“市场失灵” 世界的农业食品生产系统，尤其是发展中国家和转型国家正在进行结构调整。超级市场正在发展中国家成为重要的零售商，尤其是在提供高价值产品和满足消费者对生产过程和质量的需求方面 (Ordenetal，2004)。
中国也不例外。中国的农业食品部门正在以前所未有的速度进行变革。从上世纪80年代起，中国的农业从自给自足转为商品生产，农民的大部分产品通过市场交易。因此，小农户必须要面对供应链中不同的业者，如贩子、中间商、市场检验员、加工商和超市采购商等。
近几年，国家的快速发展和城市化引起了更大的变化。城市中产阶级的出现和壮大导致对达到一定安全和卫生标准的高价值产品的需求提高。随着中国加入WTO，农产品市场进一步开放，促使食品供应链进一步一体化。
从上世纪90年代起，中国的连锁商场迅速发展。1998到2002年间，超市的数量以年增长率20-30%的速度在增加，超市的数量从1995年的2500个增加到2003年74000个。其销售额从1994年的4亿美元增加到2003年的712亿美元（Hu and Chen，2005）。很快，连锁商场和超市将主导中国的零售市场。为了满足消费者的需求，超级市场正在发展自己的集中采购部门或寻找专门供应商。大规模的采购使他们能够在面对小农户时拥有强大的市场力量，包括实行自己的产品标准和交易条件。
另一方面，传统的市场形式正在衰落，政府为了促进食品安全和改善城市形象而采取的政策加剧了这一趋势。由于农户无法再在传统市场里租用柜台销售其产品，他们的市场机会变得更少，市场力量变得更弱小。13
在产业下游（销售等）发生这些巨变的时候，中国农业生产的结构变化缓慢。农户数量庞大，生产规模过小导致他们无法同其他国家的农民竞争。土地市场的缺失和无法将土地抵押更进一步阻碍农业结构的调整。其他的不利因素包括户口制度，使中国的农民工成为流动人口而无法成为新的城市居民。 中国的小农户对新的市场体制准备不足。小规模的生产使他们无法获取必要的市场信息，按市场需要的数量和质量进行生产并与产业下游的业者进行平等的谈判。
他们缺乏与其它国家生产者进行竞争需要的技术、资金、人力资本和组织优势。进入消费者占主导地位的供应链需要很高的资本，这意味着小农户劳力密集型的生产方式不再具备比较优势：发达和发展中国家的超市采购部门越来越倾向与大规模的商业化种植者打交道，因为后者能够满足当前供应链的需求。
因此，中国的市场失灵现象很普遍，并且比其他国家发展得更迅速。供应链的迅速一体化与农业生产存在的结构性障碍与上千万农户形成鲜明对比。
“
政府失效
”
我们曾经分析过很多国家的当地政府无法给小农户提供适当的服务，这种情况也同样存在于中国。
中国农村地区的地方政府在各方面都比较薄弱。在实行家庭承包责任制后，虽然为农民和当地居民提供服务的传统保留下来，但是由于人民公社、生产大队的解散和其他集体经济的消失，基层政府，尤其是乡镇政府没有财政和行政能力来提供这些服务。在上世纪90年代，推广体系变得更加薄弱。许多乡镇一级的推广站只在名义上存在，推广机构经常从事与农民利益不符的工作 (CCICED， 2005)。 因此，农业推广，培训和信息服务名存实亡。
农村税费改革使情况变得更加糟糕，这是由于取消了农业税和附加费并以转移支付代替这些地方政府的一部分收入。最近，工作的重点才从减轻农民负担转移到提供服务。但是，根据世界银行即将发布的一项报告(World Bank，2006c)， 县和乡镇政府的工作离提供公共服务的目标还有很大差距，他们现在的工作激励机制与国家的相关工作重点根本不符。而且，各部门和乡镇行政与公共服务单位（如农业推广部门等事业单位）的改革缺乏协调，这进一步削弱了基层政府提供有效服务的能力，至少在短期内是如此。
