要建立一套完善的财政转移支付制度，必须明确政府间的财权和事权划分，这样才能知道哪些地方政府财力薄弱，需要给予什么样的帮助。
● 要建立一套完善的财政转移支付制度，必须明确政府间的财权和事权划分，这样才能知道哪些地方政府财力薄弱，需要给予什么样的帮助。因此，政府间财政收支划分法是财政转移支付法的前提。
中国地区之间经济发展差距较大，不同地方的财力不一，有的非常富裕，有的十分欠缺，公共服务的水平极不平衡。特别是城乡之间差距明显，近年来甚至还有扩大的趋势，与社会主义的价值观存在冲突。
为了做到公共服务的均等化，落实宪法规定的平等权，保证公民享受基本的公共服务，必须通过一定的方式解决落后地区财力不足的问题。政府间财政转移支付的意义即在于此。
财政转移支付是国际通行的惯例，不管是发达国家还是发展中国家，只要存在地区间发展差距，就会有财政转移支付的必要。区别只是在于，由于每个国家存在的问题不一，制度背景也各有特色，解决问题的方法自然不同。
比如，有的在划分财政收入时就已经考虑不同地方的需要，财政转移支付的规模相对较小；如果不是这样，转移支付的规模就会相对较大。再如，有的国家存在地方之间的横向转移支付制度，有的则只有由上到下的纵向转移支付。
此外，国家的法治化水平也会影响转移支付制度。有的国家制定了严格的法律，规范财政转移支付行为，有的国家则完全由中央政府单方面决定，缺乏程序性的地方参与决策制度。不过，就财政资金转移支付的结构而言，以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅，这在国际上应该是一个比较普遍的现象。
中国财政转移支付改革的方向应该是，在继续增大一般性转移支付的同时，大幅度压缩专项转移支付的种类和规模，同时在法治的基础上规范财政转移支付，保障地方对财政转移支付的参与权。
中国于1994年实行分税制财政管理体制改革，其初衷是为了增强中央财力，既保证中央国家机构的正常财政需要，也希望加大财政转移支付，解决不同地区发展不平衡问题，同时树立中央的政治权威，增强宏观调控能力。
第一，以1993年地方收入作为基数，设定中央对地方的税收返还制度，照顾发达地方的既得利益，保证其不因分税制改革而受损。
第二，一般性转移支付从零起点起步，逐渐发展壮大，并逐渐规范化、标准化，不过，相比税收返还和专项转移支付，其规模和比重明显偏低。
第三，专项转移支付的类型十分复杂，规模非常庞大。很多专项转移支付项目要求地方提供配套资金，对地方的财政自主权构成很大的干涉。
第四，财政转移支付的法治化程度低，至今没有相关的立法加以约束，甚至连一部行政规章都没有，全部都是中央部委制定的规范性文件，规范化和透明度都存在很大的问题。
财政部《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》显示，2012年，中国一般性转移支付21471.18亿元，专项转移支付18791.52亿元。一般性转移支付占全部转移支付的53.3%，比2011年提高0.8个百分点。
相比1994年20亿元资金起步时的情景，目前一般性转移支付的规模确实有了非常大的扩展，一般性转移支付与专项转移支付的相对比例也在不断调适。到目前为止，一般性转移支付的规模超过专项转移支付，而且比重还在持续增加，这是一个非常可喜的变化。应该说，政府在这方面的努力是值得肯定的，也预示着财政转移支付未来的发展方向。
不过，从目前的情况看，一般性转移支付所占比重还是太小。1994年以来转移支付的发展路径是，维持专项转移支付不变的前提下，不断加大一般性转移支付的数量和规模。鉴于一般性财政转移支付的制度优势，以及当前专项转移支付带来的特定问题，我们认为，中国财政转移支付改革的方向应该是，在继续增大一般性转移支付的同时，大幅度压缩专项转移支付的种类和规模，同时在法治的基础上规范财政转移支付，保障地方对财政转移支付的参与权。
一般性转移支付的优势在于，可以对地方财力进行整体性考量，在追求公共服务均等化的目标指导下，测算出本地区标准财力与实有财力的差额，用以确定是否需要对该地区进行转移支付，以及需要转移支付多少资金。人口、面积、资源、自然条件等，都可以设计成标准化的因素，通过统一的公式计算，无论是地方还是中央，都可以得知转移支付资金的数量。
