1.社会被扁平化了
如今，中国社会呈现扁平化结构特征，即由个体构成的新社区和由新社区构成的社会。至于行政管理体制中出现的部门合作及协同服务，仅仅是加强条块之间的沟通与协作，完善科层体制自身的僵硬，丝毫没有显现出“去中心化”的迹象。真正被扁平化了的是由每一个个人构成的社会。因此，中国社会管理才会陷入前所未有的困境。
组织扁平化管理概念，最初是针对科层体制的僵硬、缺乏协同性而出现的。中国社会管理的扁平化实践大致起源于2002年北京市石景山区鲁谷街道更名为鲁谷社区，这一事件开启了基层政府街道变社区的历史行程。直到目前仍然有许多地方政府把街道变社区，并当作扁平化管理创新的切入点而进行着。
扁平化社会管理极容易被误解为街道办事处变为社区，就等于街居制变社区制。如果我们的社会组织系统、基层社会结构没有变化，也许这是正确的。但现实不以人的意志为转移，以物业小区为形式的新社区大规模兴起，以共同利益、共同志趣重新聚集起来的基础社群，与传统的街居制组织几乎没有法定的隶属关系。这种在科层体制之外大规模自主性聚集而成的小区和社群，已经成长为主流社会的基本构成形态。社区不再是居委会辖区，再也不是一个行政性、半行政性的管理单位，再也不是科层体制末端固定的“组织单元”。今天的新社区已经演变为以共同房产利益、生存环境和共同志趣爱好为纽带，自主连接而成的社会生活共同体。它既有明确的地域性，又有着很强的超越地域的特性。网络技术赋予新社区超越地域限制的能力，赋予社区居民根据各自的爱好自主选择参与社群的权利和能力。而社区、基础社群间的连接度也因网络而变得更加牢固。
科层制的权威在新社区也不可能再受到以前那样天然的崇敬，真正的权威来自于利用组织资源为居民提供真实需要的服务能力。一些居委会主任之所以重新获得居民的认可，正是他们为居民办实事、解决实际困难的结果。实际上，街居制组织变得更像利用政府公共资源为居民解决问题和纠纷的中介性的服务型组织，而不再是居民的直接管理者。
当社会因网络话语空间而呈现出日益扁平化的结构特征时，我们的科层管理体制却没有意识到扁平化社会的来临，还在用已经失效的组织隶属关系对社会进行组织化管理。其结果，各种矛盾纠纷就在这两个领域的交接处爆发出来，且呈愈演愈烈之势。不论是群体性事件还是社区纠纷，基本都发生在社区个体利益、群体利益的伸张与恪守自上而下组织原则的体制冲突之中。扁平化的核心含义是“去中心化”、“去科层化”。相关研究显示，只有在新社区这个自主的社会领域，才是一个真正的“去中心化”的社会领域。
面对日趋分散化、扁平化、去中心化的社会个体层面，仍然保持着科层组织的城市管理体制应当如何应对这样巨大的社会变迁？如何适应已经变化了的社会？
多年从事社区变迁和城市管理体制研究的实践，使我们从纷繁复杂、千头万绪社会变迁实践的分析总结中，获得了应对扁平化社会的几个重要的治理理念，即社区自治、协同服务和协商众治。
所谓社区自治，并非传统的居委会自治，而是社区业主和居民平等参与的众治，社区不再是政府的“脚”，已成为具有独立利益、独特志趣的社会生活共同体，一个自主、自愿、自组织的社会生活共同体。这样的新社区与各类组织的关系，不论官职、贫富、人数多寡，居民人人平等。凡是对社区有利有益的事，就会受到欢迎，反之则不然。
所谓协同服务，是指那些想进入社区提供不同服务的各类社会组织和个人，面对社区居民不断个性化的需求，逐步向更加便于获得的“一门式”、“一站式”、“一话式”、“一键式”综合服务转变。通过网络的支撑，让不同部门、不同领域、不同主体的服务资源协同联动起来，让社会服务的可获得性大大提高。比如，政府的行政服务应当尽量减少服务对象往返跑动的次数，以日益便利的、易获得的方式提供服务。这就要求政府各部门的协同联动能力不断提高，同时通过网络接受被服务者的查询和评价。再比如，网络化的养老模式，不仅需要政府的大力支持，还需要不同服务主体的相互配合，协同服务，以及养老协会的居中协调，让尽可能多的老年人均能获得理想的公共服务或商业服务。协同服务与以往的组织化服务、纯粹的商业服务不同。因为有了协同调配的服务资源和供需调配的网络平台，不同的个人就可以获得自己所需要的社会服务。在这个过程中，服务的理念和流程都发生了根本性的改变，面向需求者提供协同式服务已经成为新的服务理念。