从长期看，一些问题可能会得到解决。例如，农村基础设施的建设在加快，这主要是由中央财政转移支付资助的。但许多问题即使在相当长时间内也难以解决。中国农业生产的超小规模使提供农业支持服务，如为农民提供培训和市场信息等效率非常低。在财政紧张的情况下，教育、卫生或基础设施建设将会永远占主要地位。
总的来说，我们的结论是，中国的农业食品业和政府很难为小农户提供有效服务，这个现状使农户有很强的动机和理由来组织自己的合作组织。 因为只有公共和私营的机构无法提供满意的服务时，合作组织才会出现（Uphoff ，1993) 。粮农组织FAO (1998) 和Scoones (1997) 也强调：合作组织是在没有其他选择的情况下才会产生。
经过多年的改革，农民在决策和管理自己资源方面获得越来越多的自主权。但是，在集体化经济时代产生的许多结构、做法和方式仍然大量存在(World Bank，2006b)。尤其是政府在农民合作组织中仍然起重要作用。根据沈等2005年做的调查，84% 的农民专业协会是由上级发文开会并由村里干部主导成立的。成立农民组织基本是由政府而不是由农民自发发起的 (World Bank， 2006b)。
由政府主导的农民组织所开展的活动可能并不能满足成员的最佳利益。例如，有些农民协会被要求为社区提供公共服务，其他一些组织被村干部和其他有势力的人控制为自己服务。虽然由政府控制的一些合作组织也可以为其成员提供一些服务，如提供培训，但这些组织从经济和社会上都是不可持续的。
实际上不单新兴的合作组织面临政府过度干预带来的风险，其他农村地区的中小企业也面临同样的风险。所以政府应该改变其现有做法，转为创造一个有利于企业发展的积极环境。从其他国家的经验来看，尤其是转型国家，政府在创建自由企业制度上起着根本性的作用：要确保以法治国，保障私有财产，确保合同的履行，制定反垄断法和利益冲突法等。其中，利益冲突法是关键之一，因为官员参与商业行为己谋利是经济发展的最大障碍（Rausser and Johnson，1993）。当然，法律执行更加重要，要对公务员队伍进行改革，使其严格遵守法律。
对于合作组织来说，还需要政府改变其职能，采取一些具体措施来促进其发展。其中最关键的是为合作社创立一个符合保护农民利益的法律框架。新的农民专业合作组织法的通过是其中关键的一步。随着该部法律于2007年7月1日实施，法律真空将被填补，农民合作组织将拥有运行的法律基础，之前他们或是非正式运转，或在当地的不同规定下运转。这部新法律基本上是符合国际合作社原则的，为合作社的起飞创造了一个法律环境。
但此法律存在一些值得注意的地方14 。首先，该法律的适用范围仅限于农民， 而其他国家大多制定一部综合的合作社法，适用于包括农民在内的所有合作组织活动。同时，该法不允许农民合作社向成员提供信贷或其他金融服务。虽然我们理解，如果该法涉及的管辖范围太广泛，会增加政治经济难题和体制的复杂性而难以管理，但我们担心，可能再等几年也无法出台相关的法律。此外，该法没有提及合作社成立联盟这一重要的权利，由此也就没有授权合作社在此领域发展的可能性。目前最佳的办法是将此问题在司法解释中解决。
其次，农民专业合作组织法允许公司和政府非行政机构成为农民合作社的成员。虽然对此条规定做出了一些限制，要求公司、政府非行政机构和社会团体不能超过合作组织总成员的5%，农民不少于合作组织成员的80%(第15条)，但我们仍会担心成员之间的差异将导致合作组织内的利益冲突。比如，农产品加工企业（龙头企业）成员与其他农民会员在合作社销售产品的价格上的利益会有很大的差异。同样，政府机构与小农户的利益不会完全相同。虽然允许非农户加入农民合作组织的理由是促进形成一体化的产业链和调整农业结构，但现实是政府机构和龙头企业会主导这些合作组织，从而产生很多风险。政府应该制定单独的计划来促进农业现代化和提高产业链的效率，而不应和发展农业合作组织混在一起。地方政府尤其不应和当地的企业合作搞所谓的合作组织，因为这很有可能导致其成为新的扩大不平等的工具：本来是为穷人服务的组织会被当地的既得利益集团把持，因为这些人更擅长搞官场那一套(Blair，2005)。
