——基于“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”数据分析
一、研究背景
早在上世纪50年代，我国就已经逐步建立社会救助制度，但受到当时经济发展条件的限制，社会救助水平较低。改革开放以来，尤其是进入90年代，我国的社会救助事业进入了一个新的发展阶段。国务院自1999年率先发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，并在2007年发布《关于在全国建立农村居民最低生活保障制度的通知》。目前，我国基本上已经建立起全面的最低生活保障制度，国家对低保的投入逐年增长。根据2015年7月份的统计数据，全国县以下的农村低保人数达到5038万人，月均补助135.02/人。城市低保人数达到1783万人，月均补助291.43/人。[①]城乡低保制度对我国的反贫困事业做出了巨大贡献。
最低生活保障制度在我国的推行取得了良好的成绩，与此同时，低保制度的管理和运行效果受到了广泛的关注。民政部于2008年制定了《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》[②]，规定从基础保障、组织管理、操作规范和监督检查四个方面着手，进一步规范城乡居民最低生活保障工作，不断提高管理服务的水平。国务院于2012年颁布的《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，重点提出了认定最低生活保障对象、信息核查、低保公示等措施，要求做到应保尽保、应退尽退，确保救助资金公平使用、高效利用。与西方国家相比，我国的社会救助制度起步晚，尤其在低保制度的执行过程中还存在一些问题。对于最低生活保障制度运行效果的研究有助于了解中国当前低保实施中存在的问题，为进一步完善我国的最低生活保障制度提供现实依据。本研究利用民政部政策研究中心“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”的抽样调查数据，从中国社会政策实施的及时、方便、公平、人性化程度等方面，针对中国城市低保政策实施过程中的资格审核、发放方式、发放周期、监督管理等进行分析，从而为改进相关工作提供参考建议。
二、文献回顾与研究思路
（一）最低生活保障制度实施效果的研究
西方国家针对社会救助制度形成了比较完善的研究体系，对最低生活保障制度运行效果的评估开始于20世纪50年代，主要是针对政府提供的救助政策的减贫效果进行分析。进入80年代，西方发达国家备受高福利带来的经济压力，开始进行福利改革，与此同时，涌现出了大量对福利政策改革效果进行评估的研究。对政策效果的评估成为各国政策制定的一个重要环节。德国学者韦唐（Evert Vedung）将政策效果评估概括为五种模型：目标达到模式、附带效果模式、结果——无目标评估模式、系统——综合评估模式、顾客导向模式以及利益相关者模式。[③]这几种模型的侧重点各有不同，总的来说，对于政策的实施效果主要关注几个方面：预期效果评价、附带效果评价、目标对象的满意度。
最低生活保障制度设立的目的是保障公民的基本生活，并在缩小居民收入差距、维护社会公平等方面发挥作用。不过目前我国的最低生活保障制度并不完善，存在一些问题，不同程度上影响了低保制度实施的效果。针对低保实施过程中出现的问题，很多学者已经做出过研究，并且很多方面都有重合，主要包括：低保覆盖率低，还未实现“应保尽保”；低保对象难以识别，存在瞄准偏差；低保金额给付偏低，难以保障低保户的基本生活；低保实施过程中操作失范，亟待规范化等。[④]在操作层次上，有研究针对瞄准偏误提出了许多改进认定贫困标准的方法[⑤]。低保减贫效果的研究是从救助程度上来评定低保实施的效果，相关的研究中主要采用了贫困率、脱贫率、恩格尔系数、低保替代率等指标来衡量低保制度的减贫效果。[⑥]从学者们的研究可以看出，客观上，我国低保制度覆盖率在逐年上升，并且在减贫效果上取得了一定成绩。但是，在低保运行过程中还产生了一些制度设定者预期之外的效果，如标签效应、制度依赖、机会主义等等。[⑦]这些因素同样应该纳入低保制度运行效果的评价体系当中。
