扶贫领域的NGO试验
2007年1月19日，在北京梅地亚中心召开的第二批非政府组织招标结果新闻发布会上，中国扶贫基金会宣告5家非政府组织中标1。这次招标是继2006年2月17日6家非政府组织中标后的又一件大事2， 再次表明了中国政府将扶贫资源公开向非政府组织开放的决心，标志着“政府向非政府组织购买服务”从理论探索逐渐转向具体的实践操作。
以“推动农民合作组织建立和乡村和谐发展”作为机构使命的北京梁漱溟乡村建设中心（以下简称中心）就是第二批中标的组织之一。2006年1月，中心向中国扶贫基金会递交了项目建议书。经过一年的漫长等待和评标委员会的评选，最终让中心搭上了去往山西开展县村级扶贫规划试点项目的班车。
梁漱溟乡村建设中心总干事刘老石告诉本刊，能够竞得这个扶贫项目的标真是有些意外。其实在2006年中国扶贫基金会的第一次公开招标会时，梁漱溟乡村建设中心就递上了申请书，但由于中心的策略重点不在传统意义上的修路架桥等基础设施建设，所以与政府首先的设想不相匹配，进而没有中标。转机的到来是当年10月底《中华人民共和国农民专业合作社法》的实施，让招标方在第二次招标时，看到了梁漱溟乡村建设中心的合作社运作经验和成果，并主动联系刘老石，让其再次竞标。最终中心获得在江西省兴国县新圩村、华坑村的两个扶贫点项目。
2005年12月19日，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，并举行了第一次NGO招标说明会。该项目将试点区选在江西省乐安县、兴国县和宁都县的6个乡镇（每个县各两个乡镇）中的26个重点贫困村，其中包括：7个对照村，由政府按照传统模式实施村级扶贫规划；16个试点村，由NGO实施村级扶贫规划；3个混合模式的村，即由非政府组织提供技术咨询，由政府主导村级扶贫规划的设计和实施3。第一批NGO的整个项目实施分成两个阶段4，第一批NGO的项目并与第二批NGO的招投标交叉进行。截至2007年9月，第一批的NGO项目已经结束，目前正在接受验收评估。而第二批竞标成功的5家NGO的扶贫规划项目已经陆续在项目试验点陆续展开，将持续到2008年6月结束，为期一年。
已经进入扶贫点的刘老石说，“现在各地政府都在做试点，但问题是他们没有软思路，仅靠资金是远远不够的。所以除了修房子修路什么也留不下。他们太缺少农民的精神动员了。”恰好，中心具备的农民组织化等方面的动员与培训优势，则从另一方面给出了对新形势下的农村贫困的视角分析并进行实际摸索。
中心将农民组织起来，学习技术、开展教育培训。一旦条件成熟后，促进合作社的联合，形成更大规模的联合社，进而形成综合合作社组织，实现农产品、化肥物资的团购团销以及农村的金融互助。自此，一方面加强农村的?-济建设，走上致富之路；另一方面，让农民参与到组织中来，形成农村社区的文化，丰富社区生活。
目前，中心已经在这两个村进行了项目设计方面的村况和需求调查。得益于当地政府、基层组织的大力配合，项目试验点的干群关系良好，使得项目的前期开展较为顺利。刘老石说，在注重农村合作社建设的同时，也开展一些修路架桥的项目来满足村民的切实利益需求，从而增强村民对中心工作的支持，也更加有利于项目的后续工作开展。对此，刘老石在邮件回复中写道，“把我们的思路和政府资源结合起来，得心应手。”
当然，尽管拿到了与政府合作的通行证，中心仍遇到了很多NGO经常面临的现实窘境，由于社团注册门槛高，被迫转向工商注册，这样，在实施项目时无法拿到免税的社会团体发票。因为“按照我们的现有（工商）发票要征税，我们根本就做不了事情了。”对政府拨付中心的这100万项目购买费用，中心却还需要交纳征收的工商税额，对本已资金紧缺的NGO来说，无疑构成了额外的重负。尽管如此，刘高度评价政府扮演的角色，认为“有了政府的支持就不同了，可以借用政府的资源前进”。
