二是加强整合。针对原来扶贫资金存在部门条块分割，各自为政，职责不清，扶贫资金“效益递减”的实际，要以县为单位，以贫困村为主战场，集中优势打歼灭战。要在区县（市）扶贫开发领导小组的指导下，加强资金整合。今后对扶贫专项资金、以工代赈资金等，要按照各投其资、各计其功的原则，在扶贫部门的统一部署下，由财政、扶贫、审计等部门统筹管理扶贫资金，把扶贫资金与部门任务、责任、权力整合，以村或者以片为平台，实行统筹安排、综合调度、捆绑使用、集中投放，最大限度的覆盖贫困农户。三是积极创新。为彻底改变目前项目规划早、申报慢、资金下达迟等突出问题，积极开展网上申报、审批，简化办事程序，每年年底前完成下年项目规划、申报，翌年前半年完成资金计划下达，确保项目早启动，早实施，贫困农户早受益。
2、规范操作，建立科学严密的项目运行体系。一是建立健全项目库储备和申报、审批制度。对扶贫项目实行计划管理，凡是纳入项目库的项目才可审批审报，对已经确定的扶贫项目不能随意变更，如确需调整，必须经上级业务主管部门进行审批。每个项目的申报必须有项目内容和辐射带动贫困户作为申报、审批的依据。二是要根据每个项目的特点，研究制定不同的项目运行程序。分别从前期准备、组织实施、检查验收、账目处理和归档立卷五个环节进行严格把关。三是根据不同项目，研究制定严密的检查验收程序。实现县建档、乡建簿、村建册、户建卡的规范化一条龙管理。
3、部门联动，建立高效合理的监管体系。首先，要坚持扶贫项目及资金集体审查。在将项目资金捆绑使用的同时，坚持自下而上，分级负责的原则，协调各相关部门，强化各自职能，提高服务水平。建立健全资金划拨、使用监督管理机制。并对扶贫资金实行动态管理，定期进行跟踪检查、逐项审计，杜绝资金挤占挪用等现象的发生。其次，要优化监管模式。采用系统化、网络化的监管模式，实现关口前移，使监督重点由事后督查向全过程监督转变，使资金监管贯穿于管理、审批、分配、拨付全过程。要编制涉农资金审批流程图，涉农资金审核、分配、拨付、使用各个环节实行流程化管理。要依托网络平台，建立由涉农资金电子网络“监管系统”和“公示系统”组成的电子网络监管体系。通过“监管系统”内网，对涉农资金进行全程监督、动态监管和实时监控。依托涉农资金监管公示网站，将涉农直补资金使用情况向社会公开，接受群众监督。实行“一卡（折）通”兑付，避免涉农资金在层层流转中被克扣、挪用等。第三，要建立联系会议制度。由纪检部门、扶贫部门、财政部门、审计部门、信访部门、检察院等机构组成联系会议，共同参与对扶贫资金的监管，实现信息共享，步调一致。
4、严明职责，建立层次分明、相互衔接的保障体系。一是要强化组织领导，确保“事前”有人抓。建立党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠农民群众支持和参与的领导体制以及工作机制。要明确分工，从整体上加强对扶贫资金管理工作的领导。特别是每笔扶贫资金拨付或者每个扶贫项目开始操作之前，都要明确专人负责，且要一“跟”到底二是要强化检查预防，确保“事中”有人管。充分发挥纪检监察、审计和财政部门的监督职能，定期和不定期对扶贫资金进行监督检查，防止截留、挤占、挪用、套取、贪污等违纪违法行为发生，确保扶贫资金或项目在运作过程中，能够安全、合规、有效使用。三是要强化责任追究，确保“事后”有人问。资金或项目实施完之后，监管部门都要及时跟进。对扶贫资金主管部门在监督管理工作中存在失职、监督不到位、发现问题查处不力等行为，严格予以问责处理，提高制度的刚性约束。
