当代中国处于社会转型的矛盾突出期。近些年来以处理社会事务、解决社会问题、规范社会生活为己任的社会管理成为社会关注的热点。一方面，自十六届四中全会以来，社会管理的顶层设计不断推进，宏观制度安排日臻完善；另一方面，学界对这一问题的研究日益深入，各类成果大量涌现，与此同时，各地在社会管理创新实践中也总结出了不少经验。本文试图对目前已有研究进行梳理，归纳出社会管理研究的5个视角，将纷繁复杂的研究成果纳入这5个视角之下，对已有成果形成总体性认识和把握，减少理论成果和新话语不断出现造成的混乱，避免学习和研究走入误区，揭示社会管理的新问题，探索社会管理研究的发展趋势。
一、当代中国社会管理研究的五个视角
社会管理研究涉及政治学、社会学、公共管理学等多个学科，既有理论复杂性与学科多样性，还兼备较强的实践性与应用性。对目前社会管理领域的研究成果按照研究思路、研究方法和成果类型进行归纳和分类，大致可以找到5个相互联系和对应的研究视角。
1.“理论——实践”的视角
理论研究方面，学术界通过公民社会理论、治理理论搭建研究分析框架，探索实现“善治”的社会管理改革路径。公民社会理论解释了中国在经历社会转型后国家、市场、社会三者之间边界的界定，三者关系的现状及发展方向，从三者关系的角度来理解社会管理的含义、范围和基本内容。尽管与政府治理能力相比，中国社会力量相对弱小，发展进程相对缓慢，但有关公民社会正在逐步发育，国家与社会需要建构互联互动关系已成基本共识。国家、市场、社会三者之间存在“资源依赖”关系，在社会治理中有互补作用，而且三者合作能够有效降低“交易成本”，因此治理理论提出多元主体建立互动、合作、协商、伙伴关系，通过确立认同和共同目标等方式对社会公共事务进行管理[1]。现实来看，由于社会需要日益多样化、社会事务日趋复杂化，在社会管理中经常出现政府和市场双双失灵问题，在社会管理的部分领域，非政府组织和非营利组织可以比政府或市场的作用更加有效，通过社会力量介入可以改善政府管理，弥补市场缺陷。公民社会理论与治理理论虽然学科背景不同，但在基本要素、解释逻辑等方面却有相通之处：公民社会理论强调社会相对独立于国家的积极意义，而多元主体的出现正是治理理论提出的“多元共治”的基本前提；治理理论所倡导的多中心合作网络正是公民社会理论中国家与社会之间的制度连接点；两种理论都强调国家与多元主体进行“合作治理”对完善社会管理机制具有重要意义。
中国早已建立了社会管理工作的领导体系，构建了社会管理的组织网络，制定了社会管理的基本法律法规，初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局。实践中社会管理以试点、评奖等方式为抓手，落实中央的重大决策部署。2010年，中央政法委、中央综治委选定了35个市和县作为全国社会管理创新的综合试点，以试点单位为突破口，发挥其典型示范作用，实现“以点带面”。同年，首届“中国社会创新奖”举办，获奖项目显示出政府、企业、社会组织、媒体及公众合作参与社会创新已成为发展趋势，社会组织和社会企业正日益成为中国社会创新的主力军[2]。2011年，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理创新专题研讨班上提出要总结和推广社会管理经验，此后，各地推出了不少带有经验总结和理论提升性质的研究成果，推动了社会管理实践的发展。通过社会管理创新实践，在流动人口和特殊群体的服务管理、培育发展社会组织、构建大调解工作体系、城市网格化管理、社会管理信息化平台建设等方面涌现出大批典型。
2.“历史——现实”的视角