进入新世纪以来，国家投资主导的开发式扶贫模式的边际效益越来越低，渗漏效应使得扶贫资源越来越难以惠及贫困群体。出现这种状况，与我国实施的村级扶贫模式有很大的关系。长期以来，扶贫工作一直由政府自上而下推动，并作为一项政治任务来完成。这种扶贫主要是通过扶贫资金的投入，完成贫困地区基础设施、农村基础教育和医疗等事业的建设。更严重的是，扶贫资金在划拨过程中会遇到贫困“瞄不准”的问题，使得许多贫困地区的贫困户不是主要受益者。此外，涉及到财政扶贫资金的管理、监督、评估以及扶贫项目的分工等操作环节的不完善，都使得扶贫资金的利用效率大打折扣，扶贫效果也不尽如人意。
正是在这样的背景下，政府开始尝试一些新的思路来开展扶贫工作，打破目前的现状，缓解政府扶贫中出现的尴尬局面，推动扶贫事业继续向前发展。经过国内外专家学者的论证，以及多家非政府组织通过扶贫示范，大力倡导，政府部门对此积极响应，使得“政府向非政府组织购买服务”的想法日渐成形，并很快由书面走向田间。这可以说是非政府组织和政府之间的一次“双赢”合作。非政府组织通过扶贫规划试点项目的实施来提高组织自身的知名度，积累扶贫的项目经验，而政府则收获了扶贫规划试点项目附带的社会价值。此外，合作双方更想通过在项目试点的摸索开发出一个模式，使扶贫工作更可持续，使更多的NGO来承接政府推出的社会服务。
样本之一：惠泽人的社区矫正
政府购买NGO的扶贫服务，梁漱溟乡村建设中心不是第一家，更不是唯一的一家。江西省村级扶贫规划试点项目目前共有11家非政府组织承接实施，如国际小母牛组织、中国国际民间组织合作促进会等。事实上，政府购买NGO的服务已不仅仅局限于扶贫领域，还涉及到其他领域，如针对服刑人员的社区矫正以及对外来媳妇的就业技能培训项目等。
2004年5月，北京惠泽人咨询服务中心（简称“惠泽人”）在东城区东华门街道成立了“社区矫正基地”，街道和东城区司法局提供两间办公室，并每月付费800元给惠泽人提供的一个志愿者作为工资。
“这算的上是第一例，现在这个模式已经推广开来，叫‘社区矫正中心’。”惠泽人的创办者之一翟雁描述了这个“政府购买”机制的最初形态。
与东城区司法局的合作，始于2003年7月《北京晚报》对“社区矫正”的报道，此时正值北京市进行司法体制改革。“把罪犯放到社区进行矫正，司法局急需心理学背景的人辅导，就这么简单，我们找到司法局”。这一举措却出人意料地让惠泽人走上了探索“政府购买”的道路。
最初，司法局对NGO“操办”社区矫正并没有完全放开，“政治上不信任”，同时也对惠泽人能否胜任还“将信将疑”，但惠泽人开出了有诱惑力的“免费试验”的条件，令司法局难以拒绝。2003年10月，双方签署了为期一年的试验项目协议。同时，惠泽人开始主动学习了解有关“政府购买”的知识，还到社区做调研，向专家请教，翟雁甚至借赴美访问的机会了解异国的经验。经过向政府人员解释、传递相关理念，惠泽人最终用实际行动赢得了东城区“放手”。应该说，惠泽人的试验，为次年东城区面向社会公开招标打下了基础。
2004年9月，北京市东城区司法系统面向社会公开招标，整合并充分运用社会力量和社会资源，开展社区矫正心理服务项目，结果惠泽人中标。《公益时报》一篇报道认为，惠泽人此前做出了种种努力，最终使得“政府购买”得到司法系统的认可。而且惠泽人在竞价方面大大优于其他对手，所以中标也在理所当然之中。
然而，“（试验期间）给惠泽人的800元这部分钱，并不是属于购买性质的，根本就没有纳入到财政预算里面。”后来翟雁才得知，政府采购的运作需要建立一个非营利注册的组织来对接政府购买所拨付的资金。这种情况后来促使司法局在2005年3月成立了一个民办非企业机构――东城区阳光社区矫正中心，惠泽人心理矫正工作室就设在中心下面，以此解决资金拨付的“平台机制”问题。北京东城司法局以每年7万元向惠泽人购买心理矫正服务，主要用于惠泽人3到4名工作人员的工资。有媒体曾对此评价，“这是北京社区矫正工作中政府与民间组织合作的里程碑，在政府向民间组织购买服务领域，也是首开成功先例。”
“我们想探索一种政府购买民间组织服务的机制”，即便惠泽人退出后，“还会有更多的NGO加入进来”，翟雁说。
显然，致力于推动志愿者服务建设和组织建设的惠泽人并不想停留在简单的社区矫正购买服务上，成为政府项目的“打工者”，而是“另有所谋”。惠泽人的介入使社区矫正的主体力量由司法局变成真正的NGO。“我们主要做的就是去GO（Government，政府）化，其实就是去掉政府的背景色彩”。
