志愿服务相关概念
志愿组织。学术界对于“志愿组织”展开研究工作始于20世纪中期，起初，美国研究学者Levitt提出“第三部门”（the third sector），即“志愿组织”的起源概念。①在“第三部门”的概念出现前，社会被划分为公共部门和私营部门，Levitt认为有一种社会组织既不属于公共部门，也不属于私营部门。此后，相关概念层出不穷，如“非盈利性组织”、“慈善组织机构”等。学者何增科将“第三部门”称为“志愿组织”，其提到志愿组织所提供的服务具备纯粹性，即所付出的劳动不求任何形式的回报，与受益方也毫无亲朋关系。②
志愿服务。“志愿服务”最初是指西方世界宗教领域对于社会做出的慈善活动，从20世纪开始，大量慈善性组织与机构开始涌现，社会志愿服务呈现出一片良好的状态，全球范围内的突发事件预警与处理也呈现出良好的发展势头。当前，学术界尚未对“志愿服务”做出具体统一的界定。一般而言，“志愿服务”是在共同目标导向下形成的无功利性的相互协作。Parker和Wilson提出“志愿服务”具有自觉自愿特性，不排除其他如社会名誉等的非物质性回馈。③在联合国制作的资料中，对于“志愿服务”的行为判定做出下述说明：首先，参与“志愿服务”的人员并非出于经济性目的；其次，“志愿服务”人员的行为出于本人自我意愿，并非具备他人强迫性；最后，“志愿服务”可以为参与人员或者第三方带来收获。
应急志愿服务。志愿服务参与人员在面对社会性突发事件的时候，如地震、洪水等自然灾害，为灾区提供救济、救助以及灾后重建的非盈利性服务，我们将其称为“应急志愿服务”。依据服务工作具体内容的不同，我们可以将“应急志愿服务”划分为“灾情预警”、“防灾能力培训”、“抗灾救助”、“群众安置”和“灾后重建”等。应急志愿服务构架体系是由沟通、运行、支持和保障等多方面体系共同形成。而关注志愿人员的召集、培训、派遣和奖惩等方面的工作则属于应急志愿管理工作的具体内容。
我国主要应急志愿服务队伍建设现状
消防应急志愿队伍建设。我国消防志愿服务建设起步较早，历史较久。然而，具有系统性的消防志愿队伍建设起始于2008年。据报道，2008年，我国十余个团体共同发起关于消防建设事业的志愿者活动。依据计划，相关经费来源应当包括政府财政支出、社会慈善资金募集、资源自主等。一般采取由上至下的组建方式，消防志愿队伍的组建是先进行组织建立，再进行人员招募，之后对志愿人员进行培训，后发证。我国消防志愿队伍发展速度较快。全国各地范围内均建设成立了消防志愿队伍。我国消防志愿人员经过培训后，可以获得志愿证。然而，志愿人员无法与专业人员相比。但是，消防志愿人员可以做到下述几点：首先，当面对紧急事件后，志愿人员需要具备预警意识和报警意识；其次，消防志愿者可以对于一些不需要专业人员便可以处理的情况进行及时的紧急处理，例如抢救老弱伤残人员；最后，当紧急救援工作开展之后，应急救援人员可以提供自己力所能及的帮助。
地震预警与救济应急志愿队伍建设。我国地震带分布广，多个人口较多、经济繁荣的城市均分布在地震带上。1997年，我国关于预防和抗震的相关法律法规《中华人民共和国防震减灾法》中没有提到地震志愿者服务，到2007年，制定《国家地震应急预案》，提及地震志愿服务力量的重要性，明确规定了志愿者队伍参与的职责，并要求“各级人民政府定期组织各级应急管理、救援人员和志愿者进行业务知识及技能的培训。”在四川省汶川地震发生之后，相关部门对防震相关法律法规做了重新的修订。其中，地震志愿者服务力量得到了肯定和重视。此后，国家各级地震部门非常重视防震自救工作，且强调培养一批收过专业培训与训练的志愿者队伍的重要性。2003年开始，我国地震局开始在多地进行地震志愿者试点工作；2004年开始，在原有试点城市的工作得到巩固同时，将试点工作向其他大城市进行大范围推广。④
总体而言，地震部门的应急志愿者队伍建设不像我国消防志愿队伍组建那样，主要采取自上而下、全面铺开、政府主导、网络联络的形式，而是采取试点实验，以点及面，逐步推广的模式。然而，我国地震志愿者服务机制的构建和队伍的管理体系构建应当结合消防应急志愿队伍建设相关机制，做到在灾害发生时及时展开自救，且可以及时上报灾害信息。