理清历史的逻辑有助于理解现实的原因，通过梳理社会管理的发展历程，可以发现当下社会问题的发端在什么地方。新中国建立后，政府通过政党、国家及计划体制组织整个社会，建立了结构严密的社会管理体系。在该阶段，国家成为社会管理的唯一主体和社会服务的唯一提供者，行政手段是主要的社会管理手段。政府管理、强制秩序、政府包揽、政府统管的高度一元化管理是这一时期社会管理的主要特征[3]。改革开放后，市场经济发展培育出一个强大的私营部门，社会组织大量涌现，单位制、街居制和严格的户籍制度等传统社会管理载体发生重大变化。越来越多的单位成为独立的法人实体，逐渐甩掉了强加于经济组织之上的政治和社会功能，基层社区的重要性日益显现，户籍制度开始松动，个人逐步获得了生产自主和生活自治[4]。人们的生产方式、生活方式、社会关系和交往方式都发生了改变，出现了大规模社会重组、结构调整和社会流动。这些变化动摇了传统社会管理模式的根基，而相对落后的社会管理体制导致社会管理中出现大量“真空”和“盲点”，社会问题和社会矛盾日益增多，使社会管理问题提上议事日程。现行社会管理体制与过去几十年的经验积累既不能完全割裂也非简单继承，对社会管理发展历程的研究是发现和解决当下中国社会管理困境的积极努力。
学术界在宏观整体研究的基础上，对中国社会管理的时代背景和发展现状进行了深入探讨。目前研究社会管理问题是在中国社会转型这一大的时代背景下进行的，总体来看，中国处于结构转型和体制转轨的“双模式变迁”时期，社会管理面临复杂性、多元化社会矛盾的挑战，具体表现在城乡差别、官民冲突、贫富对立、劳资纠纷、医患矛盾、代际紧张和民族宗教的冲突、矛盾等方面。就国际形势而言，中国作为“后发现代化国家”面临后工业社会和风险社会来临、全球化持续深入等多重复杂形势的考验。20世纪80年代以来，传统社会向现代社会转型过程中存在的风险在中国大量涌现，西方国家经历过的历时性风险类型共时性地存在于中国，中国进入“风险共生”阶段，人口规模庞大、社会流动加快、信任结构解体、生态环境破坏、治理机制不完善、国民素质有待提高等风险对中国社会管理形成了巨大挑战[5]。在历史遗留问题和现实困境的交互作用下，学界普遍认为目前社会管理领域存在的问题集中于理念不够准确、主体不够多元、方式不够灵活、载体不够明确、法律不够健全、专门人才缺乏等方面[6]。
3.“西方——本土”的视角
随着对社会管理问题研究的深入，国内学者开始从全球治理的角度研究和借鉴国外经验为我所用。目前来看，西方社会学和公共管理学领域均缺乏与中国语境下“社会管理”一词相对应的词汇，与之相近的词语主要有“社会规制”（Aocial regulation）和“社会秩序”（Aocial order），虽然没有社会管理这个概念，但美国、英国等发达国家都有长期的社会政策和社会行政研究传统，该领域常以“Social policy”和“Social administration”的名称出现。20世纪70、80年代以来，伴随新公共管理运动以及福利国家改革的兴起，西方公共管理领域出现了多中心治理理论、合作网络理论、新公共服务理论等新成果，为国内学者研究社会管理问题提供了重要的理论支持[7]。国内学界对西方国家社会管理的研究主要集中在如下方面：如何发挥政府作用，通过服务型政府建设实现政府再造；如何发挥社区等基层社会单元的作用，实现基层社会自治；如何培育和发展非政府组织，发挥其在公共产品供给和社会团结中的作用；如何发挥法律制度、协商机制和社会文化在社会管理中的作用，实现社会生活的制度化和规范化。总体来看，西方社会管理经历了从自发到自觉的发展历程，主要涉及国家、市场与社会的互动、社会控制以及文化价值内化，自由与秩序之间的适当平衡是西方社会管理所追求的最高境界。
中国与西方国家的政治制度、社会制度和发展阶段不同，决定了我们要重视社会管理的本土化研究，既要找到实现社会和谐的共性原则和普遍有益的做法，遵循人类社会发展的普遍规律，又要研究中国社会管理发展的特殊规律，找到适合中国国情和文化传统的发展道路。创新型社会管理要坚持和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，发扬“群众工作”的优良作风并赋予其新的时代意义；实现继承传统和创新实践的结合，从几千年来的社会发展中汲取智慧，弘扬中国优秀历史文化传统，实现社会管理与传统文化的创造性转换；尊重地方实践和创造，总结社会管理地方试点和创新的典型模式、典型经验和创新规律，在此基础上从全局性、战略性高度构建中国社会管理的创新理论和创新模式。总之，当代中国社会管理研究要突出“立足现实、提炼现实，开发传统、超越传统，借鉴国外、跳出国外”的本土化特色，实现本土品性和多元创新的结合[8]。