在惠泽人的推动下，行政性的力量从阳光社区中心撤离，转而由招募来的社会专业人员来替代。这时惠泽人的4名志愿者也进入其中，通过竞聘阳光社区中心的主任，承接整个矫正中心的工作，从而变成纯草根的组织来实施社区矫正项目。
令翟雁感到可惜的是，由于疏于志愿者的管理和组织的建设，“后院起火”，这四名志愿者后来脱离了惠泽人，转而变成了阳光中心的全职人员，从而打破了惠泽人希望通过人员的“换血”来完成购买服务主体更新的“预定计划”。到2007年5月，惠泽人与东城司法局的合同到期，难以继续施加影响。此外更大的困难是司法局领导变换，给“政府购买”机制带来了不适应，导致原本可以继续开展的社区矫正模式探索，现在变得很遥远。翟雁表示，惠泽人现在“没有时间去” 重新搭建共识。然而，她却又寄希望于2007年11月刚成立的北京东城区市民中心，惠泽人将在那里继续推动政府购买机制。
样本之二：外来媳妇就业技能培训
同样，上海慈善教育培训中心（以下简称“培训中心”）的“外来媳妇就业技能培训”，也可以被看作是政府购买服务的一个例子。“由于外来的媳妇没有本市的户口，不能享受政府的培训，又没有人来关心她们的就业，而她们的爱人往往也处在弱势的位置。”接受采访的徐本亮副主任向本刊表明了“外来媳妇就业技能培训”项目的初衷。“培训中心”经过对5个区1600名外来媳妇进行调研，发现她们有就业培训的需求，所以推出该项目来改善上海外来媳妇的生存状况，帮助暂无上海户籍、有就业愿望和劳动能力、生活困难的45岁以下的“外来媳妇”掌握必要的知识和技能，提供就业能力，顺利实现就业。
项目“一开始是由上海市慈善基金会拨付170万启动。后来政府觉得（该项目）挺好的，就给（上海市）劳动和社会保障局打了报告，希望政府给我们买单。”至此，上海市劳动和社会保障局同意申请并于2004、2005年和2006年下半年分别出资500万元和250万元，由上海市慈善基金会委托培训中心具体实施，用于外来媳妇就业技能的培训。第一次的500万款项主要是由劳动和社会保障局从“社保基金”支付。2006年中央开始将上海的农民工特定的培训?-费纳入到中央财政，“大概是在4800万”。由于“没有户口的这些外来媳妇也可以被归到外来务工人员里”，所以从这部分培训经费中，抽出250万用于外来媳妇的就业技能培训。
截至2007年底，“培训中心已培训一万多名，60%都已经就业了”。这些外来媳妇主要以家政服务、母婴护理以及超市等第三产业就业为主。“通过就业，她们的家庭状况，孩子的状况都有很大的改变。”
问及2007年上海市政府的购买计划，徐表示已打了报告，还没有批下来。但他显然对此抱着很大的信心。“通过培训、就业来帮助她们摆脱贫困，也是政府能够认可我们的项目、为我们买单的原因，很重要的一点就是我们有实实在在的促进就业绩效的培训，不是为了培训而培训。”培训中心的原则是以需求为导向，从而保证项目的持续性。
“我们基本上是先由自己启动这个项目，让它产生效果，引起政府的兴趣，然后通过政府来购买这个服务”，徐本亮说。此外，中心的“阳光下展翅”项目同样也在政府购买服务之列。此项目针对上海市的6万多名25岁以下、初中文化水平的失业青年进行培训，包括1年半的学历教育和2门技能培训，费用主要由上海市职业成教处承担。
目前，来自政府购买的资金在培训中心总体支出中可占到40%～50%，徐对政府购买加以肯定，并表示这个比例在近期不会下降。
在上海，类似于上海慈善教育培训中心，同样通过政府购买提供服务的非营利机构，还有自强社会服务总社（简称“自强”）、新航社区服务总站（简称“新航”）、阳光社区青少年事务中心（简称“阳光”）。
自强、新航以及阳光在2003年11月与上海市禁毒办、市社区矫正、市青少年事务办分别签订了《政府服务采购合同》，以每名社工每年4万元的标准向社团购买服务。具体做法是由各区县政府承担费用并列入财政预算，由区县财政局按年拨付到区县政法委下的综治办。这笔费用并不进入这3个社团的账户，而是先由区县综治办向社会工作者发放工资并缴纳各项税金（本科税后工资每月2000元，专科每月1500元），剩余部分再用于各区县行政机构的管理费用。