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《中国农村扶贫开发纲要》提出，“整村推进”是新阶段为如期实现扶贫目标所采取的一项关键措施，要求以扶贫开发工作重点村为对象，整合资源、科学规划、集中投入、规范运作、分批实施、逐村验收，深入落实扶贫开发工作。习近平总书记在湘西土家族苗族自治州考察时表示，扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。如何在扶贫实践中合理地运用扶贫模式，扶贫思路在扶贫实践中的成效如何，两种看似不同的思路是否存在以及如何对话与互动，这些都需要实践后期的深入跟进调研。
我们“花儿与少年”暑期实践组成员分别是社会工作1201韩萌、杨州、王健男，法学1203杨柳，旅游管理1201聂雨琪。小分队从所学出发，以贵州省铜仁江口县梵净山村寨沙侗寨为研究样本，就以上欲探索问题进行实践调查。
暑期实践小分队充分利用在梵净山村的体验时间，积极联系并成功采访了铜仁地区江口县刘副县长、县委宣传部李副部长；参观了江口县扶贫开发办公室，并与办公室工作人员进行访谈；采访当地农家乐老板娘、民族银饰店老板娘等多位当地群众了解情况；向江口县梵净山村农村信用合作联社信贷员了解基本情况；并实地游览了梵净山，感受其旅游开发的实际成果。
以下就实践收获与感悟进行分享：
一、寨沙侗寨发展基本情况
梵净山坐落于中国贵州铜仁地区的三县交界处，为武陵山脉主峰，原始生态保存完好，1982年被联合国列为一级世界生态保护区。是著名的“古佛道场”。少数民族众多，在梵净山麓，居住着土家族、苗族、侗族等19种少数民族。梵净山村寨沙侗寨即坐落在梵净山脚下。由于地处偏远、交通不便、生态脆弱、工农业经济基础薄弱、人才流失严重，寨沙侗寨长期依靠农业，经济十分落后，曾是贫困县，温饱问题一直困扰当地发展。
从20xx年梵净山开始大规模发展旅游开发至xx年年末，该寨每日可接待游客量从800余人次增长到3300余人次。全寨从事乡村旅游的农家乐74户，占总人数的88%，年户均增收2万元以上。
二、江口县梵净山村寨沙侗寨精准扶贫与整村推进基本情况
（一）精准扶贫
1、推行“精准扶贫建档立卡”：寨沙侗寨共有84户304人，早期住户走访，排查贫困户。细致推行“精准扶贫建档立卡”，评估不同家庭实际情况。据介绍,全寨子目前从事乡村旅游农家乐的共有74户，其中吸纳贫困劳动力保守估计为125人。
2、针对性设计扶贫开发项目：比如黑岩村推广葡萄园，梵净山村推广旅游农家乐，组织帮扶单位职工与被帮扶村贫困户结对子，帮扶方为贫困户理清发展思路，制定脱贫计划，寻找项目资金。
3、以寨沙侗寨为试点的江口县旅游金融扶贫：从20xx年，由县农村信用联社和太平镇双方牵头设立等级评定小组，对寨沙侗寨76户村民进行信用等级评定，有针对地发放农村小额信贷。
4、精准扶贫对口支援：江口县梵净山项目是苏州市对口帮扶示范点，也是苏州市帮扶铜仁市的重点项目之一。项目着重支援景区基础设施建设，大力支持梵净山名气打造和市场扩展，一对一项目更加具体可行。
5、细致划分、培训旅游产业人员：聘请专业人员分别对经营管理人员、旅游执法骨干、服务产业工作人员、演职人员进行培训。
（二）整村推进
1、统一规划：到目前，侗寨金融扶贫乡村旅游示范点总投资5900余万元，扶贫办对寨沙侗寨进行重整和规划，调整土地，修缮和重建具有侗寨特色的风雨楼，对侗族文化进行收集和整理，大力宣传侗族大哥这一文化特色。现已建成78户独具特色的侗家木楼，寨内2500平方米大型文化广场、民族风情表演场、侗家钟鼓楼、民族博物馆和旅游公厕等乡村旅游设施，在村落原址上高起点统一规划建设了占地110亩的寨沙侗寨民族风情园。