所谓协商众治，就是让所有社区居民对自己身边的事情有一个自由表达意见、协商对话的公共话语空间。这就是我们所说的社区公共场域。它既可以是虚拟的网络论坛、QQ群、微信圈，也可以是社区议事会，还可以是专项事务的社区听证会，包含了居民表达公共意见的场所和虚拟对话的场域。协商众治不同于协商共治。以往的共治基本上指的是组织间的共同治理，或者是少数代表参与的治理，基本上是把居民个人排斥在外。协商众治，是我们在研究社区信息化过程中发现的一种广泛参与的民主形式。它是由线上对话、线下协商最终完成决策的。很多老大难的纠纷问题，都在居民广泛参与的过程中，经过公共对话形成大多数人的意见，最后通过线下协商会，让不同意见的代表当面再讨论，最后取得了比较满意的结果。
协商众治改变了自上而下的决策机制，可以防止很多不切实际的公共事务决策产生。协商众治有利于调动每一个居民参与公共事务的积极性，更有利于提高居民的自治能力和公共意识。在解决与居民日常生活直接相关的公共事务领域，居民对切身利益的关心程度和集体智慧往往大于政府官员及管理精英。让社区居民参与社区公共事务的决策，还将极大地调动居民参与新社区建设的热情，成为社区建设的主力军。
二、社会领域的“众治”：网络化而不是网格化
1.扁平化社会的治理理念：众治
扁平化社会的出现，使传统科层组织体系的权威性受到前所未有的挑战。伴随社会扁平化的加速，街居制在居民最关心的房产利益、相关社区环境和公共服务、公共政策等领域的影响力，却是加速地撤离。金字塔式高度组织化的社会结构，在基层社会呈现出空前的断裂局面。科层制的“官方”与扁平化的“民间”在这里呈现出清晰的界线。目前，公共服务、公共政策、公共管理总是做不到位、扎不到底，无论怎么做似乎始终不能让居民满意，已经成为困扰地方政府的最大难题。
当今社会治理面对的最大挑战，来自于社区居民利益和志趣爱好的“脱单位化”、“脱街居组织化”。中国的城市居民开始拥有自主选择与什么人居住在一起，自主选择与什么人结成组织团队的权利。从官方角度看，这种变化或许没有什么，因为无论怎么变也还在街居制的辖区管辖范围内。但对居民来说，他们看到的是居委会与自己生活基本没有什么关系。在单位制主动放弃、街居制沿袭传统不断边缘化的过程中，几乎处于陌生人关系状态的小区居民，开始了新社区的重建工作。在这个重建过程中，社区明显呈现出四个权力主体：业主居民、业主委员会、居委会、物业服务公司，和一个参与建设者：社会组织。
这四个权力主体代表了四个不同方面的利益主体。业主和居民，是指每一个居住在小区的业主和居民，他们的参与是自身利益使然。业主委员会是代表全体业主房产利益的组织。居委会名义上是居民自治组织但大部分已衍化为政府的办事机构。物业服务公司是受业主居民委托管理小区物业资产的服务企业。这里，不展开分析四个主体之间的关系，只想让人们看清，政府促使居委会向行政化方向转变所带来的直接恶果就是小区生活中最重要的三个利益主体几乎都与行政化了的居委会没什么关系，而其他三者之间的关系却是十分密切。这也就是说，政府主导的单位制转变为社区制，无疑是自欺欺人。这种做法实质上只是加速了自主的社会领域的扁平化过程。