全球化下政府购买背景
发轫于上世纪80年代的“结社革命”浪潮现愈演愈烈，已有了席卷全球之势，全球化下的中国也不能免受冲击。中国NGO也迅猛发展起来，其活动空间逐渐从国家掌控中释放出来。由于NGO能够承担国家下放的职能，因此被政府所默许。对此，清华大学NGO研究所副所长贾西津解释，政府的公共服务能力和效率的不足，成为政府愿意采取购买服务的主要考虑。这也是其他国家政府普遍面临的现状。此外，国际购买的趋势也是影响中国政府选择购买服务的原因之一。
贾还认为，公共服务购买是一种在不触及基本政治框架的情况下改善政府与社会关系的方式，所以比较容易被政府所接受。因此，西方国家的公共服务购买经验也在被中国政府借鉴和吸取，从而也推动着中国政府在购买NGO服务道路上的前进。
典型的如英国前首相布莱尔在1998年签署发布的《政府与志愿及社区部门关系协定》（COMPACT），规定政府与NGO的合作须遵循5个方面的规则。在每一方面的规则里面，都设有一些行为的基本原则，并明确签订政府与志愿及社区部门各自的承诺，来实现这些原则，以确保政府和NGO之间的合作。
COMPACT签立的合作原则不具有强制效力，只是政府建议各政府部门和各地方实行。之所以COMPACT会在英国各部分和地方开展，贾解释到，一项因素即中央政府在购买服务方面提供了不少资金，部门和地方为获取资金，愿意实行这些原则。
从国际视角来看，COMPACT是一种较为成熟的政府采购模式，是政府与志愿及社区部门之间的关系合作框架，是双方协商的结果5。但贾西津指出，COMPACT的核心运行机制是“资金加建议”，政府在以签订合同的方式购买服务的过程中，还为NGO提供建议。这略微不同于政府购买所遵循的“合约化的服务模式”。
其他国家也有类似COMPACT的举措，如欧洲各国的类似会议，非洲的ACAV，加拿大的Code，新加坡、韩国等国的政府民间协作原则等，都在用协议的形式确定政府与NGO之间的合作，以及政府如何向NGO购买服务6。
这些西方国家的经验仍可对中国政府采取的政府购买选择有着一定的指导性作用。虽然中国还没有真正在制度上建立服务购买机制，但贾西津指出，在观念上和地方政府创新实践中，更多的是本土特色。
对接带来的挑战
目前，政府与市场或NGO之间签订采购协议，正日益成为政府职能转变的一种方式。当然，这样的转变还处于试验阶段，即使已经有了一些阶段性的成果，但最终的走向和效果仍有待观察。如何在政府购买中真正发挥NGO的优势，改变政府提供服务和评价服务的思维惯性，在合作中增加NGO对项目设计的参与和回旋余地，同时使政府购买服务成为一种制度性设计，是一个值得探讨的问题。对此，贾西津认为，可以通过财政预算支持模式的改革，以此将“服务购买”纳入到公共财政体制中。但前提还需要建立独立的监督机制，以防止公共资源被滥用。
如何实现非政府组织参与政府购买，亚洲基金会资助的公民参与研究课题组的调查结论则是“不得不诉诸于NGO参与采购制度的确定”，同时，还需要参与采购多个主体的共同制定。这是一个博弈的过程，但多方的共赢应是合作的前提。
境外资助的日益减少，资金流向更为贫穷的国家的趋势，让本土的NGO也日益看到中国“政府购买NGO服务”可能带来的转机，以此来填补境外资金撤走的空缺。但这种双方合作的关系，仍需要通过政府与NGO的积极互动来实现。
对NGO而言，通过政府购买提供社会服务，只是获得资源提供社会服务的一种途径。NGO不应当简单地将政府的资金当成组织生存的源头，这样容易成为政府项目的“打工者”，而需要秉持平等的心态和平等的关系，在提供社会服务的同时，通过自己的价值观理念和行为对政府产生影响。
参考文献：
1. 政府购买公共服务中的民间组织参与――以江西省扶贫试点为例，《公民参与：经验与模式案例集》，公民参与研究课题组，2007年1月
2.《非政府组织和政府合作实施村级扶贫规划试点项目文件：快速评价报告》，2005年8月
3. 社会工作视野下的社区青少年工作探索――上海市阳光社区青少年事务中心个案研究，《中国青少年发展论坛（2006）•“十一五”与青少年发展》，沈黎，2006年11月30日
