传统产权理论强调财产私有以保证最佳利用：发明了一种产品，便去申请专利;创作了一首歌曲，便去申请版权;而把土地划分成一块一块，便可以修建房屋。但时至今日，创造财富的方式实际上已经出现一场静悄悄的革命：创造财富需要对产权进行整合。从制药到电讯，从软件到半导体，凡是经营高科技的产品都需要整合无数专利。土地开发以及重要的基础设施建设，如新建机场跑道，也需要整合产权。在实践中，土地利用往往受制于易分难合的传统所有权。对于城市更新乃至城中村改造而言，最棘手的问题并不在“公地悲剧”，而是与之相对的所谓“反公地悲剧”。“反公地悲剧”这个概念，对本文讨论的城市更新与城中村改造，乃至未来中国整体的土地制度改革，都具有重要的理论借鉴意义和政策含义。
一、“反公地悲剧”的基本概念
“公地悲剧”(tragedy of the commons)是指如果谁都能使用公共资源，往往会带来过度使用。通常，解决的方法是创造私有产权，或者当集体可以明确界定、且集体内部存在有效制约机制时去建立共有产权[1]。
“反公地悲剧”(tragedy of the anticommons)正好相反。如果某一资源有很多所有者，而这种资源却必须整体利用时才最有效率，由于每个所有者都可以阻止他人使用，在合作难以达成的情况下，资源就可能被浪费。比如一块土地，有20位甚或200位业主，每个业主都能阻止其他人使用，结果谁都无法开发这块土地，出现所谓“反公地”现象。正因如此，重组破碎的产权可以重拾迷失在反公地悲剧里的财富。
“反公地悲剧”的概念由哥伦比亚大学法学教授赫勒(Michael A. Heller)于1998年提出，在《哈佛法学评论》(Harvard Law Review)的这篇著名论文中，他给出的一个重要例子就是美国机场建设不力导致航班延误和航空运输效率下降[2]。1978年，美国航空业取消管制，乘客周转量翻了三倍，但此后的二十年间美国只新建了一座机场(即1995年建的丹佛机场)，新建机场所需的土地整合困难重重。当地居民想方设法地推迟、阻挠机场建设。
因此，反公地悲剧与公地悲剧一样无处不在。根据科斯(Ronald H. Coase)等人发展的产权理论，政府只需创造明晰的产权，所有者就可以通过市场交易，把资源转移到价值更高的用途上并创造财富[3]。但有关“反公地悲剧”的讨论说明，仅有明晰产权和普通市场是不够的，产权的具体内容也很重要。当所有权本身与政府管制过于破碎化时，就很容易产生资源利用困局，造成资源使用不足(见图1)。
解决“公有资源”困局的办法，也为解决“反公有资源”困局提供了思路。例如对公海等开放性使用的公有资源，政府可直接控制其使用，或设计捕鱼配额等混合型权利。与所有人都可使用的公有资源相反，反公有资源困局导致任何人都无法染指，这时候政府必须收回零散的权利，或创造混合型产权，方便所有权的整合。
公有资源的特征是集体性使用，而反公有资源的特征则是集体性排斥，即所有者互相设置障碍，所有者的数目愈多，整合的困难就愈大。不管是集体性使用还是集体性排斥，以市场为基础的治理模式都是适用的。但对反公有资源来说，基于市场机制的自我调控较为复杂。特定情形下，关系密切的多个所有者能够自发地组织起来，以协商合作或自愿交易的方式克服反公地悲剧，关键是要以市场方式重组所有权，消除协作障碍(见图2)。
用最浅显的说法表达“反公有资源”的经济模型，可将反公有资源理论视为关于“互补品”(complement good)的经济学理论[4]的一个特例。反公有资源理论一定程度上纠正了主流经济学模型中重“替代品”、轻“互补品”的倾向。这里，替代品与互补品的关键区别，是在充斥着替代品的市场上，竞争者有着强烈的创新和降价动机，从而间接地造福于整个社会;但对于互补品来说，它们互为补充，彼此之间欠缺协调或管控者太多，会妨碍资源的最优利用。
反公地悲剧在土地开发领域，尤其是城市更新和房地产开发领域表现最为明显。
首先，是钉子户问题导致的反公地悲剧。从经济学角度来看，有一个专用名词来描述“钉子户”，英文称为“holdup”，中文大致可以对应为“敲竹杠”、“锁定”、“套牢”等。所谓的“holdup”，就是某种商品或者服务只能从特定持有者或提供者那里买(或卖)，由于需求方或出售方事先已经投入很多资源，特定持有者或提供者就可以据此进行要挟，要求出高价买或低价卖。在土地开发过程中，这种敲竹杠的行为之所以能够成功，是因为土地一般需要整片开发，或者说土地开发的外部性(externality)很强，所以个别地段的土地权利人可以“坐地要价”。而那些愿意接受补偿协议的非钉子户，虽然因钉子户阻碍整个开发行为而在一定程度上损害了其利益，但钉子户行为所造成的损害是间接的，其过高要价也主要是针对作为外来者的开发商或实施征地行为的政府。在这种情况下，那些非钉子户虽然愿意及早得到拆迁带来的好处，但一般也很难动员起强大的社会压力。