4.“价值——规范”的视角
对社会管理问题的重视和强调意味着一种在国家意识形态影响下新的改革共识的形成和确立。随着对社会管理问题研究的深入，学界开始从价值观念、管理理念、传统文化、社会心态、公共精神和社会资本等层面来研究社会管理中存在的问题和解决之道。文化是影响每个人社会行动的一种无形的、潜在的力量，社会管理中的文化价值因素作为“非正式制度安排”，主要包括价值观念、伦理道德、意识形态和风俗习惯等方面。社会管理制度作为“正式制度安排”，它的有效实施不仅取决于其强制性，更取决于它与“非正式制度安排”的契合程度。中国社会管理的创新实践客观上要求价值观念、思维习惯等非正式制度安排的相应调整，为有效的社会管理提供精神文化支撑[9]。现实来看，传统中国的治理模式无法孕育发达的公共精神，创新社会管理需要重新凝聚道德资源和社会资本，包括诚信关系、社会认同、共同信仰以及社会责任感等等。另外，目前社会管理亟需解决“价值观多元时代的社会共同性追求”的问题，也就是如何在一个价值分化与多元的时代在公众价值观领域建立“意义共同体”，通过文化价值这一软性社会资源建立联系整个社会的精神纽带，这是事关社会稳定与社会和谐的根本性问题[10]。
党的十八大报告在社会管理体制中新增了“法治保障”一条，从法治化和制度化角度研究社会管理的“规范”问题日益为学界所重视。重视法律在社会管理中的意义、法治对社会管理的价值，提高社会管理方式方法的法律化水平[11]。目前学界研究集中在社会管理法治化的“现状和必要性”“立法机制”“依法治理”以及“司法保障”等方面。具体来看，我国社会管理的法制化水平还不高，相关法律制度体系尚不完善，部分现行法律法规的基本原则、立法宗旨及制度规范明显滞后。下一步要重点在社会纠纷多元解决法制、民生民权服务保障法制、公民社会培育发展法制、安全稳定维护应对法制、社会管理组织法制和社会管理队伍建设法制等6个方面进行立法。通过确立法律至上观念、加强法治政府建设、严格执法和公正司法来强化社会管理的依法治理，改变过去社会管理中重行政手段、轻法治手段，重个人权威、轻法治权威，重政策应用、轻法治规则的不足。
5.“纵向——横向”的视角[12]
社会管理的“纵向”整合机制建立在一元权力中心基础之上，主要是通过政府自上而下的行政手段和强制力量进行管理，实现社会资源的合理配置和社会秩序的稳定。目前学术界讨论较多的是社会管理与服务型政府建设的连接问题，总体发展趋向是深化行政体制改革，实现从经济建设型政府到公共服务型政府的转型，目标是建立服务型政府、责任型政府、有限政府、法治政府和开放政府。现实来看，政府社会管理应当以公共服务为基础和前提条件，社会管理问题从服务型政府建设提出时就包含其中，二者之间相互制约、相互促进[13]。政府要通过制定法律法规、完善社会政策、健全管理体系、培育社会组织等方式切实发挥好主导作用，重视社会调控将其纳入政府宏观管理范围之内。从“纵向”秩序整合的角度来研究社会管理问题强调的是党委领导方式的转变和政府职能的重新定位。在市场机制不断完善、社会力量持续增长、法治国家建设日趋成熟的情况下，发挥“横向”协调机制的作用就显得愈发重要。