2、“金三角”一体化旅游创意区：总投资达525.38亿元规划建设以环梵净山为核心的“金三角”文化旅游创新区，将富集的文化旅游资源实行统一规划，统一管理，统一开发，把最优质的旅游资源转化成最优质的品牌和产业，促进文化旅游产业“一业振兴”。
3、寨沙公司化运营：成立江口县文化旅游发展有限公司寨沙经营管理部，坚定旅游致富方向，统一规划领导全村旅游服务业发展。
三、实际情况访谈记录
no 1.兰花山庄农家乐老板娘
1、请问您什么时候开店的，是本地人么？
20xx年开始政府大规模地开发旅游资源，所以我也差不多是从20xx年开店。自己是本地人，基本没怎么离开过这里，现在就在这儿开农家乐。
2、您开店的主要资金来源是？
完全个人出资，政府基本没有资金支持。
3、您对政府对梵净山旅游资源进行的规划有什么意见？
我觉得规划不够统一，存在不合理因素。政府投入一般侧重某几个点，导致整个景区不能平衡发展，资金过于集中的地方发展较好，但是，像我们都是以个人建设为主，的确很难生存。
4、开办农家乐有没有给您的生活质量带来实质性的提高？
之前村子里主要是靠种地，好多人温饱问题都解决不了。在政府大量征用土地之后，大家才萌生要做农家乐的想法，如今差不多大多数人都是在搞农家乐，（生活）肯定是好的多了，至少吃饭温饱问题不太担心了。
5、在开店过程中有没有得到政府的帮助和支持？
自己刚开始投资开店时，政府并不同意，更谈不上帮助，政府不支持的理由是，农家乐的发展会影响生态环境，但是后来通过各种的渠道，才争取到政府的批准。后来慢慢大范围鼓励农家乐了，就比较支持了。
6、这里的服务业的发展，主要是政府主导还是自发形成的？
（扭身指着一条街的农家乐）你们能看到的这些农家乐主要是自发的建设，农家乐所需要的用地，都是各家各户自己的土地。旅游资源得到开发，（因为）景点周围的服务业被大家看好，人们也就都积极主动地加入到周边服务业里了。
7、对于政府开发旅游资源的资金走向你们了解么？
政府的资金使用地过于集中，集中地分配到了像寨沙侗寨这些地方，而其他地方的旅游资源并没有得到很好的支持。
no 2.民族银饰店老板娘
1、请问您什么时候开店的，是本地人么？
是20xx年开始开办这家民族银饰店。自己并不是本地人，在这个地方开店的，外地跟本地人各占一半吧。
2、开店的主要资金是自筹的么？
主要是自己筹款开店这个景点（指梵净山）周围开店的人，好多是外地来的，都会在旺季开门，淡季就关门了。淡季和旺季差别很大，淡季的时候几乎就没人了，外地的都回家了。
3、本店主要经营的是什么产品？
店面的主要经营的纯手工制品，自己也有参与制作，但是主要还是收购别人的手工制品然后再转卖。店里的主要经营的是具有民族和地方特色的成品，梵净山的所在地就是以民族为主要特色，这是我们的主要卖点。
4、是通过什么途径获得信息来这里开店的，有政府的宣传和支持么？
没有直接看到政府招商引资的宣传，是通过与当地的人有联系，得到这里政府会下大力气搞旅游资源开发的消息，所以才会到这里开店的。
5、您对政府开发梵净山的旅游资源有什么意见和建议么？
觉得政府的资源分配的不合理，大量资金的投入过于集中，就像在寨沙侗寨。但我们在梵净山脚底下做买卖的就比较局促，像我在卖的这些民族特色并没有独立地发展起来。我们当然希望政府能够合理的规划，也加强如道路等的基础设施的建设。
no 3.侗寨小妹超市服务员
1、您这儿生意怎么样啊？
还行吧，不过也分淡季旺季。进货其实挺不方便的。而且说实话我们也能感觉到游客们对价格的抱怨，不是很好卖，不像县城里的超市。这条街上有好多超市，情况都跟我们差不多的。
2、好多人都说寨沙侗寨是咱这儿旅游开发好的地方，您觉得呢？
