编者寄语： 我一直希望陕西妇女理论婚姻家庭研究会的高小贤老师能够把研究会10多年来经历的风雨曲折或者成功案例写下来与更多的NGO，尤其是草根NGO分享。SARS之疫后，高老师应《中国发展简报》之邀，针对陕西妇女理论婚姻家庭研究会回应SARS的个案，写如下一文。除在此表示感谢之外，作为一个以中国NGO为读者对象的刊物编辑，我衷心希望能以此为契机，推动更多NGO的管理者和参与者提出自己的困惑，分享彼此的思考，使第三部门健康持续的发展。 ——蔡凌平
今年的春夏之交是个多灾多难的季节，源发于广东的非典型肺炎3月在北京出现，进入4月以后迅速蔓延肆虐大半中国。这场公共卫生危机引发了许多哲人、学者、专家、要员的思考，一时间，关于SARS对中国经济、社会、公共卫生、公民心态、政府管理的影响的文章，见诸于各种报刊、网站。和以往大的灾害(特别是98年的水灾)之后的讨论有所不同的是，其中多了一些关于NGO的讨论。这是一件可喜的事情，从中可以看到国人对NGO的认识在增长，同时也在一定程度上反映了中国NGO的长成。
我所在的陕西省妇女理论婚姻家庭研究会（简称陕西妇女研究会）是全国为数不多的从一开始就参与到这场突发的公共卫生危机中的民间机构。本文以我们的经历为例，分析NGO要回应突发性公共事件所需要的条件以及中国NGO目前所面临的一些限制。
民间组织为什么在突发的公共危机中扮演重要角色，其原因是：
1、现代政府的决策是程序性的，在面对非常态性问题时，政府的反应往往比较迟缓，因为突发事件超出了政府官僚体系正常的决策范畴。而NGO没有那种严格的程序，面对突发性的社会事件能很快地做出反应。
2、民间组织在提供公共物品中具有效率优势，它具有政府部门的提供公共物品的功能，同时又以更类似于企业的方式运行。NGO是多元的、平等参与的、竞争的、相互独立的，由各种不同关注、不同取向、不同动机的人群发起的组织构成的，因而这种组织形态更加灵活、应变力强，能够及时到达社会生活方方面面的细节，同时它们有强烈的使命特性和志愿性，在提供某些公共物品时比政府更加低成本、高效率。
3、政府推出的应急政策一般都是统一化、标准化的，对于少数群体的需求可能一时无法顾及。而NGO的公益性及多元化，恰好弥补了政府服务的不足，特别是在对弱势人群的服务上。
个案：陕西妇女研究会回应SARS
4月份以来，陕西妇女研究会回应非典作了4件事情，大致可以分做三个阶段：
第一个阶段：关注西安市民中存在的恐慌情绪，号召市民从我做起，与政府同舟共济。
我们并不是一开始就认识到要在抗击非典中有所作为的。4月20日是中国政府抗击非典的一个转折点，当时我和发展组的成员还在商洛山区的山阳县为启动一个新的农村社区健康教育项目做“参与式监测评估培训”。4月21日返回的路上，大家已经预感到非典将影响我们的工作和生活，几个人不约而同想到的是在这段减少外出的时间里将手头没有完成的文章写完。
照例是下乡回来后的休整，可这次却歇不下来，每个人都在通过电视、报纸、网站等关注非典疫情的发展。当西安城内不断传来抢购口罩、消毒用品，进而发展到抢购食盐、粮食等生活用品的消息时，我们预感到这场危机已经超越公共卫生有可能成为一场社会危机，NGO组织的使命感使我们意识到该做点什么了。
25日上午，发展组成员早早地汇集在办公室商讨如何看待和回应这场突发的公共卫生危机。大家一致认为，在“这场突如其来的灾难面前，人们需要的不只是对疾病的了解和预防，更需要良好的心态、自觉的行动和时刻保持作为公民的一份凝重的责任。国家在抗击非典的战役中扮演着重要的角色，但国家不是万能的，社会自组织系统的正常运作承担着无可替代的功能。民间组织如何体现自己的价值？如何替政府分担责任？如何在国家和民众之间发挥桥梁和纽带的作用？这些问题已经不可回避的摆在了我们面前。研究会作为民间组织，在危急关头有责任肩负起动员民众与政府一起共渡难关的使命。讨论后决定通过大型宣传画进社区来激励市民患难与共、抗击非典。这套系列宣传画有三幅，主题分别为“严防坚守，从我做起”（告语市民之一），“关心白衣卫士、就是关心我们自己”（告语市民之二），“众志成城、抗击非典”（告语市民之三），动员民众和政府同舟共济，战胜非典。
