编者按:
NGO作为一种社会组织，在当代中国社会发生着越来越重要的作用。那么，NGO诞生的文化、社会背景是什么？它有什么样的运作模式和运行机制？NGO对公民社会的建设起着什么样的作用？本报约请了几位专家，共同来探讨上述问题。
张小劲
在30多年的改革发展进程中，中国已经发生了规模巨大而又程度深刻的社会结构的分化与整合，国家与社会关系的重构，政府、市场、社会的三元结构已初步显现。转型期的中国社会正经历着历史性的变迁，无论是市场经济的发展、社会结构的调整还是政府职能的转变，都为新兴社会力量的成长和发展提供了重要的契机。
当今中国的新兴民间组织在发展中积蓄力量，参与推动社会的发展；同时，在各种社会焦点问题的发生和解决过程中也经常能够看到民间组织的身影。正是在这样的社会背景下，新兴民间组织成为了中国学界研究的一个热点。
概念: 民间性、草根性、社会性
民间组织，又称为非政府组织，英文为“Non-Governmental Organization”，缩写为“NGO”。确切地说，非政府组织并非某一个特定组织，而是一个介于政府体系和市场体系之外的庞大的民间组织体系，又可称为第三体系或第三部门（相对于第一部门的政府和第二部门的营利部门而言）。由于其性质的多维特点，非政府组织又可归属于“非营利组织”（Non-Profit Organization），意味着其主要收入将用于它所关注的公益事业；又是“志愿者组织”（Voluntary organization）、慈善组织（Philanthropy organization）、免税组织（Tax-exempt sector）等等。实际上，在不同国家和地区，甚至在同一国家内，非政府组织往往有着不同的称谓。
对此，有学者指出，“非政府组织”作为一个概念确有其含混之处，它以否定性或排斥性表述指代一个包容性极大的组织空间。但学界在使用这一概念时，除强调其与政府的相对关系以外，又暗含着一些特定的判断，因而使得这一概念在研究中具有了可操作性。这些判断基本是针对“非政府组织”的某一方面特征而言的，因而在不同的研究者那里，“非政府组织”概念又与另一些相关概念具有连带性和替代性的关系。
以最常用的非政府组织（NGO）与非营利组织（Non－Profit Organization简称NPO）两对概念来说，这两个概念都是近年来从西方引进的，对其内涵和外延以及概念的解释目前还没有形成完全的共识。但这两个概念之间并没有严格的界限。如果要强调某一民间组织与政治性组织的区别，就可以用NGO这一概念；如果要强调某一民间组织与营利性企业组织的区别，就可以用NPO这一概念。尽管使用者有不同的考虑，也会依据不同的情况与自己的偏好而定，但这两个概念往往又与社会团体的概念交替使用，业内人士认为没有本质区别，只是稍有差别而已。
在中国，人们习惯上将社会团体、民营非企业组织、基金会、慈善团体等看成是非政府组织的组成部分。现在（民政部民间组织管理局成立以后），官方一般将非政府组织称为民间组织，并将其大致归类为学术性社团、专业性社团、行业性社团，另外还有联合性、综合性社团等。长期以来，中国的工会组织、妇联、共青团、工商联等又被称为人民团体和群众组织。这是力图区别于且又联系于政党组织的一种称呼。这些组织通常被认为是特殊类型的非政府组织，或者也可以说是准政府组织，因为它们在某种程度上已经具有了官方性质或成为权力结构的组成部分。
与政府的分类不同，学界则是根据民间组织的组织特性来进行分类研究的。如根据组织与成员的关系可分为正式组织和非正式组织；根据组织的功能和目标可分为生产性组织、政治性组织和整合性组织；根据组织的目标以及获利者特征可将组织分为互利性组织、自利性组织、服务性组织和公益性组织；根据组织对成员的控制方式以及成员对组织的认同可将组织分为强制性组织、功利性组织、规范性组织；根据组织的层级性可分为全国性组织、地方性组织和基层组织等等。
总体来讲，民间组织具有民间性、草根性、社会性这样三大特征。对于政治学来说，最关心的是这些民间组织的获利目标、获利者特征以及组织层级的划分。这对于了解民间组织对社会政治生活的影响有着重大的意义。
历史: 改造—萧条—恢复
民间组织在新中国的发展历程相当复杂曲折，大体经历了这样几个发展阶段：
第一个阶段是1950年~1965年的全面改造阶段。1949年中国共产党建立了新政权。借助强有力的政治力量，中国共产党将自己对民间组织的价值判断付诸实施，对当时存在的民间组织进行选择淘汰和扶持。对那些不符合新的价值判断的民间组织予以取缔，对那些符合新价值判断的组织则进行改造，使之成为适应新的社会政治环境的组织。同时，还有意建立了一些民间组织，但主要限于科技和文学艺术领域，而且数量也较少。
第二个阶段是1966年~1976年的全面萧条阶段。在这一时期的“文化大革命”时期，甚至此前得到特许存在的准民间组织被进一步边缘化，甚至停止任何活动。