对于低保实施效果，低保对象的主观评价也是一项重要的考量。在针对政府的绩效评估中常使用公众满意度指标来反映目标对象的主观评价。公众满意度是建立在公众主观感受的基础上的，具体而言，公众满意度又可以划分为两个维度：行为满意度和价值满意度。行为满意度，即目标对象对政策实施过程的满意程度。价值满意度则是目标对象对政策实施效果以及自我利益实现的满意程度，相对于行为满意度，价值满意度是公众满意度中更深层次的构成因素。然而我们发现，与低保制度客观效果的研究相比，国内学者对低保对象的主观评价关注不够，相关研究甚少。因此，本文将从低保对象的主观评价入手来评估低保政策实施的效果及其影响因素。我们将根据民政部政策研究中心的“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”问卷调查中的主观评价题目，来统计我国城镇低保对象对于低保制度的主观评价，并分析相关因素的影响。
国外对社会救助的相关研究中，主要利用目标对象的社会福利参与率来评估社会救助政策的实施效果，目标对象是否选择接受社会福利从侧面反映了对社会福利制度的满意程度。相关研究表明补助金额、便利与否、污名化效应等制度因素，以及所处环境、家庭的规模以及教育水平等个人因素都会影响参与率。这些文献对于本文进一步分析影响中国城市低保制度的主观效果因素提供了参考依据。在本文的研究中，重点关注以下几个方面的影响因素：
首先是人口统计学因素的影响。最低生活保障制度是为了保障困难群体的基本需要而建立，但是研究表明，致贫因素具有多样性，并且由于年龄、受教育程度以及家庭规模的差异，贫困群体的类型迥异。因此，在救助过程中，能否根据贫困群体的差异性提供满足不同群体特殊需要的救助，在很大程度上将会影响低保对象的满意程度。布莱恩（Brian Steensland）认为人口统计学要素也是评价是否“值得”获取福利待遇的标准，一些在年龄、性别、家庭状况上处于不利地位的人，更容易被视为“值得”救助的对象。反之，那些“不值得”救助的对象受到福利运行当中诸多条件的限制。[⑧]
其次是便利性假设。这一假设涉及到低保运行效率的问题，例如申请时间的长短、低保金额的按期足额发放等等。在国外对福利制度参与率的研究中发现，社会福利的便利与否影响着目标群体是否申请该项福利制度。[⑨]唐钧认为，虽然我国的低保救助金额处于一个很低的水平，但是低保政策的稳定性为贫困家庭起到了有利的心理作用。[⑩]因此，在我国的情境下，低保金额能否按期、及时以及持续性地发放给有需要的困难群体对于低保实施的主观效果会产生影响。
第三是公平性假设。最低生活保障制度本身是一种消减贫困的制度，然而在低保实施的过程中由于投机心理的存在，会产生一些不良现象。洪大用认为，公权介入、权钱交易以及垄断利益等等行为加大了社会救助制度所承受的压力。[11]低保中的不良现象以及不诚信问题会使低保对象产生不公平感与受剥夺感，因此，本文假设低保中的制度失衡会显著影响到制度实施的主观效果。
第四是人性化假设。韩克庆认为接受救助是社会成员在遭遇困难时应当享受的法定权利，因而最低生活保障制度的一个重要原则就应该是维护受助者的尊严。低保制度在满足困难群众最基本的生存需求的同时，不应忽视维护其尊严和自由。在国内外的研究当中经常可以看到福利运行中污名化的作用，公示制度是一种透明化监督的手段，有学者认为公示可以降低社会工作者的监督成本，并且有助于防止福利依赖的产生。[12]吉迪昂.亚尼夫（Gideon Yaniv）的研究表明福利污名会对受助对象产生心理压力，对于惩罚福利申请中的不诚实作为甚至比正式的法律更为有效。[13]我国《城市居民最低生活保障条例》中规定“再就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动”。在一些地区甚至将强制性劳动作为参加低保的附加条件。然而，不管是公示制度、还是强制劳动，都会增加低保对象的社会压力和心理压力。因此，本文认为低保制度的人性化程度可能是影响低保制度主观效果的一个重要影响因素。
三、调查抽样方法和数据基本情况
