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“县官”如何治县?从《县乡中国》读懂中国社会

        县乡政府是如何运作的?

国家的各项政策如何在县域社会落地?

县级党委政府与乡镇党委政府如何互动?

县级党委政府如何调动乡镇的工作积极性?

县域领导干部如何树立权威?

乡镇如何利用现有资源做工作?

县域中的基层干部的状况和发展前景如何?

《县乡中国:县域治理现代化》一书对上述问题做了抽丝剥茧、入木三分的剖析。该书是武汉大学社会学系杨华教授的新作,是一本展现县乡政治生态的写实白描书。

精彩片段

县和乡镇的“两个一把手”是什么关系?

搞清楚乡镇书记和镇长的关系、县委书记和县长的关系,是一个非常有意思和挑战性的问题,也是深入理解中国政治的一个切口。

作者发现,在乡镇不存在“书记是党委一把手、镇长是政府一把手”的说法。在书记眼中,整个镇上的事情无论是干部人事,还是经济财权,都掌握在自己手中。乡镇工作的总体性和统合性,决定了乡镇权力集中在党委书记手中。当过乡镇党委书记的人都有几把刷子,在治理技术、群众工作、资源动员、关系协调、政治技巧上都是好手。担任过乡镇党委书记的干部彼此之间有较强的身份认同,也有强烈的自豪感,也是向上晋升最重要的履历。

到了县一级,党政关系就要复杂、实质得多。在县域,县委领导、政府主导的治理格局已经形成。但是,毕竟政府是一个独立的系统,行政职权掌握在政府及部门手中。在实践中,可能出现这种局面:县委及县委书记做出了决策,政府及部门可能不执行或选择性执行。在县级领导架构下,县委书记管干部,县长是财务“一支笔”。县委书记要用钱,需要县长签字。如果县长不签字、不批钱,县委书记做出的决策也就执行不了。 

基层领导干部的最大压力来自哪里?

当前基层“问责机制”中存在的一个悖论现象是,在乡镇出的问题被上级发现或被媒体曝光后,上级领导为了保护自己不出事、不被问责,而对下级领导频繁滥用“问责机制”、加大问责处罚力度。上级领导常用的问责措施是给予乡镇主要领导免职处分。这种处分过重,意味着直接中断乡镇领导的仕途。乡镇主要领导生怕这种事情发生,但又防不胜防,倍感压力。

据作者的调查,目前在基层,“80后”“90后”年轻干部已经走上了领导岗位,在有的乡镇中,“80后”已经占了班子成员的大部分。

这些年轻的领导干部有思想、有经验、有活力、有抱负、有闯劲,但他们身上背负着一股沉重的压力,他们似乎在负重前行。多地乡镇领导干部这样形容他们身上的压力,“晚上躺下睡着之后,不知道第二天早上自己是躺在床上还是躺在监狱里”。中西部某贫困县有十五六个乡镇,这两三年间有一半的乡镇党委书记被问责免职。

在新时代,基层领导干部的压力不是来自腐败害怕被抓,晋升竞争激烈,甚至不是来自事情多、任务重、矛盾复杂,或者不被群众和舆论理解,而是来自政治问责。在乡镇领导干部中,压力最大的是乡镇党委书记和乡镇长。政治问责就像悬在基层领导干部头上的一把“达摩克利斯之剑”,随时都有落下来的风险。

乡镇“片线结合”制度创新的精髓是什么?

作者以湖南某县的乡镇为例,详细介绍和剖析了“片线结合”的基本情况、必要性、机理、功能、创新点。

乡镇机构改革的“三定”方案,考虑的只是县级各职能部门任务到乡镇中的落地问题,并没有充分考虑乡镇本身的基层工作、重点工作,也没有考虑到乡镇新生事务不断出现、工作任务抓多增实的问题。

乡镇不缺人,要想做好工作,就需要将工作人员的最大限度地调动起来。“片线结合”制度在不违背“三定”方案原则的基础上,针对具体治理事务,将乡镇工作分成科层工作、基层工作和重点工作,再通过“双向选择”的方式,将不同的人配置到不同的工作岗位上,达到人与事、人与人之间的优化组合,实现工作与培养、激励相统一,从而全面调动了乡镇干部的积极性。

科层工作又称“面上工作”或“坐办公室”,是指在办公室完成的上级职能部门交办的常规任务。基层工作又称“片区工作”,将全镇的村和社区划分为几大片区,片长和片员负责包干村、社区的所有事务。重点工作,也就是“线”上的工作,比如综治维稳线和重点工程线。

如何让县乡干部把工作当成事业来做?

基层工作中,现在普遍存在的一个现象是,即便政策不符合实际,基层干部也不再“变通”,去创造性地解决问题,甚至不再反映实际情况了。为什么会出现这种现象?作者认为,基层干部自主性弱化是其根源。

基层治理的规范化、政策制定的刚性化、政策执行的监督化、工作考核的问责化导致了基层干部自主性弱化。

作者在书中记录了一位副镇长的述说。过去乡镇调解的农村纠纷案例,不一定需要卷宗,大一点的纠纷只要做好相关记录就行,说一两句就解决了的纠纷,根本就不做记录。现在,县综治办下文要求每一个案例都需要有详细的卷宗,卷宗除了要详细记录纠纷调解过程之外,每次调解都需要涉事双方、调解人、在场人等签字画押。如果完全按照卷宗指示的路径、程序进行调解,纠纷根本无法调解,因为农村纠纷调解有自己的路径和逻辑。那么,案卷就只能在纠纷调解之后再补充。但是一补充就会出现问题:一是一个纠纷调解只需半天,补充卷宗就要四五天时间,且完全是造假。二是补充卷宗时需要各方签字,就可能出现:本来已经平息的事情,工作人员找当事人签字时,当事人反悔,案件出现反复,折腾工作人员。工作人员为了不折腾,就按程序调解,就可能使得调解冗长而无效。

要改变这种局面,就要赋予基层干部自主性,比如政策要留有余地、任务不能太细致、允许反馈和修正、减少政治任务化等。

对于基层干部而言,包干制给予他们的自主性最大。无论是包干事务还是包干领域,抑或是包干区域,都可以说是基层干部的“一亩三分地”。上级领导要的是结果,基层干部在自己的“一亩三分地”内完全可以“我的地盘我做主”,自主性非常强,这对他们的激励特别大。所以,基层应该是在包干制基础上,适度嵌入科层规范。

(杨华系武汉大学社会学院教授,博士生导师,武汉大学中国乡村治理研究中心特聘研究员)

 

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