计划确定下来，紧接着便是寻找资金，如果寻找不到资助款，再好的计划都将成泡影。研究会现有项目的资金都是国外基金会或香港的发展机构支持的，非典疫情紧急，通过申请新的项目寻找资金周期太长，因此我们这次筹款的策略是在已有的项目中寻找可能性。首先想到了香港乐施会，它是研究会现有的几个资助机构中合作时间最长、资助额度最大的，前不久结束的几个项目都有一批余款，我们向乐施会申请动用这笔经费，但是很快遭到了回绝——乐施会关注农村不愿对城市做出回应。下来有可能的还有两个项目，一个是嘉道理基金会支持的山阳农村健康教育项目，其中有一大笔预算是印制传染病预防知识宣传画的；一个是劳白识字基金会要求用做健康教育的5000美元赠款。我们分别给基金会写信协商。为了争取时间，我们一边和基金会联系，一边在做宣传画的文字撰稿和美术设计。当所有的准备工作都已做好时，基金会还没有答复。继续等下去会延误时机（我们希望宣传画能够在五一之前进社区），可如果发稿付印后基金会不同意怎么办？经大家讨论后决定先送交印刷，如果基金会不同意的话，就动用我们的储备金——这是靠大家几年来点点滴滴的捐款积攒起来的，用来防备研究会项目衔接不上时的基本费用。活动即将结束时终于等来了好消息，嘉道理慈善基金会支持我们的想法，使这项活动的经费落到了实处。
5天之后30,000份大型系列宣传赶在五一之前走进了西安的医院、学校、大街小巷及各个社区。给战斗在抗击非典第一线的医务工作者送去了一份来自民间的关怀；告语市民在危急关头万众一心抗击非典1 。新闻发布会上，到会的领导、记者都称赞研究会的敏感，做了一件政府力所不及的事情。之后，这几幅宣传画几乎成为西安市民万众一心抗击非典的象征，多次出现在报纸、电视、包括全省抗击非典的大型文艺晚会上。
第二阶段：预防非典向农村蔓延，向贫困地区提供宣传品、消毒与防护用品。
五一过后，几个项目点不断传来外出打工者大批返乡的消息，疫情有向农村扩散的可能。这消息使得我们的神经又开始绷紧了：现存的公共卫生系统和医疗保障制度使城乡之间在知识获得、信息渠道、资源利用、医疗服务利用及权益维护等方面还存在着很大的差距，这种不平等使得贫困地区的农民在这场灾害面前更显脆弱、更易遭受损害。
5月8日上午，发展组再次开会。关注贫困地区妇女健康权，是研究会的策略性目标之一，大家决定回应。我们用电话征求了各项目点的情况与需求，在此基础上制定了项目计划：印制针对农村情况的宣传资料与宣传画，让村民了解如何预防非典以及政府出台的相关政策；提供卫生部门急需的防护用品以及项目点村民急需的消毒用品。
新的一轮寻找资金活动当天下午就开始了。第一步仍然是向香港乐施会、德国米索尔基金会、社区合作伙伴等我们熟悉的机构联系，了解他们是否有意资助或他们了解谁家有可能资助。第二天上午香港乐施会回电，同意我们提出的动用项目结余款来做这次活动的建议。临下班前，米索尔基金会的博盟先生转来了加拿大基金寻找有意关注非典的组织/机构的电子邮件。这让我们兴奋不已，及时地调整了计划：用香港乐施会的资金回应其三个项目县的需求；给加拿大基金重新做一个项目计划，地点放在陕西省贫困县集中、外出打工者人数较大的商洛市。
第二天是周末，发展组的成员几乎都没有休息：一拨人在编写针对农村的宣传品，一拨人在起草给加拿大基金的项目建议书。11日是新的一周的开始，给加拿大基金的项目建议书写好并已经翻译成英文用电子邮件送了出去。12日，乐施会的项目计划及预算获得批准。13日，一套三幅的宣传画设计图样完稿送交印刷。14日，一套4张的宣传资料修改完稿付印。15日，所有购买的救援物资到位，其间我们还争取到厂家捐赠了8吨漂白粉。16日清晨，21000份宣传画、20万份宣传资料拉回。上午9时，新闻发布会准时举行。11点30分，三辆满载着宣传品及援助物资的大卡车出发驶往丹凤、宜川、山阳（紫阳县交由铁路运输），送去漂白粉13吨、药皂6000块、防护服120套、口罩2000只，宣传张贴画21000份，宣传单页40万份，总价值15万元。