这儿是整个附近的典型的，政府花了大力气支持，从前几年开始，就在这儿重新调整土地，修了修侗寨特色的风雨楼，你们也可以去看看，那弄得还挺不错的，也专门花钱请人来教一些人唱民歌跳民族舞蹈，弄得宣传活动也挺多的，就是游客不是很多，淡季就更少了。
n0 4. 江口县梵净山村农村信用合作联社信贷员
1、看您这儿合作社好像很新，是跟着梵净山开发一起建设的吧？
是的，没几年呢，旅游景区需要银行，招商引资没银行肯定也不行，就跟这条街一起建设起来的。
2、仅从业务量看，您（“讲重作”专题警示教育心得体会_讲重作心得）觉得咱这儿发展旅游怎么样啊？
金融是发展旅游重要的一块，最近我们推出了农民银行和“政府+信用社+企业+农户”多方合作共赢的模式。老百姓靠贷款发展农家乐之类的服务。（梵净山村）全村贷款余额4300万元，存款余额438万元。旅游也带来相应的外汇收入，旅游外汇收入能达到200多万美元。
3、您觉得我们这儿发展旅游开发资金情况怎么样？
说实话，融资不足肯定还是我们这儿乃至江口发展旅游最大的难题，虽然政府很努力吸引资金，老百姓在投资农家乐上很主动，银行也会优惠放贷支持，但肯定还是不足的，改善交通、景区建设等都需要投入。
四、扶贫模式互动机制基础讨论
旅游扶贫历来被认为是造血型的扶贫方式，在我国，学术界对旅游扶贫有明确的定义，即通过开发贫困地区丰富的旅游资源，兴办旅游经济实体，使旅游业成为区域支柱产业，实现贫困地区居民和地方财政双脱贫致富。不同的扶贫思路各有特色，在旅游扶贫的大前提下的实践也呈现差异。
通常我们认为，整村推进的优势在于统一规划、考虑周全、多数利益、易于集资、风险共担、科学性强、群体规范、容易形成群聚效应，相对应的，其劣势在于一刀切难于顾全个别情况、民主性差等。而精准扶贫十分强调个别情况，要求扶贫由大水漫灌变喷灌滴灌，灵活性强，但相对成本较高，不利于整体规划。在实际应用中，两者不能完全分开，自立门户。
仅从字面考虑，旅游扶贫，活动的主体是国家、政府，高出分散的贫困户本身，这首先就决定了旅游扶贫带有很大程度上的公共决策的性质，是要由行政加以推行，而对于行政来说最高效也是可操作性最高的便是整体规划，统一推进，即整村推进。这种思路是自上而下的，对于特殊情况的考虑是稀缺的。
如果考虑进一步具体落实来看，发展旅游，前期工程投资浩大，个人单打独斗困难重重，尤其是融资问题必须有政府出面牵头。全村有什么优势，村子开发要朝什么方向，有哪些基础设施要配套，需要多少资金去运作，钱拿到了又该怎么切实花在该花的地方，整村推进思路下的金融支持具有鲜明的“集中力量办大事”的优势。但宏观的计划不能只是规划在图纸上，具体的实行就一定需要细致入微的工作，了解到底有多少人需要怎样的帮助，形成责任义务兼有的一对一方案，这种由模糊渐细致，由枝干到毫末的过程，是将全村一致目标与个别家庭需要吻合的过程，我们姑且可以称之为由矛盾普遍性到矛盾特殊性。
这里就说到了矛盾普遍性和矛盾特殊性的问题。矛盾的普遍性是事物的共性，是无条件的，绝对的。矛盾的特殊性是事物的个性，是暂时的，有条件的。对于寨沙侗寨来说，曾经的贫困、青山绿水、发展旅游是整体的、普遍的，但每家每户的实际情况又是不同的、特殊的。为了“当务之急是解决温饱问题”的整体利益，寨沙侗寨必须有统一的发展旅游的大方向，需要科学而强有力的整村推进，而为了保护和照顾每个家庭的特殊之处，就要精准扶贫，有的放矢，即所谓“具体问题具体分析”。
顺着这个矛盾分析的思路，我们认为，矛盾的普遍性寓于矛盾的特殊性之中，特殊性体现着普遍性。在整村推进大前提下实行精准扶贫，尊重着特殊性中的普遍性，也肯定着特殊性的存在。但对于“矛盾普遍性寓于矛盾的特殊性”却不能很全面的处理，也就是说，曾经的贫困、青山绿水、发展旅游是显而易见的、共识的，但现实考察中的整村推进却是看到这些共识之后的“一厢情愿”，是缺少民众参与的，对特殊家庭的情况考虑不足。