一般性转移支付资金可以预测，标准公开，程序和结果都高度透明，中央主管部门没有寻租的空间，地方的财政自主权也得到了维护。不仅如此，由于中央没有设置资金的使用目的，也不能附加任何条件，这些资金可以完全融入地方的需要，由地方政府自主决定如何使用。鉴于地方政府更能了解本地居民的要求，一般性转移支付的效用通常比专项转移支付要高。
专项转移支付当然也有存在的必要性。专项转移支付的特点在于，资金有特定的使用目的，每一笔资金都只能用于特定的用途，因此被俗称为“项目资金”。也正因为如此，和一般性转移支付的标准化不一样，专项转移支付有较大的机动性，只有在符合条件时才有可能拨付。不仅如此，中央还可以要求地方按照一定的比例提供配套资金，以带动地方积极参与项目建设，放大转移支付资金的政策效应。
不过，专项转移支付的规模如果过于庞大，种类过于复杂，管理过于繁冗，其效用会受到很大的限制，甚至可能成为官员寻租的机会。
以2012年为例，1.8万亿元的专项转移支付资金，即便平均分配给国务院部委及直属机构管理，每个单位也有将近400亿元可支配资金。由于主管部门太多，为了完成一个项目，地方不得不与多个部门打交道，请客送礼、贪污腐败的行为自然难以避免。很多地方在北京设立专门的办事处，主要就是为了疏通各个部委的关系，争取专项资金。
对于急缺资金的地方而言，专项转移支付当然也能解燃眉之急。但是，按照专项资金的本来要求，打酱油的钱不能打醋，不管地方的实际需要如何，资金不能跨项目调剂。
另一方面，由于每个部门争相管理专项资金，专项资金的种类不断增多，项目金额越来越小，对地方而言，成本和收益明显不对称。正因为如此，目前地方在申请和使用专项资金时，多头申报、套取和挪用资金的现象也十分普遍。
2007年，时任财政部部长金人庆向全国人大承诺，将严格控制新增专项转移支付项目设置，并做了《关于规范财政转移支付情况的报告》。该报告涉及了一系列规范整顿的思路和管理意见，如将中央专项转移支付项目分为取消、整合、固定数额、保留四种类别，并分别处理。到期项目、一次性项目以及不再需要设立的项目将被取消。但2008年下半年全球金融危机来袭，不仅阻碍了这一改革的步伐，“4万亿投资”反而催生了更多的专项资金向地方下拨。
如前所述，专项转移支付不是不可以存在。作为一般性转移支付的补充，在均衡地方财力的基础上，通过专项支付达成某些特定目标，这也是中央实现自身职能的手段。不过，如果种类太多、数量太大、管理职权交叉、设立和使用过于随意，就会违背政策的初衷。
正因为如此，李克强总理于2013年5月13日国务院机构职能转变动员电视电话会议上强调，要下决心较大幅度减少中央对地方专项转移支付项目，“合并专项，扩大一般”，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方，为地方政府更好履行职能提供财力保障。
理虽如此，要真正做到，难度不小。一方面，中央部委有自身的利益所在，合并专项意味着简政放权，会影响一部分官员的个人利益，执行起来自然会有阻力。另一方面，目前地方确实没有稳健的财政治理机制，预算执行的随意性非常大，专项资金一旦取消“专项性”，转为一般性转移支付，的确有可能难以实现中央的政策目标。因此，中央在这个问题上立场有所反复，也算是情有可原。
不过，既然目前转移支付的最大任务是均衡地方财力，实现公共服务均等化，减轻地区差距、城乡差距和阶层差距，一般性转移支付就应该成为主角，专项转移支付只是起补充作用，弥补一般性转移支付的不足。
例如，针对汶川地震这样的重大灾难，一般性转移支付难以发挥作用，专项转移支付的功能就体现出来了。至于地方财政治理的欠缺，这是一个整体性问题，并非只有地方才有，中央也同样存在。应该强化地方民主和自治，而不宜事事包办，越俎代庖。
从长远看，对于财政转移支付这么重要的问题，必须借助立法程序，广开言路，妥善照顾各方面的利益，而不应由中央职能部门行使决策权。因此，财政转移支付法必须提上议事日程。
在一般性转移支付和专项转移支付以外，中国还有比较特殊的体制性上解和税收返还，前者是地方向中央上解资金，后者则是中央向地方返还资金。