钉子户现象并非中国独有，而是全球性的普遍难题。对此，赫勒在其《困局经济学》(The Gridlock Economy：How Too Much Ownership Wrecks Markets， Stops Innovation，and Costs Lives)一书中感叹，“私有制不再是所有权的终点，私有化也会走到破坏财富的地步。”[5]需要注意的是，敲竹杠行为并不存在强制，而是一种正常的市场行为。但在土地开发过程中，它却可能导致交易成本过高而不能达成交易，从而产生极大的负外部性(negative externality)。例如在深圳的岗厦村改造中，从2008年12月18日开始，92%的业主在短短的一个月内就陆续签订了协议，按照这个协议，岗厦原村民通过利益博弈将诞生出近十个亿万富翁和二十来个亿万家族，以及上千个千万富翁。但一直到2011年，还有3%的人无论如何也不同意签约，给岗厦股份公司和其他签约业主造成了高昂的损失：集体物业每年损失1.035亿元，每名股东每年损失11.5万元。正在进行中的拆迁爆破工程使得本已老化的地下管网漏水漏电，从而导致股份公司损失水电费超过100万元[6]。
其次，是多重管制导致的反公地悲剧。这里的“反公地悲剧”是由政策制订权与批准权的分散化造成的。房地产开发商从最初的开发设想到最终破土动工，往往需要得到无数管制机构的批准，审批过程之漫长足以把不少开发商拖到破产。由于法律障碍太多，过多的管制增加了建设成本，降低了供给，也抬高了房价。政府的多重管制往往导致新的土地或城市开发无从起步。
多重管制在一定程度上缘自“邻避主义”(Not In My Backyard [NIMBY]，意思就是“别在我家后院”)的兴起。人人都希望政府兴建公共设施，如为无家可归者修建住房，但又不希望建在自己的小区。业主不希望自己的房子周边出现任何可能降低其房产价值的东西，比如救济所、戒毒所以及垃圾处理厂等。多重管制首先包括“横向多重管制”，即同一级政府要求开发商逐个部门地去征求批准。在中国，一个典型的建筑项目要拿到开工许可证，需要盖数十种不同的公章。多重管制中还有“纵向多重管制”，即开发商要拿到许可证，必须获得从上到下各级政府机构的批准，而不仅仅是同一级别的多个部门。
哈佛大学经济学家格里瑟(Edward L.Glaeser)等人通过对美国城市的相关研究发现：仅土地稀缺，并不能真正解释房屋的高成本。即便是在纽约、波士顿、旧金山这样的城市，也有大量容积率低的土地无法利用，因为各种管制多如牛毛7。日本的城市规划和建设也遭遇到类似的困局。东京成田机场耗时十六年尚未完工，因为附近的农民不愿交出土地来修建跑道[8]。
在中国城市更新和城中村改造中，类似情况比比皆是，五花八门。诸多城市更新建设项目因为报批困难，导致各种本来可以进行的项目无法建设。由于合法合规开发的代价过高，不少基层社区采取“快违建、快收益”的策略。
最后，是农地以及非农用地过于细碎化导致的反公地悲剧。由于家庭联产承包责任制推行时实行平均分配农地，导致中国农民家庭经营的农场规模偏小;此外，土地分配时还需要兼顾土地肥力与地块位置的差异，实行好坏搭配、远近搭配，这就导致了农地的细碎化，农地块均面积狭小，并且互相“插花”(因地界互相穿插或分割而形成的零星分布)。这对未来土地整理乃至于农地确权将造成潜在的困难。另外一个类似的情况，是城市郊区农民宅基地与农地确权和未来整体开发、利用之间的矛盾。如果一块土地的所有者太多，每个家庭拥有的宅基地及农地规模过小，就不利于整体非农业转用和经营性开发，一旦处理不当，过快确权发证反而可能导致土地无法得到最有效的整体利用这种不利结果。换句话说，倘若所有权分散到极小尺度，而一般性用途又集中在较大尺度上，就会形成所谓的“碎渣地困境”[9]。
三、产权理论的新发展对中国城市更新与城中村改造的含义
前文关于产权理论的简要讨论，实际上给中国的城市更新和城中村改造提出了崭新的思路和方法，即在土地开发过程中，通过对土地产权的合理限制和有效整合，我们完全可以跳出“国有”与“私有”的两分，通过合适的集体协作与公私合作，实现全社会最优的土地利用和土地增值收益的合理分配。