一个月后，加拿大基金批准了我们的项目建议书，研究会回应非典的第三轮计划又开始进入执行阶段。20万册针对贫困地区妇女阅读的预防非碘的小册子、7.5万份宣传画将在7月下旬送到商洛市所有的县、乡、村的妇女及村民手中。
这里还需要提及的是，5月上旬，正值全国和西安非典高峰期，为防止非典向农村扩散政府呼吁农民工者留守岗位，要求各用人单位不许解雇他们，可许多雇主因非典期间生意不好或顾虑承担农民工医药费等原因，还是通过停业或其他手段遣散农民工；随着隔离人数增多市民的恐慌情绪及由此导致的心理失衡与人际紧张普遍存在；还有，陕西的一些中小城市已有确诊的非典患者，如果非典向农村蔓延，或这些输入型病人中若有外来打工者，他们的医药费和劳动权益有无潜在的问题？针对这些现象和问题，研究会项目服务部（包括妇女热线、法律服务中心、家庭暴力预防与辅导专线）想整合已有的人力资源，开通一个非典热线，为城市中的农民工及市民提供非典预防、心理支持、政策与法规的咨询；为需要的农民工及城市低保人群提供法律援助。这几个项目一直都是由乐施会支持的，去年的经费有不小的结余，她们向乐施会申请动用结余款来开通非典热线。乐施会对这个建议没有回应，一时间也很难很快找到其他基金会的支持，这个想法没有实现。
第三个阶段：总结、反思NGO与公共卫生。
进入6月，SARS的高峰已过，可SARS留给我们的思考却没有停止。从疫情突发，到人群恐慌、到向农村扩散……，这场公共卫生危机暴露了我国公共卫生和医疗体制存在的严重问题。80年代末期以来，公共卫生和医疗体制改革后的市场化，造成政府对农村公共卫生和医疗方面的投资严重不足，特别是贫困地区，导致这些地区公共卫生和医疗服务出现“倒退”现象。研究会作为一个关注贫困妇女健康权益的民间组织，在SARS后还应该做些什么? 5月20日的总结会上，有人提出召开一次“从SARS看中国NGO与公共卫生”研讨会的建议立即得到大家的赞同。于是，起草项目建议书、寻找支持单位，研究会又开始忙碌起来。目前项目建议书已经送出去，社区伙伴组织对此很感兴趣，研讨会有望在今年末举行。对研究会在抗击非典期间的活动和思考，也将集结为新的一期《关注》（研究会通讯），与所有的同仁分享。一个新的项目计划书——“为西部妇女中的弱势群体提供健康资讯与支持”刚刚设计完毕进入论证阶段。陕西妇女研究会抗击非典的活动没有结束。
分析：NGO回应突发性公共危机的条件
陕西妇女研究会能在短短的2个多月时间内，快速回应非典，执行了三个项目计划，累计资金达40余万元，是基于以下几个因素或条件的：
1、 组织的使命感和成员的敏感度
陕西妇女研究会成立于1986年，最初它同80年代中期成立的其他社会科学学会一样将自己的定位放在学术研究上。无论是当时的发起者还是参与者，都未曾听说过“非政府组织”，因此也根本不可能了解非政府组织的使命和按照非政府组织原则去建构。随着95世界妇女大会在北京召开，我们对非政府组织有了一定的了解，对女性主义的认识也在不断加深，这导致我们在世妇会之后对组织定位有一个大的调整――由原来单纯的学术研究和推广转向行动研究――开展了许多直接为妇女服务的项目。21996年开通陕西妇女热线，1997年丹凤妇女健康项目启动，1998年宜川社区综合发展项目的启动，1999年建立陕西妇女法律研究与服务中心，1999年成立社会性别培训小组……，越来越多项目的执行对内部管理产生了更高的要求，同时也带进了不同基金会项目管理以及民间组织管理模式，促使了研究会内部关于组织发展和管理的讨论和思考，催生了自1999年10月开始的一系列制度化与民主化建设。2000年3-6月，我们聘请专家和研究会各小组成员一起，采用参与式方法对研究会以往的工作进行评估，在此基础上共同制定研究会未来5年的策略性目标及规划。3在这四个月期间我们占用了大多数的周末，召开各类讨论会近40次，参与人数超过300人次，通过外部环境分析（陕西农村、城市妇女发展面临的主要问题，民间妇女组织作用等）和内部环境分析（研究会的长项及弱项）的讨论，大家共同制定出烟机会未来五年的策略性目标，其中对机构建设的内容有所涉及。4