体制性上解是计划经济的产物，不符合财政转移支付的精神，与均衡地方财力及实现特定政策目标毫无关联，早就应该被取消。好在其数量微不足道，不足以影响大局。但是，作为分税制改革副产品的税收返还，目前仍有每年5000亿元的规模，不能体现财力均衡原则，实现按需分配，而是继续照顾发达地区，这确实有些匪夷所思，亟待在未来的改革中予以调整。
除了财政转移支付的结构优化，另一个需要重点考虑的问题是，如何从法治的视角对财政转移支付进行规范，明确财政转移支付的标准和程序，同时保障地方的参与权。
目前财政转移支付的直接依据只有财政部的文件，没有国务院制定的行政法规，更没有全国人大制定的法律。财政部每年制定《中央对地方均衡性转移支付办法》来规范一般性转移支付，专项转移支付则以《中央对地方专项拨款管理办法》作为依据。
例如，《中央对地方均衡性转移支付办法》通常规定，“财政部门应根据客观情况变化及各方意见，不断完善转移支付办法，并负责相关政策宣传与数据等信息的公开，接受全国人民代表大会相关机构和审计部门的监督。”财政部门享有制定和调整转移支付办法的权力，而约束这一权力的主要规范是其自己制定的文件，财政转移支付似乎完全处于“法外空间”。
实际上，在十届全国人大常委会的立法规划中，“财政转移支付法”就已经被列入研究起草、成熟时安排审议的法律草案，不过，后续的五年里，这方面并无实质性进展。十一届全国人大常委会的立法规划甚至将其剔除，不再列为考虑对象。我个人认为，这个结果并不代表财政转移支付法不重要，只是说明其中困难很大，暂时难以解决。
不过从长远看，对于财政转移支付这么重要的问题，必须借助立法程序，广开言路，妥善照顾各方面的利益，而不应由中央职能部门行使决策权。因此，财政转移支付法必须提上议事日程。
从中国现实来看，财政转移支付运行的时间不算短，实务部门已经积累了一定的经验。立法机关制定财政转移支付法时，应该审时度势，在吸纳实践经验和借鉴外国立法的基础上，充分考虑下列问题：
1.财政转移支付的目标。对此，目前较为一致的看法是促进公共服务均等化，但是，如何平衡对落后地区的帮助和对发达地区的激励，仍然需要创新性思维。
2.就一般性转移支付而言，需要设计出一套指标，测算地方政府的财政能力和财政需求，并以此判断财政转移支付的规模。这些指标体系既有国际共性，也有地域特性，需要多方面综合衡量。
3.就专项转移支付而言，需要考虑如何贯彻补充性原则，以及专项资金的设定、审批、监督等内容，特别需要考虑的是，如何将专项资金纳入预算管理，将其透明化，如何加强财政部门对业务部门的制衡，等等。
4.如何处理体制性上解、税收返款等历史遗留问题？如前所述，在制定财政转移支付法时不宜继续回避这些问题，必须有一个明确的解决办法。
在一些国家，不仅有纵向转移支付，也有横向转移支付，德国的《财政平衡法》就是一个例子。不过，横向转移支付的规则过于复杂，对中国目前的阶段未必适用。况且，即便是横向转移支付，也必须通过一个枢纽，即中央政府，其功能与纵向转移支付有类同之处。因此，中国当务之急应是完善纵向转移支付，横向转移支付可以留待未来进一步讨论。
此外，由于转移支付涉及地方政府的利益，在具体的决策程序上，不妨考虑吸纳地方政府的代表，组成财政转移支付委员会。由于专项转移支付需要体现中央的政策意图，具体立项可以由中央直接决定。但是，在资金审批和拨付方面，只要标准已经确立，就可以交由转移支付委员会决定，或者吸纳财政转移支付委员会共同行使决定权。
通过这样的设计，不仅可以让地方政府参与专项转移支付程序，平衡不同地方的利益，而且可以提高透明度，减少寻租行为。
当然，要建立一套完善的财政转移支付制度，必须明确政府间的财权和事权划分，这样才能知道哪些地方政府财力薄弱，需要给予什么样的帮助。因此，政府间财政收支划分法是财政转移支付法的前提。另一方面，还要完善《预算法》，将财政转移支付资金纳入预算监督的范围，在制度上保证上下级政府预算的衔接。
总之，财政转移支付的结构需要优化，强化一般性转移支付，归并和压缩专项转移支付，是当前改革必须坚持的大方向。与此同时，还有必要推动财政转移支付法的制定，同时推动地方参与决策，促进程序的公开和透明，让财政转移支付在法治的轨道运行。■
作者系武汉大学法学院教授，武汉大学税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长