红十字会应急志愿者队伍建设。红十字会的志愿者队伍与地震和消防部门相比更为历史悠久且规范。1997年随着《关于进一步组织红十字志愿者开展活动的通知》下发，成立了“中国红十字会指导委员会”，2005年改组为“中国红十字会志愿服务工作委员会”；2007年出台《中国红十字志愿服务管理办法》，同年制定《中国红十字会“十一五”期间应急体系建设规划》，要求“各级红十字会要加强对灾害应急志愿者的招募、培训和管理，特别要注重在灾害多发的农村地区发呢灾害应急志愿者队伍。”
然而据资料显示：早在规划出台前，红十字会专业应急救援队伍的建立与建设始于2005年，并于2005年5月8日海南省红十字救援大队建立全国首支完全由志愿者组成的红十字救援大队。到2011年，中国红十字会将在内地31个省级分会每个至少建立一支红十字志愿者紧急救援队和一支经十字志愿者卫生救护服务队。然而，红十字会在其组织应急救援队伍过程中，也不能纯粹的依靠自己卫生救护的本职领域，而是依应急救援的需要向其他更多专业领域比如搜救、通信、医疗、心理援助等方面发展，这必然会带来更多部门比如消防、地震等组织的合作与配合，这样的发展策略也会在某种程度上制约着红十字会应急志愿者队伍的发展。
我国应急志愿服务存在的问题
志愿者专业性和可持续性能力较低。我国应急志愿服务系统所提供的志愿服务呈现出较大的盲目性和追崇性，不仅目的具有盲目性，且动机也具有盲目性。当灾情发生之时，有的志愿者会立刻产生救援的想法，有的志愿者则是因为受身边人影响而参与其中，面对救援，皆缺乏理智。由此导致的恶果是，当灾情发生时，所谓的志愿者们纷纷涌入灾区，使得灾区被围堵，官方不得不下发命令志愿人员不得擅自进入救灾区域。虽然志愿者们本是出于好意，但是却为灾区带来了沉重的负担，使得救灾工作进入混乱的状态。例如，当灾情消息发布于世之后，很多志愿者自驾到灾区，施展救助，这使得通往灾区的道路被车辆堵塞，大型物资救助车辆和医护救助车辆无法顺利进入灾区，这便会影响到政府对于灾区的救助。
缺少统一的应急志愿管理机构。相关调查发现，在灾区参与救援的志愿者队伍中，很多都是没有经过合法的注册程序而自主建设成立的。例如，2008年，我国汶川地震发生的时候，政府禁止没有经过合法注册的非政府组织志愿者队伍参与到灾区进行救援。志愿人员参与建立志愿组织具有较大的随意性，很多缺乏和政府的沟通与联系，志愿者和政府之间没有形成一个统一的信息注册与管理平台，这使得志愿组织的建立处于非常混乱的状态，很多部门都为志愿者提供注册服务，但是出现数据重复的问题，当恶劣事件发生后，无从追踪相关负责人。除此以外，民间志愿服务组织在应对社会突发事件时候，虽然发挥了一定的效用，然而由于训练缺乏，有时候则会于无形之中给灾区的灾民带去伤害。例如，有的志愿服务者不具备专业的自救知识，当灾区发生后，盲目前往救灾区域，反而给政府的救灾增添了麻烦。
志愿激励政策尚未完善。虽然我国应急志愿服务管理体系已经将管理组织及人员的激励与奖惩纳入管理工作体系之中，但是令人担忧的是目前的志愿激励政策还不完善。例如，当四川汶川地震发生之后，四川省政府对相关组织、单位及个人进行了表彰活动，但是表彰活动并不具备广泛性，表彰对象具有片面性，很多工作在一线的人员并未进入政府视野，虽然默默为灾区贡献了很多，但是并未得到激励。
这一方面因为我国志愿组织的注册不够完善，很多参与救助的志愿者都是在合法注册之外，不属于任何一个应急志愿服务组织。又或者是表彰的很多都是政府单位工作的个人，但是抗灾在一线的很多民间志愿服务组织与团体则被忽略，相应的志愿激励政策不够完善。
相关的法律环境尚且缺乏。在国家应急预案体系中对应急志愿者角色的检索发现，我国应急志愿服务人员进入较为尴尬的角色状态。一方面，国家相关法律法规强调了应急志愿者参与灾区救助的重要性，然而却在很多时候，将志愿者的作用忽略在预案之外。另一方面，虽然一些应急预案中明确了志愿者角色的作用，但是只是一带而过，没有对志愿者的角色和作用等作出具体的说明。在后续的工作中也未提及志愿者队伍的作用，志愿者参与救助的时间、途径等也没有提及。例如，虽然汶川地震后，国家关于重大应急突发事件救助相关法律法规认可了志愿者的作用，2009年修订的交通应急事件处理相关法规也提及了志愿者力量的重要性，但是没有具体界定社会志愿者力量。⑤虽然志愿者在2003年抗击非典的应急救助过程中，发挥了较大的力量，但是此后修订的应急预案处理中也未曾提及志愿者的作用，这些无不说明了我国志愿者参与应急救助尚缺乏相关的法律环境。
我国应急志愿服务管理机制建立的对策
