习近平总书记在第二次中央新疆工作会议和第四次中央民族工作会议上指出：“推动建立各民族相互嵌入式的社会结构”，“通过扩大交往交流交融，创造各族群众共居、共学、共事、共乐的社会条件”。最近，全国人大通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要优化城镇化布局和形态，其中首次在国家五年规划中提到要建设新疆天山北坡城市群，这是国家促进新疆经济发展，维护新疆社会稳定的重要思路创新。
城镇化有利于促进新疆经济发展和产业升级，引导新疆各族群众在流动和转移就业过程中形成相互嵌入式社会结构；有利于破解因为各族群居住区域、社会经济生活相互分隔和不交融而导致的利益、情感隔阂；有利于弱化部分族群因封闭、贫困而出现的宗教信仰氛围过于浓厚，社会结构固化现象。
在未来推动城镇化的过程中，新疆要将多民族相互嵌入式社会环境建设作为城镇化的重要乃至核心目标，不但要着眼天山北坡城市带建设，引导各民族群众在新疆维吾尔族自治区内流动和优化配置，形成多民族互嵌式社会结构；而且要进一步打开思路，促进新疆人口、资源、产业与全国大市场的更深度融合，进而引导更多新疆民众走出去，在自治区外实现城镇化并与内地民众形成相互嵌入式社会结构，进而促进各民族交往、交流、交融，从根本上铲除影响新疆经济发展和社会稳定的一系列负面因素，实现新疆长治久安。
一、族群各自聚集、经济社会固化问题
新疆是我国面积最大的省级区域和民族自治地方，在166万平方公里土地上，居住着2322.54万人口，分属 47个不同民族。其中人口在10万以上的民族有：维吾尔族人口为1127.19万，占新疆人口48.53%；汉族人口为859.51万，占37.01%；哈萨克族人口为159.87万，占6.88%；回族人口为105.85万，占4.56%；柯尔克孜族人口为20.24万，占0.87%；蒙古族18.53万，占0.8%。虽然从全疆来看，新疆是多民族杂居区域，但宏观上的各民族杂居表象下，中观、微观层面却因自然地理因素、历史传统和社会环境影响，形成了一系列族群-文化-经济孤岛现象。
（一）民族分布存在区域、行业、城乡隔离和碎片化
第六次人口普查显示，南疆喀什、和田两地，维吾尔族群众所占比例分别为90.64%和96.22%，而两地农业人口占总人口比重则分别为80.23%和85.70%，和田部分县农业人口占比超过95%。伊犁哈萨克自治州则集中了80%以上的哈萨克族人口，另有15%以上的哈萨克州人口分布在乌鲁木齐、昌吉、哈密三地，也即这四个地区的哈萨克族人口占其总人口的95%以上。哈萨克族人口中，也有80%以上从事农牧业生产，城镇化率低。在农业以外的职业分布方面，与市场经济活动、现代社会治理活动相关的职业领域，部分民族从业人员占比过低。
（二）部分民族存在人口、社会结构、社会问题固化现象
首先是人口固化。在全国百万人口以上的少数民族中，维吾尔族和哈萨克族的流动率都是属于最低水平的，特别是维吾尔族，流动率只有7.66%，比全国平均水平低了9个百分点，且大多数流动人口仅在县域、市域范围内流动，跨越邻近区域特别是向自治区外流动的人口极少。在新疆的维吾尔族人口占全国维吾尔族人口总数的99.32％，新疆之外的维吾尔族人口，不到全部人口的1%。而在新疆的维吾尔族人口又主要集中在南疆地区，占全疆的78.3％。从族际通婚率来看，2010年第六次全国人口普查资料显示，全国少数民族族际通婚率为21.47％，而维吾尔族的族际通婚率仅为0.53％。封闭、不流动导致的社会固化，又引发了社会贫困问题。
二、城镇化进程的民族间差异及其相关问题
城镇化是一个社会现代化的重要动力和必然选择，同时也是促进人口、资源流动和优化配置，推动不同区域、不同族群群体交往和融合的重要方式。在我国，“城镇化的推进，社会主义统一大市场的形成，加速了人口的流动，也使更多各族群众打破过去地域上的区隔，有了更多一起学习、劳动、生活的机会，这给促进我国各民族的交往交流交融，给增强中华民族的共同性和一致性，提供了难得的历史机遇”。