传统的财产权理论与古典经济学只强调土地作为资源要素的属性：难以创造和灭失，存续久远，是其他生产活动与生活的基础。但现代经济学与产权理论的发展表明，土地问题最大的特点在于外部性，即在工商业社会中，某块土地的成本收益往往依赖于其周边的土地，公共设施的投资会溢出到周边区域。由此也会引发“策略性行为”问题，即城市土地不连成片就无法有效开发，零碎的所有权和坐地要价的行为会妨碍公共利益的实现，甚至进入所有人利益都受损的“囚徒困境”(prisoner’s dilemma)──这两方面与其说是土地本身的特性，不如说是人的行为特性。因此，研究人在外部性影响下的策略性行为，并通过相应法律规则来约束不利于社会最优利用的策略性行为的“法律经济学”(law and economics)，在传统规划领域愈来愈受重视。
在规划领域，提出要“对产权进行适当的限制”，并不是纯粹的束缚，而是通过机制设计，让当事人自主选择，从而在土地发展权转移(Transfer of Development Rights，TDR)的基础上形成的一种新型权利。我们所说的“产权整合”，也不是连片征收或强制购买，而是概括为“增值收益捕获”的一系列政策工具，将未来的收益用于今天的开发，设法让每个人都交出一点权利，然后所有人都可以享受更多权利。
(一)政策工具创新：破解钉子户问题
具体而言，对于上文提到的“碎渣地困境”，最好的解决办法就是提供一种简单的土地整合工具来让利益相关者使用。传统上，美国整合大块地段的办法只有两种，即私人订约(自愿整合)和政府征用，但效果都不太好。
私人订约是市场化的解决方案。开发商会利用虚构的买家(即“托儿”)，花上数年甚至十数年时间偷偷收购土地。这样做当然是为了防止少数业主发现这种收购行为后，想要获取整合带来的收益而索要高价。这里的“钉子户”就是持有低值或中等价值房产的少数业主，阻碍了大多数人从变卖土地(进而整合成高价值地段)中获益。在这种情况下，自愿订约是相当费钱、费力、费时的。比如，在纽约时代广场开发的案例中，十四名业主里有几位花了几十年工夫想要整合该地段，可其他人就是不卖;想要整合的人之间也存在矛盾，相互拆台。作为钉子户的业主，在决定卖还是不卖时往往不会考虑此举将给其他人或社会带来的成本，结果是社会最优无法实现。
如果说自愿整合失败几率大是因为少数人不买账，那么政府征用则是以多数人的蛮横来谋求成功。政府征用土地是指政府为公共用途将土地资源充公，并付给原土地权利人一定补偿。用这种方式整合土地固然方便快捷，但可能对被征用者而言非常不公平，政府所给的补偿也未必合理。所以，政府征用虽然有助于化解少数钉子户的抗争，但同样会引起旷日持久的抗争、腐败乃至社会不公。这一点在中国尤甚。在城市化进程中，一些地方政府以“改造城中村”、“提升城市形象”为名开始主导大规模的“运动式”拆迁，其中暴力拆迁、群体性事件乃至恶性事件发生频率大大提高，这种不考虑条件进行全面的大规模拆除重建式的更新改造，使大批流动人口将丧失居住乃至生产场地，从长远看并不利于经济与社会可持续发展。
这里就碰到了反公地悲剧型公共政策困境，就是自愿签约会碰上钉子户，而政府征用的破坏性往往又过大。如何在“运动式”拆迁和所有权分散导致的钉子户困局中找到一个双赢的平衡点，结合国情、利用既有社会经济结构中的要件，去建立一个可以操作并运作良好的机制来解决城市更新中的钉子户困局，使得城中村继续为外来人口提供质优价廉的住房，将成为城市开发与土地利用中不得不面临的重大挑战。
实际上，完全可以采取更有效的解决途径，兼顾自愿整合和政府征用。只要找准解决问题的突破口，就能创造新型产权，帮助人们在最低限度的政府干预下来有效地克服上述反公地悲剧所带来的困局。
一个非常好的例子就是美国兴起的社区联合会(Community Associations Institute，CAI)。人们通过轮流担任社区负责人的方式，统筹协调社区事务。从1970年代起，CAI逐渐成为美国新供住宅的主流。生活在“共同利益社区”的美国人，已从1970年的不到210万，发展到2012年的6,340万[10]。CAI会员人数激增，反映出这一所有权模式有力地释放了隐藏的价值。在急需住宅的地区，CAI催生了密集、交迭的所有权以及弥补公有资源与反公有资源困局的政策工具。
实际上，破解土地困局的新工具，不光有CAI，还有所谓的“商务改良区”(Business Improvement Districts，BID)。这是另外一种新型产权模式。1970年代，这种模式诞生于加拿大的多伦多，及后在美国的新奥尔良地区得到发展，到了1980年代开始在纽约得到采用。如今，全美已经有超过1，000个BID[11]。这一模式还在英国和德国等欧洲国家发展起来。