显然，政府从自身科层组织需要出发所实行的传统管理方式已经失效。面对居民个人自主选择所呈现出来的生活小区和志趣爱好组织团队为形式的自主的社会领域，面对已经呈现出多元化利益主体和权力主体的局面，再想依靠政府的科层制权威进行管理或无选择性的“强制服务”，已经不可能的了。对于长期居住此地的居民群体，房产的维护、与房产价值直接相关的社区自然环境和人文环境，以及周边的公共设施和公共服务水平，都是其最关心的利益所在，他们必须学会当作自己的事情来看待。因此，既然是利益相关者，社区居民就是公共事务的天然参与者，只有让居民以最低的成本自由、平等地参与，才是公共事务作出正确决策的保障。
扁平化社会的治理，一定是众治，而不是任何一方独大的“他治”。否则，群体性事件将永不平息。众治概念的提出是受克里斯·安德森的《长尾理论》和杰夫·豪《众包：大众力量缘何推动商业未来》这两部著作的启发，主要针对小众文化时代社会呈现出完全分散化特征，由此提出一种社会治理理念。简单地说就是让所有的利益相关者参与治理。但深入剖析就会发现，众治其实并不像词意表面所呈现的那样简单，应当包含以下几层重要意义：
第一，众治体现一种自下而上的治理结构关系。不同于以往自上而下的治理结构。众治，承认每一个社会个体都是可以平等参与的行动者主体，个人也不再是被动的单位成员。个体已经变成随需应变中“需”的源头，成为公共服务、商业服务千方百计要满足的对象。个人在经济、社会领域主体地位的确立，使得由分散的个人聚集而成的民众成为社区服务有力的监督力量。
第二，众治就是放手让社区居民实现自治。众治首先意味着由个人选择聚集而成的生活小区的自治。这个社区自治不是居委会自治，而是社区居民的自我治理。居委会只不过是代表政府参与社区治理的一支力量。其次意味着居民志趣爱好者团队的自组织以及自我管理和自我发展。只有让社区居民充分发挥自己的聪明才智，去自组织、去实现多元主体的治理，才能让基层社会充满活力，并获得永续发展的内生动力。
第三，众治就是利用众人的智慧破解所有改革中遇到的困难和难题。要实现众智，就必须让每个人都具有平等参与的机会，让每个人都拥有话语权，让每个人得到基本的信任和尊重。这就不仅仅是利益相关者的参与，还包括对此感兴趣的人的参与。众治就是汲取众人的智慧，破解治理难题。综上所述，众治是一种全新的治理模式。它是自下而上的，是以新社区自治为基础的，是以平等参与为宗旨，让所有利益、志趣相关者都参与进来的新型治理关系。
怎样实现众治？当我们深入社区实地调研，并结合相关理论进行深入思考后才发现，实现众治须与社会资本的重塑结合起来。首先，面对分散化的社区居民，面对呈陌生化的邻里，利用网络技术建立小区社区网站、论坛、QQ群、微信群，用网络化思维培育强化新社区的团结型资本，让陌生邻里变熟人，这是实现众治的基础。其次，在以团结型资本为主的社区，通过社会组织的设计和培育，产生连接社会的桥接型资本，在分散化、片断化基础上，重新建构凝聚整个社会能力的网络化新组织架构。这只是一个粗线条的勾勒。我们要表达的意思是，通过基层社区两种社会资本的重构，让社会在所有人的自愿参与下，重新建构我们的有机团结。
2.现阶段扁平化社会领域的治理：只能是网络化
2004年，北京市东城区网格化管理系统投入运行以来，网格化管理作为一种创新性的城市管理模式被许多城市甚至乡村所接受。但是多年的社会实践证实，网格化管理仅仅在城市公共基础设施管理方面取得了较好效果，而在社会领域的治理方面却始终没有建树。正如田毅鹏所说，网格化管理在推进过程中存在着运行成本过高、持久性不强、弱化社区自治、网格泛化等风险[1]。其原因何在呢？
在管理固定不变的“城市部件”方面，网格化管理凸显了它在僵硬的科层体制中的协同性。然而，一旦进入社会领域，在因人而异的诉求、完全不同的组织归属、彼此相去甚远的运作方式面前，传统的管理思维很难被不同的利益主体所接受，以分布式协作见长的网格化管理模式被完全架空了。即使雇请再多的“格员”，也不过是科层体制向下延伸的“更多的脚和更细的网”，但科层体制与自主的社会领域仍然是两个在不同层面各自运转的系统，并没有出现交集，没有任何相似性，因而也就不可能被网罗到“具有自相似性的分布式资源共享”的网格之中。