社会管理的“横向”协调机制是建立在多中心基础之上的开放式协调机制，这种方式强调通过不同阶层、组织或群体之间的平等协商形成基于各方一致同意基础之上的共识和秩序。目前来看，“党委领导、政府负责”已经比较扎实，“社会协同、公众参与”还较多地流于形式化和表面化，是社会管理木桶的“短板”，而社会协同和公众参与又恰好是社会管理创新中最为重要和基础的两条路径。目前学术界对社会管理“横向”协调机制的研究集中在多元治理主体形成、多元主体协商合作机制的建立等方面。从多元治理主体的形成来看，改革开放以来，政企、企社、企事逐渐分离，作为社会“第二部门”的市场领域逐步从国家、政府中分离出来。政社、事社、政事也逐渐分开，作为社会“第三部门”的社会公共领域逐步从国家、市场中分离出来，实现合作治理的多元主体初步形成[14]；从多元主体协商合作机制的建立来看，要充分发挥人民团体、企事业单位、基层组织和社会组织的微观治理作用，通过建立多元主体之间的衔接机制、沟通机制和运作机制，构建合作治理的制度化沟通渠道和参与平台。建立健全不同治理主体之间相互合作、协作交流的机制，实现不同社会主体在行动上的协调、资源上的整合、功能上的互补。
二、当代中国社会管理研究的困境
2004年中共中央十六届四中全会提出社会管理问题十多年来，学术界对社会管理的研究热情日益高涨。在“中国知网”以“社会管理”为主题搜索，2004年的论文数量仅为128篇，而2011年这一数字飙升到9
520篇，7年间增长了近75倍。虽然社会管理问题受到学界“热捧”，但目前研究中存在的问题也是比较突出的，主要集中在3个方面。
1.理论阐释与实践困境的脱节
目前对社会管理的理论研究主要建立在新公共管理理论、公民社会理论和治理理论基础之上。学术界普遍认为目前的社会管理困境能在多元主体合作治理以及国家、市场和社会的良性互动中得到缓解。这种研究思路为社会管理研究提供了一种初步的认知路径和分析框架，但目前基于宏大叙事层面的一般性理论研究都以“应然”的线性逻辑出现，学界有关“多元共治”的理想设计在现实中遭遇多重困境：一是基层“多元共治”有形式主义趋向，现实治理结构一再排斥其他社会力量介入。二是在基层社会动员等活动中需要社会组织或其他社会主体参与时，合作治理网络往往难以发挥有效作用，自上而下的行政动员仍然起决定作用，突出反映了“行政整合过度与社区自治能力不足”这一基层社会管理体制中存在的难题。三是随着政府“技术治理”的不断加强，社会主体发育空间和参与机会一再被压缩，以指标化运行、个人意志决策和追求政府名声为特征的“行政化社会管理”弊端日益显现[15]。另外，公共性发育不足和公共精神缺乏已成为我国社会管理实现突破的重要制约因素，公众参与社会管理的积极性与社会管理多元治理的制度设想不同步。社会组织“回归政府的行政化倾向”及“走向社会的自治化倾向”之间的张力限制了社会主体的发育。
2.西方话语与中国语境的脱节
中国社会科学的建立是以“知识移植”的方式进行的。社会管理研究中常用的公民社会理论、治理理论、社会资本理论等就是改革开放后新一轮“西学东渐”的产物。一方面要看到中国在向现代化转型过程中遇到的问题与西方国家曾经遇到的问题具有相似性，西方社会科学理论具有一定的普适性；另一方面要看到在一个拥有广阔国土和13亿多人口的大国、拥有5000多年历史的“文明古国”进行社会管理，其难度是前所未有的。由于西方理论与中国经验之间存在巨大的“磨合空间”，其解释力和适用性又是有限度的。目前社会管理研究在理论层面大多参照西方现代化经验形成，部分研究对中西方之间社会制度、意识形态和价值体系的差异考虑不周，照搬西方理论和方法，更多地关注规范性而忽略了实践性，在解释机制层面缺乏与当下中国实践的紧密契合。在社会管理研究中用中国经验去证实或证伪西方理论，或用西方理论“套裁”中国经验，出现西方理论与中国实践“两张皮”的问题，不仅没有达到理论指导实践、简化认识的功能，反而成为认识和实践的障碍。在我们用来观察中国社会管理问题的理论中，本土理论一直处于“缺位”状态，中国社会的急剧转型为社会管理本土化理论构建提供了前所未有的历史机遇，改变国内以“引进、复制和接轨”为特征的社会科学研究模式，对于实现社会管理理论研究的突破具有重要意义[16]。
3.学术研究与问题解决的脱节