BID基于一种地区获益的理念。在划定的地区范围内，BID对所有物业财产收取管理费，以当作经营管理的资金，来提升地区的公共服务，包括治安维护、街道管理、市场营销、经济开发、停车空间的提供等。每一个BID(包括名称、目标以及组织结构)都不尽相同，但基本的理念是相同的，即经由大多数的所有权人或商户的同意，在特定的地区内提供公共服务，这些公共服务的资金来源，是向地区内的财产所有人和企业课征而来。当地政府的工作就是要使BID成为合法的治理机构，并对其运营(尤其是资金使用)进行监督。本质上，这是一种社区自我治理的模式[12]。BID可以说是把CAI套用到传统商业区，通过社区的力量创造出准市政服务。
采用类似的创新产权战略，也可以帮助中国解决城市化进程中的土地整合困局。比如，中国完全可以借鉴美国的BID模式，在现有老城区创建一种“土地整合区”(Land Assembly Districts， LAD)[13]。其中的关键在于，某一地段是否愿意为经济开发进行整合，由该地段的居民共同决定，并组成LAD委员会，政府将整合的权利授予LAD委员会。这样，居民就可以快捷、方便地联合起来，磋商土地整合利润的共享与分配，从而加速相关土地的开发建设。有了LAD委员会，拆迁地区的居民能自行判断要不要整合以及如何整合土地，政府就再也没有理由强行征用他们的土地了。
LAD模式把决策权力直接交给利益相关主体，可以解决拆迁的问题。在LAD，居民选举出来的LAD委员会与潜在开发商协商该地段的开发事宜。倘若大部分居民都不愿搬迁，他们可以投票否决。这里的关键在于，如果整合区内大多数人都接受这笔交易，那么所有人都必须遵守集体决定，人人均可按比例获得相应补偿。实施LAD模式会使大多数人的利益得到改善，尤其是那些居住在缺乏必要基础设施的社区的居民;少数持异议的钉子户会遭受熟人社会成员的谴责。然而，在中国现行的拆迁操作中，所涉地界大部分原居民已经接受拆迁方案搬走，钉子户的较劲行为已与他们无关。钉子户面对全社会陌生公众的谴责，远不如在熟人社会中感受到的压力大。
上述LAD方案亦可防止内部人士、开发商或地方政府的黑幕交易，保证LAD的所有居民都获得公平待遇。LAD源于实践，借鉴了德国、日本、韩国以及台湾等地的一种复杂法律工具──“市地重划”(Land Readjustment)，通过政府与民众合作开发的方式解决土地整合问题。
(二)管制体制创新：破解多重管制困局
至于解决多重管制困局的关键，自然是调整及简化相关规制和审批程序，但这必然涉及到对不同层级政府之间、同一层级政府不同部门之间的关系调整，甚至涉及到一些更基本的经济体制与行政管理体制改革。考虑到土地开发的外部性、整体性和用途管制、公益事业用地与公共服务的需要，政府该管的还是要管住，但必须要在怎么管、切实管好(在发挥民间积极性与市场力量的基础上)方面做文章，这里，能不能从审批的管制走向备案的监管是关键。
比如说，政府应该明确告诉公众，审批的事项达到什么样的条件即可备案，而不是目前的管法：即只要求申请方提交相应的材料，但具体的审批内容、规定均不明确告知;而且在不同的部门之间往往出现重复审、交错审，而不同部门在审批内容、要求方面还往往不一样，让申请者无所适从，结果是让每一个环节审批的过程都成为协商的过程，这就容易带来多重管制困局。另外，在形式上，市政府可以为发放许可证设立“一站式窗口”，开发商可以通过政府机构内的一个联络点，获取所有相关部门的快速回复。因此，改革的一个考虑，是能不能让政府的协商过程成为一个庞大的一次性过程，其后的审批则是备案制，政府更多的是做好监管。这是体现政府行政水平的关键。
四、结语
总体来看，由于经济转轨过程中的政府为了创造出产权，或者缺乏经验和能力整合市场演化出来的分散产权，就有可能在不知不觉中受困于反公地悲剧。在很多情况下，政府未能深思熟虑，没有把资源的利用权利赋予唯一或数量有限的所有者，或建立一种集体产权制度，如社区联合会、商务改良区或土地整合区，而是把权利或对象分散开来。政府往往认为，要是土地权利能由许多人分享，那么人们的日子就会更好过，但政府忽视了产权过于分散带来的隐性成本，即困局成本。
因此，对产权进行适当的限制，让当事人进行自主选择，是至关重要的。每个人都交出一部分权利，或以土地发展权交换新的权利，这样可使所有人都能享受更多的权利。在城市更新中，商务改良区、市地重划、土地整合区、土地发展权转移等新制度安排中，权利人所拥有的都是同意履行某种义务之后方能享有的“权利”。