“网格”最早起源于电力网，个体使用者和电力提供者不直接发生联系，一切由中心通过同一张电力网进行分布、集中计算和调配资源。这种基于网络进行的网格化管理，近些年被科技领域运用进行网格化计算。而目前流行的城市网格化管理是指建立在数字技术基础上，以单元网格管理为特征的一整套管理思路、手段、组织、流程。
网格化管理具有在自相似性前提条件下实现分布式资源共享特征，而网络化管理则是让不同归属的个人和组织实现沟通和互动。
通过分析比较网络化与网格化概念和基本特征，我们认为，网络化是将不同的主体、资源、信息连接起来，通过相应的网络软件实现沟通、联系、资源共享的目的。而网格化则是在网络化的基础上，实现科层体制内部不同部门以及社会专业部门间的协同管理与协同服务。
换句话说，网络化是针对利益主体高度分散化、扁平化的再组织思路，而网格化则是针对科层体制条块分割管理滞后的管理流程和服务流程的再造思路。
网格化管理很重要，但是目前要用于公共事务、公共服务的管理，以及让每一个居民都能平等参与公共事务决策的“众治”和“众智”管理，还有很长的路要走。目前，我们的社会凝聚力、组织化、自组织化程度都很低。传统组织形式已失效，而新兴的自组织形式刚刚兴起，社会组织严重发育不足，政府与社会的连接通道非常缺乏，即使有也极不畅通。在这种碎片化的社会中，网格化所需要的分布式资源共享网格平台，以及积极参与公共事务、有责任感的城市居民还很少，政府自身的职能转变和权力下放还严重不到位，因此，目前针对社会领域需求的网格化管理是不可能成立的。
网格化管理的两大创新点：监管分离和协同管理或协同服务，都有赖于组织起来的网络化社会的形成[2]。从目前情况看，完全呈现利益分散化的社会大众和越来越呈现碎片化状态的组织管理，根本不具备以自相似性为基础、分布式资源共享为特征的网格化社会管理的条件。扁平化社会的治理，首先要解决的就是如何将分散化的社会大众重新组织起来，让大众有能力参与和他们利益相关的社会治理。这种将不同主体重新连接起来的思路，只能是网络化。经过多年社区信息化的深入研究，我们认为，网络化的社会再组织是一种全新的治理思路，主要体现在以下三个方面：
第一，网络化是一种重要的沟通手段，它可以使呈原子化状态的陌生邻里重新建立起经常性的邻里沟通、公共话题的社区对话和有意义的社区参与。
新社区的网络化，不再是由政府安排的，而是生活小区或社会企业参与自发建立的。政府主导建立的社区网站（居委会网站），社区居民基本上是不参与的，因为他们认为那些社区网站与自己的利益和诉求没有关系。相反，居民自己建立的网站或由互联社区（社会企业）帮助建立的小区网站，却受到居民、业主的欢迎。因为这些网站是居民根据自身需要创建的，他们在上面讨论房产利益、邻里关系、二手交易、组织出行、团队活动、社区卫生站、停车场、幼儿园中小学校、公共交通、社区环境、公共空间纠纷以及其他公共事务等等，都是与居民利益直接相关和他们最感兴趣的事务。许多已经建立了小区网站和论坛的社区，通过社区公共场域的直接对话，陌生的邻里逐渐熟悉起来，认同感不断增加，各种组织团队建立起来，邻里互助渐成风气。社区的语言规范、行为规范逐渐形成，物业管理走上规范化轨道，各权力主体之间的协商协作越来越多。这正是我们所推崇的新社区建设的重要内容，也是重建邻里信任与互助，培育基础性、个人间团结型资本的重要途径。
第二，网络化是一种全新的组织运作方式。