本文所使用的数据来自于民政部政策研究中心“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”数据库2013年数据。该数据的调查范围涵盖了辽宁、山东、山西、安徽、湖南、陕西、甘肃、贵州、重庆和广西10个省市，该调查以户为单位，共收集样本15000份。每个省（区、市）综合采用分层抽样和简单随机抽样的方式抽取城市低保户400户，城市低收入家庭200户，流动人口300户；农村低保户400户，农村低收入家庭200户。本文的研究对象为城市困难家庭，主要包括城市低保户以及尚未享受社会救助政策但生活困难的城市低收入家庭，剔除无效问卷后的家庭样本共计4200份。样本基本情况如下表所示。
表1：被访对象的基本情况 （略）
四、模型构建和回归结果分析
（一）变量及研究方法介绍
1.因变量。低保对象的主观评价反映了低保对象对低保制度的综合评价和态度，也直接影响着未来最低生活保障制度的可持续发展。调查问卷中最能反映低保对象主观评价的题目是“您认为低保金低保制度对解决您家的生活困难有多大帮助”。我们选择这一题目作为因变量，它包括五个备选项，分别是：（1）起不了什么作用，基本生活还是难以维持；（2）起不了什么作用，但配套优惠政策很好；（3）有点稳定的进项也好，但生活主要靠自己挣钱；（4）有了低保金补贴，日子明显好多了；（5）全靠低保过日子。我们对五个备选项分别赋值1-5，代表主观评价程度从低到高的变化。总体而言，2013年调查的城市低保的主观评价分布情况如下表：
表2 低保主观评价的一般分布（略）
从表2中可以看出，城市数据中，有63.26%的人对低保非常满意，主要靠低保生活；另有30.58%的人认为低保明显改善了生活，表示满意；认为低保没有什么作用的只有9.15%，表示不满意。
2．自变量。本文共包括两组自变量：
第一组自变量为个人层面，涉及到调查对象的人口统计学特征，包括年龄、性别、教育背景、健康状况、家庭规模。把婚姻状况、教育背景以及健康状况建构为二分变量，是为了突出显示三类指标对于低保制度的主观评价的差异状况。
第二组变量为制度层面，涉及到低保政策的具体实施过程因素。制度变量在地区之间差异较大，并且，低保制度在城市层面上具有稳定性，为了减轻地区差异导致的系统性偏差，本文将使用城市层面的制度变量。由于在问卷中并没有专门对不同城市层面测量题目，因此本文将从个人层面收集的制度变量聚合成城市层面的低保实施制度因素，我们采取的聚合方法是计算相关指标的不同城市的平均水平，共获得了七个城市层面的指标，分别是：低保金额、领取方式、核查周期、持续低保时间、领取周期、是否公示以及低保中的不良现象。其中低保金额和持续时间反映低保的充分性，领取方式和领取周期则反映了低保的便利性，是否公示、核查周期和不良现象反映了低保的公平性，是否公示反映了低保的人道性。
表3 自变量简介
3．统计方法。本文的自变量包括两个层次，个人水平变量和城市水平变量，而因变量属于个人层面，因此，本文在分析时将采用多水平分析模型。多水平模型在处理结构数据时考虑到了数据的层次性和聚集性，当组间变异（ICC）小于0.05时，多水平模型将不再适用。
本研究的数据预处理采用stata软件，多水平模型分析采用Mplus软件。对于不符合多水平条件的数据，则利用stata软件建立一般回归模型。
本文选取的因变量是“您认为低保金低保制度对解决您家的生活困难有多大帮助”，因变量为有序多分类变量，因此采用的是有序多分类的多水平模型。空模型是进行多水平分析的基础，其表达式如下：
其中c=1，……，C-1；i代表j群组中的某个个体，c代表因变量的类别个数。
有序多分类的随机系数模型：
（二） 模型及结果分析
表4. 2013城市低保主观评价的多水平回归分析模型
+ p < 0.10, * p < 0.05, ** p < 0.01, *** p < 0.001
2013年城市模型的ICC指数大于0.05，因此适于使用多水平模型进行分析。具体数据分析如下：
在人口统计学特征中，只有年龄（β=0.037，p<0.10）和教育背景（β=-0.036，p<0.10）对低保主观评价是显著的。性别、婚姻状况、健康状况以及家庭规模等对城市低保主观评价并没有产生显著影响。在有显著影响的两个因素中，年龄每增加一个标准差，对低保评价最高（相对于低保评价较低的选项，下同）的发生比就会增长3.8%[14]。这表明，在控制其他因素的影响下，老年人对低保主观评价比年轻人要高。这可能是因为老年人作为失去劳动能力的高风险群体，理应获得低保制度的重点照顾。教育背景对低保主观评价的影响是负向的，高中学历的低保户相对于高中以下学历的低保户高评价的发生比可能会降低的百分比是4%[15]。这可能是因为具有高学历的低保户一般来说在就业方面更有优势，与外出工作相比，低保金额对其家庭的作用较小。