在关注妇女的策略性目标之外，我们也关注组织本身的发展，希望研究会成为一个对决策、立法及公民社会有影响的民间组织。这反映出陕西妇女研究会将组织的使命定位在两个方向上：推动两性平等和推动公民社会建设。至于一个女性主义组织为什么关注组织自身发展进而达到推动公民社会的建设是需要另文分析的，这里不再赘述。
正因为研究会有着清楚的策略性目标和组织使命的定位，大多数会员、特别是一些骨干成员对此自然多了一份敏感。这一点在这次回应非典的过程中表现得特别明显。
2、 资金的储备和紧急调动资源的能力
从前面的描述中可以看出，几项计划最终能够付诸于行动的一个重要原因是资金的落实。研究会回应非典的几轮行动显示出了他们调动资源的能力。
资金的持续性是组织持续发展的重要条件。作为一个民间组织，如何使自己的经费来源持续并有保障，一直是我们思考和探索的主要问题之一。2001年我们派人去香港乐施会专门学习筹款技能。由于国内大环境的制约，民间机构很难自己从民间筹款，这使我们现有的项目资金基本上是由外面的基金会或发展机构资助的。 在这种情况下如何做到资金的持续性呢？我们做了以下的努力：一是教育我们的员工和志愿者，认真执行好每一个项目及其中的每一个活动，对服务对象负责，对资助人负责，对社会和公众负责，确保项目的质量，建立陕西妇女研究会良好的对外形象；二是加强内部项目资金的管理，建立严格的财务管理制度和监督机制，以确保所有的项目资金都用在指定的活动和目的。研究会的财务除接受资助机构的监督和审计外，我们主动聘请审计事务所每年进行正规的财务审计，并建立向理事会、会员大会、主管单位的汇报制度，以确保财务的透明度，建立我们的诚信度。三是不断地寻找新的合作伙伴，使我们的资金来源多渠道。我们用自己的自律赢得了合作伙伴的信任，近两年研究会每年申请的项目资金额度近500万人民币。这使我们这次能够快速回应SARS的一个重要条件。
3、 回应突发事件的经验
陕西妇女研究会有着丰富的农村社区发展项目和紧急救援工作的经验，这是他们能在很短的时间内回应SARS的一个重要原因。 研究会从事农村发展项目的历史最早可以追索到1993年。1997年开始和香港乐施会合作，执行丹凤妇女健康教育项目，1998年担任香港乐施会陕西农村社区发展项目顾问，负责宜川县、丹凤项目的协调、管理和推进。随着发展组自身的成长，2000年乐施会将在陕西的几个农村综合项目点（丹凤、宜川、紫阳）的所属权交由研究会，目前研究会有丹凤、宜川、紫阳、山阳4个长期的社区综合发展项目点。通过这些项目的执行，培养了一批具有社会性别敏感、熟悉参与性手法、掌握项目设计与监测评估技巧、具有和政府、村民、特别是妇女良好的沟通、协调能力的项目官员。
研究会第一次回应灾害，是在2000年夏天。7月16日陕南紫阳等县遭到百年不遇的洪水和泥石流，香港乐施会从电视得知这一情况后马上打来电话，委托我们尽快了解灾情的详细情况。我们在一个上午的时间内收集到有关灾情的基本信息，帮助乐施会做出回应灾情的决定，之后又受乐施会的委托，派人于第二天启程奔赴灾区一线，查明灾情后为4个重灾乡镇的灾民送去45万斤大米。紫阳水灾中，我们是第一家赶到现场、也是最早将救援物资送到灾区的救助机构。有了这次经验，2002年6月陕南佛坪、宁陕等县遭遇特大水灾时，我们一得到消息便主动和香港乐施会联系，想方设法地收集灾情资料，协助乐施会尽快做出了回应的决定。接下来我们派人赴灾区一线考察，了解灾民的需求以确定援助的具体计划。5天之后，灾区急需的4000床棉被、4500双胶鞋送到了灾民手中。这次我们又是第一个赶到灾区调查灾情，第一个将救援物资送到灾区的民间机构。 两次水灾的紧急救援锻炼了我们，增强了我们对灾害的敏感、锻炼了我们在紧急状况下做需求评估、项目计划以及调动社会资源的能力，这是我们这次能够快速回应SARS的又一重要原因。
思考：中国NGO的困境与限制