网络化组织运作方式，其一表现为自下而上的自组织和自主运作方式。以往社区组织运作方式是自上而下的，居委会不过是一个小配角，居民更是配角的配角。但是今天不同了，社区可以对上级说“不”，配角变主角。我们调研了许多社区，业主从来都是维权行动的主角，居委会反倒是配角。许多新社区的团队组织，绝大多数都是居民自发组织起来的，如果说有上级资助，也是居民主动争取的结果。目前，政府面临的困难恰恰是任何公共服务都很难送达社区居民，居民的诉求也很难听到。这从另一方面反映出社区自组织的特性。其二表现为社区组织活动参与的自愿性和多样性。由于社区组织的自组织特性，自然也就呈现出组织的多样性和自愿性。比如，社区内部会出现大量的老年大学、各类老年组织团队、志趣爱好者团队、各类志愿者团队以及多种多样的组织活动，而且都是自愿参与的。有很多定期的活动并没有正式或非正式的组织形式，只是由一种松散的、自发自愿的聚会逐渐形成的。其三呈现出开放性。组织成员超越社区边界，受益者远远超出本社区成员边界。其四表现为网络联动性的加强。这不仅表现为本社区组织内部的网络化沟通方式，而且还表现为社区组织与社会组织的联动性，也可以说是社区组织与社会组织间的网络化联系。其五表现为组织之间的平等关系和非隶属性关系。在社区层面，任何组织都要尊重社区居民和社区组织，只有真心帮助社区解决问题，才会被社区居民所接受，任何权威在社区都要接受社区居民的检验。
第三，网络化平台是使碎片化的个人和组织重新自主连接起来的结构性枢纽。网络化平台就是由社区小区网站、论坛（以及QQ群、微信群）构成的社区公共场域，一个可以自由平等参与的公共对话空间。这个社区公共场域代替的是以往的社区公共场所或聚会空间。比如，过去的大树下、庭院里，以及后来的居委会会议室等。现在的社区公共场域一般由虚拟对话空间和物理空间构成。线上对话讨论和线下会议室里的面对面协商解决相结合，可以解决大部分的社区纠纷，并形成社区规范。
网络化社区平台的出现，是社区社会资本重建的重要部分。有了这个网络化社区平台，就有了社区公众和社区各权力主体的对话空间，社区居民才真正拥有了对社区公共事务自由发表意见的空间。
有了这个居民自愿参与的、能够直接解决问题的网络化社区公共平台，科层体制就有了对接自主社会领域的入口，社会机构和服务机构也就有了发现服务对象、听取反馈意见的窗口，所有公共服务才有可能真正落地，送到需要者手中。
事实上，网络化的社会再组织建设是一种有效应对分散化、片断化的全新组织方式，它不仅能够产生拥有强大团结型资本的新社区，而且通过社会组织、社会企业的介入，可以创造性地设计发展出能够产生实际意义的桥接式社会资本，让我们科层体制充分发挥应有的作用，把全社会的资源调动起来，共同解决面对的各种难题。
三、携手实现社会领域的“众治”
网络化组织方式是社会领域消除碎片化实现“众治”的有效方式，关键在于三个社会建设行动主体如何携手实现社会领域的“众治”。
1.新社区的自主性建设
新社区的自主性建设至关重要，它是社会重新整合的重要保障。第一，转变观念，认识人群聚集呈现的新特性，认同新社区的存在。第二，为新社区建立互联互通的网络平台，让所有业主和居民，以及社区各权力主体，都能够在社区公共场域中参与对话，共同商讨、共同决策、共同建设新社区。第三，着力培养新社区中最活跃的志趣爱好者团队，这些团队是新社区最能凝聚人气、最有活力的部分。第四，建立社区网络平台的数据库，将社区基础部件和人的活数据记录下来，为政府公共服务提供有力的数据支撑。第五，社区公共平台具有连接社会的功能，它可以使社区居民拥有一个向社会展示和证明自己的公共空间。多年社区建设的事实证明，没有居民自觉自愿、自主性地参与的社区建设是徒劳的。