设立统一的志愿者管理机构，建立应急志愿服务工作部门。建设成立我国志愿人员相关的管理机构与组织，可以帮助具体落实国家政策中关于志愿者队伍建设及发挥志愿者重要作用的工作，是志愿者队伍建设工作的必然需求。与此同时，其可以帮助解决当前我国志愿者组织队伍建设盲目化、支持力量不足和管理混乱等问题，使得志愿者队伍的建设更加规范化。需要进一步遵从党的指示与领导，设立志愿者服务委员会部门，用以专业指导志愿者队伍建立、管理、参与救援等工作。与此同时，进一步增强国家关于应急事件处理的管理部门对于我国志愿者队伍建设的扶持，使得志愿者工作可以和政府应急处理工作连接起来。各个级别的志愿者工作部门应当对志愿服务工作进行统一性的规划，并非一定得亲自参与志愿者队伍的组建，可以选择性地进行引导与指导，体现出“以人为本、科学引导”的理念。
规范应急志愿服务工作程序，提升应急志愿者管理水平。我国当前的志愿者服务管理工作存在很多问题，志愿组织对于参与志愿救助的权利及义务没有做出具体的说明，这使得志愿救助服务活动一度陷入混乱的局面。因此，需要进一步加强我国志愿者管理制度的完善工作。相关的志愿者管理组织机构应当继续健全多种管理制度，使得管理制度更加科学化、具体化，例如规范志愿者的登记与注册、演练与培训等流程。对于参与志愿服务的人员报名采用实名制注册，实名信息经过审核通过后方可得到认可，且通过电子联系方式与对方保持联系，建立起实名制志愿服务信息系统，对所采集和等级的信息进行周期性的管理。对于所登记的人员需要进行阶段化的培训，当培训合格后，方可发证，允许其参与灾区救助。
规整资金筹集与使用制度，确保应急志愿服务体系科学运行。非专业志愿者服务的服务供给成本低于专业机构供给成本水平，使得志愿者应急服务在资金使用上具有较大的优越性，这便是政府号召与强调自愿者服务力量的关键所在。然而，无论是志愿者队伍的管理，还是志愿人员的培训工作，都需要一定的经费投入。因此，可以成立从中央到地方多级的志愿者服务与管理使用资金管理组织，多方面筹措资金，对于资金的使用，也要精准把握，科学监督。然后每年以项目形式对志愿服务工作进行支援，且对于其他形式的应急志愿组织服务进行鼓励与引导。项目支出方式可采取招标形式，体现出公开公正性。用于志愿服务管理工作的使用资金要控制在预算之内，从而节省部门资金用于救助准备，例如人员培训。
确立应急志愿者服务的定位，确切掌握队伍建设目标。对于我国志愿者队伍建设方向不清、定位不准等问题，需要确立应急志愿者服务的定位，确切掌握队伍建设目标。可以对政府、救援组织机构、居民自救等灾害救助方式与志愿者应急救助进行对比，在做出综合性的权衡之后，明确其功能定位。当灾情发生后，我国社会应急救助志愿服务队伍主要是帮助政府做救助协助工作。鉴于志愿者机构人数多，且分布范围较为广泛，进行救助工作时较为耐心细致，志愿者服务人员可以快速地将救助知识传播于广大受灾民众，以弥补政府等相关专业管理部门的不足。
推进应急志愿者服务相关立法工作，完善相关法律法规。志愿管理机构应当借鉴他国先进的管理经验，在对我国实践经验进行科学梳理之后，以最快速度制定出关于志愿者服务应急事件处理的法律法规和相关政策条例，从而从法律角度规范我国的应急志愿者相关管理工作，推进应急志愿者服务相关立法工作，完善相关法律法规。在相关立法工作之中，应当就志愿者服务人员的权利与义务做出相关明确的规定，一方面考虑现行其它法规，另一方面需要体现出一定的前瞻性。例如，就志愿服务组织机构体系和国家管理部门关于应急救助的体系之间的关系进行研究讨论，且做出最后的立法说明。
注：
本文系北京市教委社科计划项目“公共危机事件中应急志愿管理研究”的阶段性成果，项目编号：SM201411626002
注释：
①Levitt E E，Lubin B，Brady J P.Volunteers and nonvolunteers for an hypnosis experiment[J].Diseases of the nervous system，1962.
②何增科：“公民社会与第三部门研究引论”，《马克思主义与现实》，2000年第1期。
③Parker，S.Volunteering altruism,markets，causesand leisure.World Leisure and Recreation，1997（3）.
④张网成：《国家应急志愿服务体系的模式选择与机制建设研究》，北京：知识产权出版社，2011年。
⑤莫于川，梁爽：“关于完善中国的应急志愿服务法律保障体系之管见”，《河北法学》，2011年第5期。