目前，新疆有大小城市共96个，城镇化率为46%，但发展很不平衡，生产建设兵团城镇化率已达64％。新疆户籍城镇化率仅为38.1%，其中乌鲁木齐户籍城镇化率最高，达到80%~90%，和田则只有12%，在新疆城市里生活的1500万人口中，只有800多万人有城市户籍。新疆城镇化水平虽然与全国相比偏低，但从纵向来看，新中国成立以来特别是改革开放以来，城镇化进程并不慢。然而为什么过去几十年的城镇化进程，却未能改变部分群体的边缘化状况，值得思考。
三、促进多民族互嵌式社会结构建设的城镇化思路转型
在现代经济发展过程中，城镇化是必然的选择，天山北坡经济带建设纳入国家“十三五”规划，对新疆而言也意味着迎来一个非常重要的发展契机。然而，在未来促进城镇化发展的过程中，不能仅仅将着眼点放在城镇的扩张和楼宇的建设，应更多思考在新疆这样特殊的区域，如何将产业发展、城镇建设、多民族互嵌式社会结构的构建有机结合起来。同时，也要考虑新疆整体面临的局限性，超越新疆的范围来思考新疆的城镇化和多民族互嵌式社会结构建设。
1.城镇化进程中产业选择
以多民族互嵌式社会结构建设为导向的城镇化，在产业选择方面要进行必要的调整与改革，要结合国家“一带一路”战略的实施，并依托新疆资源、区位优势，大力发展面向我国西北地区，以及中亚、西亚乃至欧洲的轻工业和服务业，尤其是对劳动力吸附量大，对劳动技能要求相对较低，效益周期相对较短的产业。要在推动南疆公路、铁路等基础设施建设，加强南疆职业教育、成人教育的同时，引导更多内地劳动密集型产业如纺织、服装、食品加工、日用产品制造等产业向南疆转移。通过产业选择的思路转变，促进新疆城镇发展转型，增强城镇对农村转移劳动力的消化能力。
2.城镇化进程中公共服务供应
在人口快速向城镇汇集的过程中，要通过公共服务供应质、量、结构的优化，促进多民族互嵌式社会结构建设，引导不同民族群众在城镇这一新的环境中和谐相处，在共同就业、共同居住、共同生活过程中，真正实现交往交流交融，在尊重差异、包容多样的同时，形成各民族基于城镇生活的共同的精神家园和共同体意识。首先，要加快双语教育在新疆各地的普及程度，并将之与现代科技、文化知识教育有效衔接起来，使越来越多的少数民族在进入劳动力队伍之前，就充分掌握能适应现代社会生活和市场经济的语言、知识、技能。其次，从幼儿阶段就引导不同民族成员共同接受教育，相互欣赏彼此文化，培养对不同民族文化的包容精神。再次，在提高对弱势力群体的公共服务倾斜式照顾精准度同时弱化民族身份因素在其中的作用，即在诸如扶贫开发、教育加分、社会保障倾斜照顾、降低弱势群体市场进入门槛等方面，不要按民族身份而应更多按技术、经济标准实施。
3.引导多民族在城镇中通过就业、居住、生活全方位互嵌
多民族互嵌式社会结构，不会因为不同民族共同居住在一个城镇或一个社区就自然形成了，这种互嵌只是表象层面的互嵌，真正的互嵌是各民族形成利益-生活-文化-价值共同体。这种互嵌式社会结构需要从就业、居住、日常交往和公共生活等诸多领域共同着力才能建立起来。首先，在新疆本地城镇化进程中，要基于多民族互嵌式社会结构建设要求，面向新疆全区所有民众放开就业机会，并以就业、居住确定民众获取公共服务的资质。其次，公共机构如党政机关、社会团体、事业单位、国有企业等，要有与当地各民族人口比例相适应的，强制性的多民族互嵌式就业结构，同时引导私营机构也更多招募新疆本地少数民族劳动者，形成多民族互嵌式的就业结构。再次，居住社区规划和城市生活设施建设，要充分考虑多民族互嵌式社会结构建设的导向。特别要加大对相对贫困的少数民族市民住房保障的投入力度，并在保障性住房分配过程中强制执行嵌入式居住结构。服务市民生活的商业场所和基础设施，在尊重当地的风俗同时更要突出各民族共享共有理念。
4.合理引导民众宗教信仰，促进宗教与城市生活相适应
第一，尊重当地民众千百年来沿袭的宗教信仰及与之相关的各类习俗，对于与宗教信仰相关的具有偏好性的公共服务设施，政府应通过与宗教团体合作，适当提供以满足其需求，但同时要依法管理宗教事务。第二，对与宗教信仰相关联的商业服务机构，要适当给予用地、财税方面的优惠照顾，同时依法加强对其监管，严厉防范和打击部分市场主体通过炒作宗教信仰、民族情感等开展的不正当竞争行为。第三，加大对宗教极端思想渗透的防范和打击力度。通过引入网格化管理，加强网络信息管理，强化社区管理等方式，不断压缩“三股势力”活动空间。