社会管理作为近年来一个新兴研究领域，学术界的研究总体还处于起步阶段，对社会管理诸多问题的研究还不够系统和全面。国内学者研究这一问题时多采用务实主义态度，根据各自研究需要和学科领域进行论述。现实来看，社会管理实践中的经验主义、随机性、非理性现象普遍存在，迫切需要理论指导，但目前社会管理研究中出现了较为突出的理论与实践脱节问题，即理论难以解决实践问题、难以指导实践，理论滞后于实践的发展。学术界对社会管理问题的研究不同程度地陷入了“论文主义”，对实践问题“插不上嘴”，相当一部分研究甚至变为“自说自话”和“自娱自乐”。务实界对理论与实践脱节问题感受更深，感觉“理论没有用”、“实践效用不足”，部分人甚至对目前的理论研究“敬而远之”。就目前社会管理领域的研究来看，虽然学术话语和新概念大规模产生，但相关研究之间却缺乏呼应、对话、积累和传承。在研究成果方面，重复常识、违背事实、同意反复和混淆因果关系的结论大量存在[17]。在研究方法层面，“循环论证”问题较为突出，比如很多学者提出“社会协同、公众参与”不足是社会管理存在的重要瓶颈，而解决办法是进一步发展社会力量和促进公众参与。这种研究方法无论在学理上还是在实践中都无法为社会管理创新提供有益的智识积累。
三、当代中国社会管理研究的发展趋势
目前国内对社会管理问题的研究方兴未艾，而且可以预见这一议题仍将是学界长期关注的热点和难点问题。对社会管理问题的研究不仅要纳入社会建设视阈，而且应该放在当下中国改革全局中来理解和把握，实现与经济、政治和文化改革的有效衔接，按照社会改革中全面、协调及可持续的方针，着力实现4个方面的有机结合。
1.注重治本之策与预防机制的结合
治本之策和预防机制的结合是实现长治久安与社会和谐的有力保证。当前社会中的各种矛盾、冲突、越轨等社会失范现象从根本上看源于社会急剧转型期利益关系的失衡和公平正义的缺失。在完善治本之策方面，要坚持以人为本，把公平正义作为社会管理的“生命线”，从公众的视角抓社会管理创新，把管理的过程和服务群众的过程结合起来，以群众满意度为衡量标准，扎实做好群众工作。完善弱势群体保护体系，建立维护群众利益的长效机制。加强民主制度建设，“以民主促民生”，建立社会自我纠错机制，提高社会管理的制度化水平。加强和完善思想道德体系建设，凝聚道德资源和社会共识。在预防机制建设方面，规范政府施政行为，提高社会管理政策制定的公共性、开放型，完善政府重大决策社会风险评估机制，提高社会预警能力。加强基层建设，健全基层社会管理服务体系，实现社会管理关口前置和重心下移[18]。
2.实现顶层设计与地方创新的结合
十七届五中全会提出要更加重视改革的“顶层设计和总体规划”，十二五规划重申了这一要求。加强和创新社会管理作为一项系统工程，具有较强的综合性、整体性和广泛性，需要在体制机制和制度建设层面加强统筹力度和整体设计。通过顶层设计可以进一步明确社会管理改革的重点任务和优先顺序，增强改革的整体性、平衡性和协调性。在个人、企业乃至地方政府追求自身利益最大化过程中，中央政府要像调控经济发展一样实施“宏观社会调控”，通过“统筹施策”最大限度地发挥引领和协调作用，在总结研究以往社会管理经验教训的基础上，为相关中央部门协调行动和中央政策落实提供组织保证[19]。虽然社会管理是一个中央命题，但它又具有极强的地方性，不能搞全国“一刀切”。目前来看，地方试点和创新已成为社会管理实践的重要载体和突破口，通过试点对社会管理这一复杂过程进行微观检验，可以发现政策偏差、总结典型模式、完善顶层设计，实现社会管理创新由点到面、由分到合的全面整体推进[20]。要合理配置中央和地方的权责关系，保障地方在社会管理和创新中的自主权，从民间规约、地方习惯和社会风俗中挖掘社会管理的制度资源，实现地方有效治理，最终实现秩序取向的顶层设计和福利取向的公众需求有机结合，构建中央与地方互联、互动和互补的社会管理创新机制。
3.探索政府管理与社会自治的结合
