“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，但其意义不仅限于全面深化改革，它也是“四个全面”战略布局的总目标。十八届四中全会提出，全面依法治国是“国家治理领域的一场深刻革命”，因此全面依法治国必然以推进国家治理体系和治理能力现代化为重要目标导向。十八届五中全会继续指出全面建成小康社会新的目标要求之一，就在于各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展。十八届六中全会重申“治国必先治党，治党务必从严”，可以肯定的是，全面从严治党作为新的历史条件下治国理政的关键之举，也必然要以推进国家治理体系和治理能力现代化为基本取向。
“国家治理”这个概念是怎么来的?要弄清什么是国家治理的现代化，关键要弄清什么是“国家治理”，其中先要弄清的是“治理”。广义上来说，“治理”有两个层面的含义：其一就是“统治”加“管理”的简写，这个意义上的“治理”不是一个新概念，以往我们都在用，比如说各地都有“综治办”，进行社会综合治理。这个名词早就存在，不是现在才提出的，其含义包括统治、整治、管理、管制的意思。
需要关注的是治理第二个层面的含义，这是国际社会科学界从上个世纪90年代出现的一个新的理论范畴。近年来，从西方开始逐步在国际上形成一种思潮，就是要从“统治”走向“治理”。这个意义上的“治理”，在内涵上与“统治”就大不相同了。
首先，统治是单中心的，治理是多中心的。统治只能以国家和政府为主体，其他组织均无统治权;而对于治理而言，除了国家或者政府，还需要市场、社会和公民等多个主体的参与，形成“多元共治”的结构。这是统治和治理最根本的区别。
其次，统治带有强制性，治理倡导合作性。作为统治主体的国家具有强制力，甚至垄断了对暴力的合法使用;而在治理体系中虽不能完全排除强制，但是更多是靠合作，建立一种伙伴关系，靠的不是命令，而是契约。
再次，统治体现的是自上而下的权力关系，主要是命令和服从的单向模式，而治理则是多向互动的，更多体现的是平行的权力关系。
在西方语境中，“治理”意味着“去国家化”、“去中心化”，以合作替代强制。从国际政治层面看，治理主要是颠覆以现代主权国家、民族国家为基础的威斯特伐利亚秩序，强调“没有政府的治理”，或者是“后国家主义的世界秩序”，淡化主权国家或者政府的作用。从国内政治层面看，它强调的是“多元共治”或“多中心治理”，国家或者政府只是“多中心”当中的一个中心，当然，这个中心是有主导或引导性的，这就对近代以来的以国家为中心的统治模式和政府体制提出了挑战。
可见，国际上讲的“治理”，旨在“去国家化”，前面自然不会有“国家”这两个字。而我们所说的是“国家治理”，这就存在张力了。国家治理，一方面可以理解为对国家进行治理，国家是治理的对象，可以在一定程度上进行多元共治;另一方面，也可以理解为由国家进行治理，这里国家由治理的对象变成主体，这时“治理”就基本上等于统治加管理。总的来说，我们的“国家治理”，意味着国家在治理体系中依然发挥主要的作用。当然，我国改革开放后发展市场经济，国家的作用也在逐步调整。但是毫无疑问，我们的国家，包括执政党和政府，肯定在整个治理体系中依然长期处在中心地位，不能“去中心化”，这与国外的“治理”理念是不同的。
需要说明的是，去国家化的“治理”理念即使在西方也是很超前的，实际上西方政府在国家事务中依然占据绝对优势，而不仅仅是多元中的一元。比如遇到金融危机，主要还是政府在救市。
具体到中国的实际，我们所说的国家治理中的“治理”含义是多层的。首先，可以理解为“统治”和“管理”的缩写;其次，具有国际上“多元共治”的内涵;再次，我们的国家和执政党，依然会在治理体系中起着核心的作用。理解中国语境下的国家治理，至少应该包含上述这几层含义。
(作者为上海市委党校马克思主义学院执行院长)