（二）基于对口援疆思路转型的“引出式”城镇化
新疆虽然地域广阔，但实际适合人类生存的绿洲只占国土面积的8.6%左右，由于自然条件相对恶劣，远离人口密集的消费市场，公共服务供应欠账较多，产业基础薄弱，生态环境脆弱，因此完全立足于新疆的城镇化空间始终有限。而新疆发展稳定形势却相对严峻，特别是随着农业现代化加速，贫困地区群众受教育水平提升，农村转移就业压力将持续加大。面对这种情况，仅仅着眼于新疆的城镇化，并不能快速有效化解新疆发展稳定面临的现实困难，而必须将新疆人口、就业，和多民族互嵌式社会结构建设放在全国大环境中思考和解决。即通过转变“对口援疆”思路，变资金、产业、公共服务进入式的对口援疆，为对口援疆省市本地化对口援疆，将新疆剩余劳动力“引出来”到援疆省市求学、就业、居住、生活，并在援疆省市与当地民众形成互嵌式社会结构。
1.引导新疆各族群众有组织规模化到援疆省市就业和居住
各对口援疆省市在继续对新疆基础设施和产业发展进行援助的同时，在国家统一协调安排下，每年拿出定额指标招募新疆少数民族劳动者，并在特定区域形成既有一定群体规模，又嵌入本地城市社区的就业、居住格式，以便于服务其特殊需求偏好的公共服务和生活服务可以跟进。19个援疆省市可根据本省市经济社会发展情况每年承接一定数量的新疆转移就业的劳动者，并适当集中安置于本地劳动密集型产业园区的方式，开展有组织、规模化的就业援疆，通过安置一个劳动者就业，带动一个新疆少数民族家庭在东部城市融入的方式，既帮助新疆解决少数民族就业、民生和公共服务问题，又能更好地促进多民族互嵌式社会结构的建设。同时，这种适当集中又在本地嵌入的就业援疆，也可以使宗教机构、清真餐饮、穆斯林生活用品供应等公共、商业服务跟进的成本大大降低。
2.为在内地就业的新疆少数民族群众提供融入本地的公共服务综合项目
由于新疆远离内地，新疆少数民族群众在内地求学、就业、融入，会面临一系列困难和障碍，为此各援疆省市要结合本地情况，并通过与中央主管机构、新疆各级政府合作，为“拉出来”就业的新疆少数民族劳动者提供在本地融入的公共服务综合项目。具体包括：第一，就业准备阶段的服务项目。如就业技能培训，就业信息服务，在内地就业和生活的法治与生活知识教育，往返交通费用补助等。第二，城市融入服务项目。在新疆少数民族劳动者相对集中的城市，采取相对特殊的住房、教育、公共文化、社会保障措施，在引导新疆少数民族劳动者与本地居民形成互嵌式就业、居住、生活结构的同时，消除其因远离家乡，进入陌生社会环境而可能发生的心理、生活、工作方面的障碍。第三，鼓励新疆少数民族劳动者在内地深度融入的公共服务项目。采取物质奖补和精神鼓励等多元方式，鼓励新疆劳动者在内地参与公共生活，带动更多新疆少数民族群众到内地求学、就业和生活。
在鼓励新疆劳动者到内地就业和融入的过程中，政府既要尊重其与特殊民族、宗教信仰相关的物质生活、精神文化生活特殊需求，但又不能过度介入相关服务体系，以避免强化部分人群特殊民族观念，或强化部分群体以宗教信仰要求特殊权利的意识。面对少数民族在这些方面的特殊需求，应主要通过宗教机构和相应的市场服务主体去满足，政府在不影响本地社会生活和本地市场公平竞争环境的情况下，可以对相关机构的进入采取有限的扶持措施。例如为清真寺建设提供适当场所，为清真餐饮机构入驻给予适当的税收优惠，对于少数民族群众开展的与本民族习俗或宗教信仰相关的公共活动提供适当的便利等。
注：
本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（13JJD630015）；广西民族大学边疆民族地区公共安全治理研究中心项目
［参考文献］
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