今年地方政府的日子注定不好过。继财政部先后携手水利部、教育部、住建部下发文件对地方财政使用情况做出“细致”指导后，另一个冲击力更大、影响面更广的政策正在到来。据国内媒体报道，长达60年的“预算外资金”可能在2012年成为历史。有财税系统有关人士透露，“去年因为各省市有所不同，有些做到了全部纳入，有些还没有。但今年全国范围都将要求做到全部纳入。这意味着全部财政收支都将纳入预算盘子中，预算外资金正式成为历史。这是历史上的第一次。”
所谓预算外资金，是指未纳入财政预算管理的各种财政性资金，包括行政事业性收费、主管部门集中收入和其他预算外收入三种类型。据北京大学平新乔教授统计，1995～1999年的预算外膨胀主要源自于税费，1999年后则主要来自地方政府的土地财政收入。那么，预算外收入到底有多少呢？以2009为例，当年财政部公布的财政收入为68476.9亿元，但据学界测算，全口径政府收入达到114885.04亿元，相差的4.6万亿元便是预算外收入，其中包括16116亿元社会保险金、15910.2亿元土地出让金收入等非税收入。
长期以来，预算外收入可谓地方政府的“命根子”。一方面，财权与事权的不平等，让地方政府承担了大量支出责任，但预算内的财力实际上难以支撑。此前有研究指出，地方政府预算外与预算内收入的比率几乎是预算外与预算内支出比率的两倍之多。可能的解释是，预算外收入并不完全用于预算外支出，相当比例的预算外收入为预算内项目提供了资金。不过，将预算外收入的膨胀完全归结为事权财权不平衡也不妥当。社科院金融所刘煜辉曾表示，地方政府的过度投资才是很多问题的症结。1994年“分税制”后，中央与地方财政收入的比例基本稳定在5.5∶4.5。但全国财政收入近八成仍是给地方政府花的。2010年全国财政收入83000亿，其中地方直接收入4万亿，中央税收返还33000亿，中央财政实际开销是15900亿。资金实际上都是投向了各种开发项目而非一般预算支出项目。
从上述两点来看，取消预算外收入，对地方政府将是沉重的打击。首先是各项支出从此将受到限制，财政资金在不同支出领域腾挪转换的空间也被急剧压缩。此前财政部细化地方土地出让金用于教育和水利的规定，地方政府再难有搞“小动作”的机会。其次是与政绩挂钩的GDP冲动也会受到遏制，地方官员们短期内恐怕难以适应这种变化。道理很明显，地方官员的政绩要靠GDP和大项目来支持，这正是过去地方官员热衷于增加预算外收入、大搞基建项目投资的根由。而如今，一切收入都必须纳入预算，地方政府如何用钱都会受到限制，这显然是一种拘束。第三，土地出让金是预算外收入的最大组成部分，长期游离于预算监管之外也助涨了地方卖地的冲动，导致土地财政难以终结。尽管预算改革无法从根本上解决问题，但也有助于遏制这一现象。反过来，地方自然无法割舍如此大的一块蛋糕。此外，对于地方政府来说，很多“福利”也是与预算外收入挂钩的。各种“小金库”、额外发放的津贴、吃喝玩乐和出国“考察”都有赖于预算外收入。如果全部纳入预算，当然不乐意了。
预算改革是建立公共财政的关键一步，同时也是政府改革和政治体制改革的关键一步。这实际上是国内利益集团格局的重构，将会限制甚至剥夺政府曾有的多种利益和权力。因此，如果能够彻底将预算外收入纳入预算内管理，对地方政府无异于一场财政革命。 （作者系安邦咨询研究员）