影响低保主观评价的第一项制度因素是低保实施中的不良现象（β=-0.323，p<0.01）。对低保户来说，低保中的不良现象每增加一个标准差，低保高评价的发生比则会降低27.6%[16]。这说明当前低保对象最为关心问题是低保实施中的不良现象，因为这涉及到低保实施中的公正问题。
影响低保对象主观评价的第二项制度因素是低保金额(β=0.314，p<0.10)。这意味着，低保金额每增加一个标准差，低保高评价的发生比将会增加36.9%[17]。这和以往研究中得出的结果是一致的，低保金额越高，低保主观评价越高。低保金额作为反映低保充足性的一个指标，自然会受到低保对象的关心，这是因为低保金额涉及到其家庭生活保障程度问题，所以并不难理解低保对象对于低保金额的关心程度。
影响低保对象主观评价的第三项制度因素是是否公示（β=0.280,，p<0.01），公示地区的低保高评价的发生比是非公示地区的1.32倍，或者说相对非公示地区，会有32%的比例提高低保对象高评价的发生比[18]。是否公示作为中国特色的一项低保制度，既涉及到污名化效应，也涉及到公平透明问题。在之前的文献回顾中，本文提出了“污名”可能对低保对象产生心理压力。但是研究结果并没有证实这一点，相反，低保公示地区的低保主观评价更高。这说明当下中国城市低保实施过程中，低保对象对于个人形象并不关心，反而印证了本文提出的公平性假设，低保户更希望能够创造一个透明、公平的低保审核机制的环境，因此青睐于用公示的方式来保障监督程序的公开透明。
五、结论
本文对2013年城市低保家庭对低保实施过程的主观评价进行了分析，研究发现，从总体上看，低保户对低保实施状况的主观评价比较高，超过90%的调查象认为低保制度明显改善了生活和依靠低保生活。而影响低保对象的主观评价的显著因素主要包括年龄、教育背景、低保金额、是否公示以及低保中不良现象等。
总体上，城市低保对象对于现行的低保制度比较满意，最低生活保障制度获得低保对象的认可，取得了积极效果。数据显示，低保金额在地区之间有明显的差异。在多水平模型分析中，低保金额对低保主观评价的影响呈现出显著的差异。就调查样本而言，城市家庭低保金额的月平均为241.25元/人，略低于全国城市低保291.43元/人的保障水平，说明当前我国城市低保的保障程度和保障标准是比较接近的。但是当前人均低保标准差比较大，为127.34元，这表明不同地区之间的低保补助差异比较大。回归模型显示，低保金额较高的城市，能够增加低保主观评价的可能性为36.9%，这表明低保对象比较关心保障的充足性问题，提高低保救助额，始终是低保对象最为关心的核心问题。
公示制度是事关低保制度公平与否的一项中国特色的制度，同时它涉及到低保对象的名誉问题，容易导致污名化效应。总体而言，绝大部分地区都实行公示制度，有98.27%的调查对象明确自己所在的街道有公示制度，而仅有1.73%的调查对象表示自己所在的街道没有公示制度。从效果来说，是否公示对低保户的主观评价是正向的积极影响，这表明低保户更加重视低保公平性，而不在乎公示制度导致的污名化效应。这和已有学者的质性研究结论是一致的，郭伟和通过质性研究发现，北京市社区低保对象并不在意公示制度对自己名声的影响，而是在意低保制度的公平性问题[19]。因此，公示制度在当前是一个有利于保障低保程序公平性、受到低保对象赞许的措施。另外，回归模型显示低保中的不良现象对低保的主观评价具有显著的负面影响。这进一步表明，城市低保家庭对低保工作中的公平性有较高的要求。因此，在低保制度实行过程中，不仅要注重政策透明化，让潜在的低保对象和实际获得救助的低保对象都相互监督，同时也要加强对于低保制度执行过程中的监督力度，通过切实有力的措施来保障低保制度的公平、公正，让公众和低保对象放心满意。