第三个阶段是1980年~1990年的恢复性和选择性发展的阶段。在进入改革开放的新时期后，社会空间、社会流动的资源有重大的变化和改组，此前曾经存在的民间组织逐步恢复，新的民间组织开始出现。上世纪80年代末，中央政府发布了《社会团体登记管理条例》，建立了社团的“双重管理体制”，对各种民间组织进行了重新登记和清理, 民间组织的数量在短时期内稍有减少, 但不久后即重新回升, 经济类和社会服务类等低政治敏感度的民间组织得到了很大发展。
目前，全国登记在册的民间组织即达到18万多个, 据不完全估计，全国无注册但存在的民间组织有300多万个。
目前，已有迹象表明，民间组织的发展极有可能会进入一个新的发展阶段。今年3月，第十三次全国民政会议的召开，预示着社会组织的管理出现了一种新的局面。
尽管一些政府官员对民间组织的发展仍抱有某种程度的怀疑；但与此同时，中国国内的事态发展却呈现了不同的提示：2008年的汶川地震及随后的奥运会和2010年的世博会，都有大量的志愿者和志愿者组织参与其中，公益性的民间组织也越来越多，这使得政府愿意以更加积极的态度来看待民间组织的发展。因此，新的社会管理与创新提出之后，各地政府开始对民间组织尝试新的分类管理和定向扶持，亦即对提供社会服务的低政治领域的社会组织持更加开放的态度。
现实：困境中开辟新思路
首先，中国的民间组织尚处在形成之中，具有特定的过渡性质。与西方国家的民间组织相比,中国的民间组织大部分还很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显。短暂的组织发展史说明，现有的民间组织自身还处在变化发展之中，无论是组织形态还是结构功能都还没有完全定型；而更复杂的情形是，相当一些民间组织完全受到政府部门的主宰和管控，缺乏应有的独立性、志愿性和非政府性；同时，大量的民间组织则完全是公民自发组建的，既不愿也无法在政府部门登记，也不可能接受政府部门的领导和指导，这些民间组织享有极高的自主性和自愿性，却容易走向另一种失范的极端。民间组织总体上的这种过渡性，是与包括公民社会在内的整个中国社会目前正处于转轨时期这种宏观背景相一致的，是社会转轨过程在民间组织中的具体体现。
其次，中国相当数量的民间组织是由政府部门创建并接受政府的主导的，尤其是那些经过合法登记的、有重要影响的民间组织，如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等等。政府部门对这些民间组织的主导性影响，一是源自于“挂靠制”，即目前的条例法规规定民间组织的登记注册须挂靠在某个党政权力机关之下，作为主管机关的权力机关必须对这一民间组织负政治领导责任；二是源自“变形记”，即许多行业管理和服务类的民间组织直接脱胎于行政体制改革中裁并或缩编的机构，因而与原有的或新设的政府管理部门保有极其密切的关系；三是源自于“赘生法”，即政府部门在应对新的治理难题或新增的管理功能时有意扶持和培育了相关民间组织。特别是第三途径所生成的民间组织，不仅行使着相关政府部门的部分公共行政管理功能，甚至在物质利益方面还有变相谋取、垄断和输送的功能。这是转型社会中政府转型的特有现象。
再次，中国民间组织的发展还面对着合法性的困境。许多民间组织特别是公民创议建立的民间组织，实际超出了现有法律规定和行政管辖的范畴。由于现有法律规定严重滞后，影响了新兴民间组织的组织形态发展。一般而言，合乎现有法律规定的民间组织的组织形态比较规范化，而当那些已经存在的民间组织仍然活动在现有法律规定之外的时候，它们反而会采用一种更加零散的、不可捉摸的非规范化的组织形态。从整体来看，民间组织的自主、自立、自治能力较差，内部管理不善，专业程度不高，公信力不足，动员服务的能力不强。因此，政策条例和法规的不健全严重制约了民间组织的发育和成熟，而这却又成为相关政策条例和法规无法出台的理据之一。这是一种与社会转型相关联的悖论。
然而，民间组织的发展自有其特定的意义和价值。一方面，民间组织的发展标志着改革开放的发展程度，从中可见政治体制的开放程度及其特定的机会结构，以及现在社会的分化程度和组织化程度，还可观察公民的权利意识、利益诉求和群体认同。另一方面，民间组织的发展还预示着改革开放的未来走向，其一是国家与市民社会的关系，从现在的发展来看，中国社会未来一定会走向一个更加发育、壮大、成熟的样式，换言之，过去30年社会空间和社会组织化程度逐步提高，未来30年仍然会在这样的发展轨迹上继续下去；其二是民主的发展及其路径，从现在的情景来看，将是基层民主得到更好的发展，然后才有向上生长的可能；其三是社会的稳定及其方式，较之于以更加强制性、更加技术化和更多资源投入的方式来实现维稳，民间组织的发育及它们之间的协调发展将会开辟一个新的思路。
（作者系清华大学政治学系主任、教授）