中国城市更新与城中村改造的相关研究，也必须借鉴上述产权与土地发展权理论方面的创新。关于反公地悲剧与土地开发困局的讨论，也启示我们，在城市更新与城中村改造过程中，完全可以创造性地引入土地金融与财税联动的政策工具，将空间因素纳入资源配置的考虑，并将财税政策从单纯的再分配工具中超脱出来，变成促进集体协作的润滑剂。这不仅仅是研究上的创新，也是推进土地制度改革的现实策略。
注释：
1、Garrett Hardin,“The Tragedy of the Commons”,Science 162,no.3859 (1968):1243-48.
2、Michael A.Heller,“The Tragedy of the Anticommons:Property in the Transition from Marx to Markets”,Harvard Law Review 111,no.3(1998):621-88.
3、R.H.Coase,“The Nature of the Firm”,Economica 4，no.16(1937):386-405.
4、古诺(Antoine A.Cournot)著，陈尚霖译：《财富理论的数学原理的研究》(北京：商务印书馆，2002)，页95-110。
5、Michael Heller,The Gridlock Economy:How Too Much Ownership Wrecks Markets,Stops Innovation,and Costs Lives(New York:Basic Books,2008).
6、秦兴梅、王腾：〈岗厦拆迁陷入僵局〉，《深圳商报》，2011年1月22日，http://szsb.sznews.com/html/2011-01/22/content_1419482.htm。
7、Edward L.Glaeser and Joseph Gyourko,“The Impact of Building Restrictions on Housing Affordability”,Economic Policy Review 9,no.2(2003):21-39.
8、「成田国际机场」，参见维基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%88%90%E7%94%B0%E6%A9%9F%E5%A0%B4。
9、Hanoch Dagan and Michael A.Heller,“The Liberal Commons”,Yale Law Journal 110，no.4(2001):549-623.
10、Community Associations Institute,“Industry Data”,www.caionline.org/info/research/Pages/default.aspx.
11、Richard Briffault,“A Government for Our Time?Business Improvement Districts and Urban Governance”，Columbia Law Review 99,no.2(1999):365-477.
12、Lawrence O.Houstoun,Jr.,BIDs:Business Improvement Districts,2d ed.(Washington,DC:ULI-the Urban Land Institute;International Downtown Association,2003);Jerry Mitchell,Business Improvement Districts and the Shape of American Cities (Albany,NY:State University of New York Press,2009).
13、Michael Heller and Rick Hills,“Land Assembly Districts”,Harvard Law Review 121,no.6(2008):1465-1527.
注：本文原载于《二十一世纪》双月刊(香港中文大学·中国文化研究所)2014年6月号(总第143期) 。