在模型中，领取方式、领取周期这两个反映低保制度便利性的指标和低保的主观评价之间没有显著相关性，这说明当下城市低保对象并不太关心低保的领取方式和领取周期问题。另一方面也说明，我国城市低保的领取方式已经很便利，不再是一个低保对象关心的重点。核查周期和领取低保的持续时间两个指标也和主观评价之间没有显著相关性，这说明当前城市低保对象对核查周期问题也不再关注。至于领取低保的持续时间之所以和主观评价没有关系，可能是因为当下我国的低保制度经过了前几年的退出机制检验之后，留下来的低保对象基本上是比较稳定的应该救助对象，大家对领取时间问题没有太大意见。总体来说，我国政府在低保领取方式、领取周期等方面进行了改进，使其能够最大程度满足低保对象的需求，低保核查周期的规范化使得低保对象对其不再敏感。通过退出机制的检验，当前的低保对象也是比较稳定的应该保障的救助对象。
而在人口特征因素中，只有教育和年龄对低保主观评价产生了显著影响。进一步而言，年龄因素对低保对象的主观评价具有积极正面影响，也就是年龄越大，低保对象的主观评价越高。这说明低保制度对那些失去劳动能力的值得救助的老年人发挥了积极作用。而教育程度和低保主观评价呈负相关，也就是说教育程度越高，对低保的主观评价越低，这说明我国低保制度对于那些不应该救助的高学历人口具有嫌恶效应，可以一定程度上避免出现主观上的福利依赖问题。
注释：
[①] 中华人民共和国民政部，“2015年7月份社会服务统计月报”http://files2.mca.gov.cn/www/201508/20150827132237335.htm
[②] 中华人民共和国民政部，“全国基层低保规范化建设暂行评估标准”http://www.mc+a.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/200807/20080710018119.shtml
[③] 李勇军、周惠萍：《公共政策》，浙江：浙江大学出版社，2013，第211页。
[④] 韩克庆、刘喜堂：《城市低保制度的研究现状、问题与对策》，《社会科学》，2008（11）。
[⑤] 童星、刘松涛：《城市居民最低生活保障线的测定》，《社会学研究》，2000（4）。
[⑥] 高清辉：《中国城市最低生活保障标准的比较与评价》，《城市问题》，2008（6）。
[⑦] 洪大用：《当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向》 ，《经济社会体制比较》，2005（3）。
[⑧] Brian Steensland. Cultural categories and the American welfare state: the case of guaranteed income policy. American Journal of Sociology. 2006（3）:1273-1326.
[⑨] Duclos J. Modeling the take-up of state support. Journal of Public Economics. 1995, 391-415.
[⑩] 唐钧：《城乡低保制度：历史、现状与前瞻》，《红旗文稿》，2005（18）。
[11] 洪大用：《试论中国城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向》，《社会》，2005（3）。
[12] 韩克庆：《中国社会保障制度的改革与发展》，《新视野》，2013（4）。
[13] Gideon Yaniv. Welfare fraud and welfare stigma. International Research Conference on Social Security Jerusalem. 1998, 25-28.
[14] 计算方法是(e0.037-1) 100%
[15] 计算方法是（e-0.036-1）100%
[16] 计算方法是（e-0.323-1）100%
[17] 计算方法是（e0.314-1）100%
[18] 计算方法是（e0.28-1）100%
[19] 郭伟和：《身份之争：转型中的北京市社区生活模式和生计策略研究》，北京：北京大学出版社，2010。