就中国而言，加强和创新社会管理需要发挥政府的主导作用，培育社会力量是提升政府“软实力”的重要途径，推动社会力量发展的主导权在政府、引导权在政府、方式方法的选择权也在政府。中国社会发展的多元性和动态性，公共问题的多样性和复杂性，社会行为的相互制约性和相互依赖性，都使政府社会管理能力受到极大限制，群众自治和社会参与治理的重要性日益凸显。从根本上看，最广泛起作用的、维持社会秩序和社会稳定的自动调节机制还在于社会自我管理。社会管理体制改革的推进是社会自治秩序建立的过程，通过政府力量引导和培育自我组织、自我管理的社会自治力量，实现权力与权利的合理分配，已成为社会管理体制改革的重要任务。就社区建设来看，社区不仅是居民的居住地（地域社区），还应当是居民具有归属感和认同感的精神家园（精神社区）。就公众层面而言，通过发展公民的权利意识、责任理念、平等观念、自主意识和法治精神，培育社会公共精神和时代新公民，推进遵纪守法公民社会的形成[21]。总之，在国家与社会之间找到恰当的平衡点，利用公民参与和市场手段等方式完善现行体制，缩减社会发展代价，是中国社会管理体制改革的发展方向。
4.重视理论研究与实践应用的结合
社会管理作为一门注重实践的社会科学，它的理论工具应当比其他学科包含更多的实践选择和价值判断，注重理论和实践的双向互动关系是社会管理研究的题中应有之意。理论起源于对规律的追求，是对实践的抽象、概括和总结。对学术界研究而言，理论研究不能停留在学术期刊上，要与实践者“对话”，不能成为学术圈内自我循环与追求功利的“知识游戏”，更不能以纸面上的逻辑来取代或决定实践的逻辑，形成布迪厄（Bourdieu）所说的本末倒置的“学究谬误”[22]。要重视理论的价值启迪和唤醒功能，注重默顿（Merton）提出的纯理论研究和纯应用研究之间的“中层理论”研究[23]。更多地研究政策制定者关注和现实需要的理论，提高理论研究的针对性和实效性。实践是检验理论价值的唯一标准，对施政者来说，要避免对社会管理理论的“异化应用”，不能因为自身的选择性偏好和上级考核压力而对理论一知半解甚至刻意曲解，出现说一套、做一套的“实践脱离理论”问题。政府要畅通理论研究者和政策制定者之间的沟通渠道，切实保护学界在社会管理中的“专家权”，以此强化社会管理研究的“实践取向”和理论与实践研究的“一体化”。
四、当代中国社会管理研究的总结与展望
通过对社会管理研究5个视角的分析大体绘制了一幅当代中国社会管理研究的“路线图”。加强和创新社会管理不仅是对深化经济体制改革需求的回应，还将使政治体制改革成为一种更加紧迫的需要，应将其重要性提升到与30年前开启经济改革一样的高度来认识其意义。放眼世界，目前许多国家都在推行社会创新计划，奥巴马政府设立了专门的“社会创新与公共参与”办公室，改善基层治理状况；英国政府则推出“大社会计划”、设立“大社会银行”，提高社会治理水平和效率。就中国社会管理而言，应该看到好的社会管理制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突并用制度化的方式解决冲突。管理本身并不是目的而只是一种手段，社会管理的终极目的是提高人的生活质量[24]。目前中国社会发展的总体方向是好的，但仍要清楚地认识到社会管理的制度瓶颈及应当着力的重点，做好打攻坚战、“啃硬骨头”的准备，逐步改革刚性十足的社会体制，从制度层面、机构层面、机制层面继续完善已有的社会管理体制[25]。通过加强和创新社会管理实现从专项治理到常态治理，从消极管理到积极管理，从强制秩序到自发秩序，从静态稳定到动态稳定，从政府本位到社会本位的转变，建立动态、开放、包容、富有弹性、秩序和活力并存的社会生态，建设社会共同体、实现“社会现代化”。展望未来，社会管理要随时代发展而不断创新，通过总结社会管理的“中国经验”，探索和把握社会管理规律，寻找社会管理的“中国道路”，最终建立适合中国国情的、有当代中国特色的社会管理体系。
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