在谈到NGO在这场突发的公共卫生危机中的表现时，学者们普遍感慨中国NGO对危机的反应不如国外的快，感慨中国NGO的不成熟，希望借非典这场危机变契机，带来NGO的成长。
民间组织是由一群有着共同目标的人集合而成的，每个组织都有自己特定的策略性目标，不是所有的组织定位都要对公共卫生危机关注的，这是很多草根组织在“非典”面前“无所为”的原因。中国的民间组织的成因非常复杂，很多组织缺乏策略性目标和使命的定位，因而很难在紧急状态下做出积极回应。非典时期一位国际资助机构的项目人员询问一个省级的群众团体负责人：“你们有什么要做的事情需要我们帮助吗？”，这位负责人回答说“不用，我们有政府”。这是典型的官办群团组织的观念和心态，也是妨碍国内一些民间组织面对非典没有行动的重要原因。
排除以上原因，中国民间组织不能积极地介入公共危机还有两个瓶颈：一是资金筹措与积累；二是人力资源的调动与储备。
由于法律法规的不健全和国人对民间机构的认识以及民间机构自身管理等原因，目前国内民间机构的项目资金大多数依赖海外基金会的支持（不包括那些官办的社团组织或机构），很少有从国内直接筹款的。
依托外援的项目资金开展服务及活动有两个潜在的危险，一个是资金支持停止以后项目如何持续？几乎所有的资助方在向民间组织提供支持的时候都会提出这个问题，但到目前为止全世界的NGO大都没有解决这个问题；二是资助方在支持项目时往往不愿意支持机构的运作费用，因而经常存在一个畸形的现象：一个组织项目可以做得很大，可组织/机构却经常为行政运作费发愁。我们也有这样的经历，帐上有上百万元的项目款和数十万元的项目结余款，可没有两三千元派人去参加一个对组织发展很重要的培训的钱，这种状况在一定程度上限制了NGO的发展和自主性。因此，近年来我们一直在探求在中国现有的框架下如何走出资金持续性的路子？希望能够有一些自己的积累资金，以备项目结束或项目经费衔接不上时机构仍然能够运作，以及开展一些研究会认为重要而基金会不感兴趣或者紧急状况下来不及申请经费的活动，以保证组织的独立性。尝试了几种办法：（1）建立项目分类管理制度，要求各项目缴纳一定比例的管理费；（2）鼓励会员捐款，为使捐款更具透明度、方向性和专款专用，建立受害妇女紧急救援基金、出版基金、工资基金、康乐基金等，以供捐款人自主地选择捐款方向；（3）建立外出培训人员自己缴纳培训费用的10-15%制度，建立培训基金；（4）所有设备原则上实行有偿服务，所收的费用用作设备的维护、维修及更新。经过这些努力，几年来我们稍有了一点积累。这笔经费尽管不多，但从一个组织发展的角度来看意义却很大，因为它的所有权是我们的，大大地扩展了组织的独立性。这次回应SARS，如果没有这一点储备金垫底，我们怎么可能再没有得到基金会答复之前将宣传画付印？不过这个过程也很难，特别是在收取一定项目管理费问题上，一些国际性的资助机构并不理解和支持，为此我们和资助方进行了多次的协商，但最终都未能实现，因此我们这笔储备金主要是靠捐款，目前数量还很小。也正因为这笔资金不够大，所以当开办非典热线的计划被否决后我们便无能为力。
由此可以看出，NGO想做什么与NGO能做什么，这之间是有条件和距离的。我相信SARS横行期间，有所想法的NGO肯定还有不少，但很多最终没有成为行动，财力、人力资源不足是最重要的原因。
中国NGO要想在突发事件和公共危机中有所作为，必须要有基本资源的积累或在紧急状况筹集资金的渠道。我们寄希望于政府，希望政府能够为NGO创造一个良好的法制环境，使中国NGO的筹款和经费来源最终能够本土化。我们也希望所有在中国的发展资助机构，能够理解中国NGO困境，在加强项目管理和财务监督的基础上，按照国际惯例给NGO一定比例的项目管理费，以保证NGO持续性和独立性。
公共危机对NGO既是挑战，也是机会。中国的NGO历史较短，目前的法律环境不够完善，而法制和文化建设是一个需要时间的过程，不仅要有来自政府的自上而下的努力，还要有NGO自下而上的积极推动。NGO在突发事件中的积极作用，会推动政府及社会对NGO的认识及态度。愿中国的NGO能够抓住这一契机。■