在社会领域的“众治”结构中，与社区密切相关的社会组织是最重要的社会建设行动者主体，必须给予大力扶持。第一类是深入社区，培育彼此信任、自组织的基础社群，以提高新社区的团结型资本的培力型社会组织。比如，致力于发展社区各类志趣爱好者团队，培育社区居民的参与意识和参与能力，培育社区老年人互助点和互助网的自组织能力，等等。第二类是深入社区设计培育连接社会资源、提供机构式服务或入户式专业服务，以培育社区桥接资本的服务型社会组织。这些组织基本上是一些具有专业知识推广、提供专业服务职能的社会组织。比如，失智老人服务中心不仅收治患病老人长期入院集中护理，同时组织专业护理队伍，入户为失智老人提供专业服务，对失智老人家属和看护者提供专业护理知识培训。这些面对社区居民提供培力服务和专业服务的社会组织，是当前政府应当大力支持的社会组织类型。这些社会组织是政府连接社会个体最直接最有效的组织桥梁，是高度分散化社会再组织起来的助推力量。
3.政府减政放权，做一个目标明确、方法得当的掌舵人
“在构建社会性网络之时，一个富于挑战之处是在一个主要培养团结型资本的地方设计产生桥接型资本的可能性。桥接型资本是你可以联系到的人群的范围；团结型资本则是你的社会关系的深度。欲积聚强大的社会资本，广度与深度必须并举”[3]。
对于新社区建设，政府首先要做的是转变观念，放手让社区居民自主性地建构自己的团结型资本，建设自己的家园；培育社会组织在社区层面建立起桥接资本，让公共服务和商业服务以最便利的方式送达居民身边，让社区通过桥接资本及时获得各类社会资助和展示机会，让社会成为一个有机联系的整体。政府应该减政放权，做一个目标明确、方法得当的掌舵人，而不是掌控者。
第一，政府应当深刻认识到社区自主性建设的特性。积极出台政策，减政放权，通过政策引导和资金支持的方式，扶持新社区的自组织发展和自主性建设。社区自治是未来的方向，社区自治能力的培育有赖于社会组织的培育。
第二，政府应当大力支持社区自组织团队的发展，这些团队是新社区最有活力的组织力量。如果说新社区的维权活动是现阶段经济秩序和社会秩序混乱的产物，随着秩序的不断规范，这类维权活动会减少，当中国社会走向更加成熟之时，这类活动将随着有法可依和有章可循法治社会的完善而逐渐消失。但是志趣爱好者团队随着社区再组织的发展会呈现不断壮大的趋势，而且还会跨越地域界限，在更大的区域范围内交流展示。随着物质生活的极大丰富，人们更迫切需要精神文化生活的满足，这种以实现自我价值为目标，希望向社会展示成就的团队，是中国文化不断发扬光大最坚实的群众性基础，是民间很有影响力的组织力量。政府应大力支持这种民间自发产生、自主性发展的团队，以有效的资金资助方式，帮助他们成长壮大。
第三，政府应当在深化社会改革中勇于承担起自己应当承担的“新”责任。比如，人口老龄化问题，政府应及时出台相应的政策，把养老问题上升为基本国策的高度给予充分重视，以全社会之力着力解决这一当代世界性难题。诸如此类的政府新责任还有很多。我们要说的是，政府应当是掌舵者，而不是划桨者。既然是掌舵者，就必须从全局出发，从国家和人民的整体利益出发，把涉及国家前途命运的大事做好。
总之，目前中国社会领域里有三个重要的行动者：自治的社区；协助社区自主建设，整合社会资源直接为社区提供服务的社会组织；从宏观上以政策、资金支持为导向的掌舵人——国家治理现代化代言人——政府，三者之间各司其职、互相配合，在破解分散化难题上，必将会形成极具中国文化特色的和谐社会局面。
参考文献：
[1]田毅鹏.城市社会管理“网格化模式”的定位及其未来[J].学习与探索，2012（2）.
[2]李世宽.城市网格化管理探究——以北京市东城区为例[EB/OL].http：//blog.sma.com.cn/s/blog-7b52c2090101am3p.html2013-01-0523：03：27.
[3]胡泳.从宜黄官员来信看两种社会资本[N].南方都市报，2010-10-24.