在这里，我们讨论一下现实考察中发现的不足之处。
（一）从前面对当地百姓的访谈中，我们已经能隐约看出来他们的不满他们反映的问题多是集中在政府帮扶集中，不能顾全局；个人承担风险过大；淡旺季差异悬殊；道路规划不合理。对于一个刚刚摆脱贫困线，在竞争激烈的旅游行业艰难起步的小村寨，资金和经验的不足势必会带来诸多问题的出现，回看也已取得的成绩，或许我们应该本着更加宽容的心态，但问题不应该被无视。
对寨沙侗寨来说，首先我们必须认识到，他们是很幸运的，政府将其作为旅游扶贫的典型来打造，资金、人才、精力的投放是其它临近村落难以企及的，短时间内他们的发展是最好的，但另一个方面，我们也注意到，不少店铺出现难以维继而关门的现象。很多店老板将其归罪于道路的规划不合理，单一的通往景区的道路设计导致客流流失；而对于政府实际帮扶这方面也有人抱怨十分有限，因此个人往往要承担很大的风险；在旅游服务业店面布局上，群众认为存在政府引进诸如星级酒店等大项目，对小一些的事务用力不足的问题。从中我们不难看出，政府的旅游扶贫整村推进还是偏于单方面良好意愿的，欠缺对民意的了解和征集，致使很多切实影响当地百姓生意的因素都没有被很好地周全。
（二）另一个问题虽然也多被被访者提及，但似乎并不影响当前的收入，即同质市场问题。当地群众反映，寨沙侗寨复制其他地方成功的侗族、苗族文化；而我们作为参观学习者也能感受到农家乐几乎如出一辙，缺少民族感；甚至连旅游景区遭人诟病的奇高物价也被复制了过来。在同质市场中求生存的当地人显得难于独立自主，只能跟随大流。
政府高歌猛进整村推进，精准扶贫，百姓却感觉成效并非甚如人意，以上分析的情况显示出一种政府与群众之间互动的不完善。整村推进本身就带有强烈的政府单方面主动的色彩，精准扶贫从先决条件来说，还是政府采取措施遏制贫困的主动行为，政府自上而下能动性是可圈可点，但群众却显得很被动。旅游扶贫并不是一方努力的工程，举个简单的例子来考虑，为什么会有很多贫困县难于脱贫，甚至依赖贫困的帽子，除却诸多先天自然社会条件，更不容忽视的是：政府懒得动起来强大自己，老百姓看不到富裕的前景，又在缺乏各种致富因素条件下丧失脱贫动因，形成一种可怕的贫困亚文化和贫困循环。我们欣喜地看到江口县政府对打好旅游扶贫一役的信心决心，也能感受到当地老百姓逐渐坚定的对贫困的无畏，但仍然显得老百姓主动性发挥不足，群众的很多现实诉求得不到回应。
当然，我们必须承认，发展是一个逐步完善的过程政府大踏步推进整村推进的过程中应该逐渐增减群众的参与，在不断赋权的进程中使得群众的能动性得以有力发挥。诸如，增强信息反馈，定期了解群众对旅游开发现况的评价和建议；进一步规划完善景区建设时，除了考虑专家意见，也增加群众代表表达直接利益；鼓励当地特产深加工，发掘民族工艺并合理商业化发展，以适度化解市场同质化问题。
总之，对寨沙侗寨来说，从各家各户情况中抽离出来的普遍贫困问题得到了足够的重视，但并不代表普遍就能抹杀特殊性。在普遍与特殊的权衡中寻求平衡的旅游扶贫，其模式互动机制基础在于政府与当地居民的双向能动性。政府的职责在于正确发现人民的需要诉求，吸收群众意见和建议设计规划发展计划，牵头招商引资，提供必要的公共服务，调动群众共同发展、脱贫致富的积极性；而群众也不应该仅仅成为被动接受的扶贫对象，除了对扶贫政策的响应，更应该寻求对扶贫开发的参与、共建，在积极、主动互动基础上将政府与当地群众恰当地对接起来，才不会至于出现双方的误解和脱贫工作的困境。