再次，这部法律鼓励并给予了政府很大的空间去支持合作组织（第七部分）。如本文上面所讨论的，其他国家的经验已经非常明确地表明，政府“过多”支持的风险是很大的。直接的资金支持或优惠待遇，将导致某些人想获得这些好处而建立假的合作组织，而这对真正的农民合作组织的可持续运转没有任何益处。
总的说来，政府能够制定并通过这部重要法律是应该受到赞扬的。我们指出的这些缺陷并不会导致在基层实施时出现一些无法克服的问题。比一部“完美”的法律更重要的是司法解释如何能够有利于农民自己的合作组织的发展以及有效的执法。从这一点来说，通过法律只是第一步。该法是否能够有效地执行将很大地、直接地影响对小农户组织建立合作社的信心。
会有诸多的因素影响这部法律的有效执行，能否对几亿农民和其他农村的创业者展开强大的宣传是关键因素之一。那些想成立合作组织的农民应该非常了解和知道如何使用这部法律，因此需要给他们之中的很多人提供培训和技术援助。同样，政府官员需要完全理解他们在实施这部法律中的角色和位置。工商局的注册部门应该具备相应的能力来履行职责并帮助农民组织达到要求。司法系统也起着关键的作用，需要根据支持农民真正控制自己的合作组织的原则来实施和执行这部新的法律。
所有这些当然不会自动发生。实际上，该法能否在全国各地都能得到正确执行是个大问题。虽然中国具备强大的级别分明的政治体制，但它也是亚洲最分权的国家之一。因此，需要制定一个全国性的计划来进行宣传，对农民组织、当地的官员包括合作组织辅导员进行培训和提供技术援助，对法律的执行和农民组织的发展进行监测和评价。允许民间组织（NGO）在帮助农民合作组织发展上发挥重要的作用，进一步加强这部法律的实施。民间组织在增强当地政府的透明性和公信力方面起着关键作用。当然，上述措施也会限制当地政府对这部法律的解释空间。
政府对农民合作组织的成立和管理的直接干预应特别谨慎。因为农民合作组织是农民在自愿基础上成立的，由自己选出的领导来管理和控制。如本文上面所述，除了资助宣传教育、培训、技术援助和其他筹建费用，其它来自政府的直接资金支持会导致假的合作社产生或直接影响合作社的可持续性运作。在任何情况下，政府的资金使用应坚持公开透明原则。现在很多时候，政府的资金被用来进行交换利益或追求其他个人的目标。应避免传统的从上到下的发展方式来发展合作组织，这会直接威胁合作社的自我发展能力。例如，一些地方政府支持的公司加农户模式，虽然可能会加强供求之间的纽带，但不一定是符合农民的最佳利益。
我们的分析表明，政府在农民合作组织的发展中起关键作用。中央和地方政府的强有力支持将促进农民组织的快速发展，其产生的巨大效益不但惠及农民，整个经济和社会也会获益。从长远看，完全依赖于政府的农民权利倡导将由农民及其组织逐渐承担起来。这一点和其他农民合作组织产生的积极影响将促使其进一步发展。目前，基本上所有的农民组织的活动都被限制在当地，它们之间的网络和自愿组成的联盟基本不存在。当然，这与小农户没有合作的习惯和经验有关。但是，这些网络和联盟是农民组织长远发展的动力，通过建立联盟，他们才能够意识到自己的共同需求，并积聚更多的资源和能力，发出声音，向有关政策制定者说明自己的需求。这个过程也可以使决策者更容易了解人民的需求，从而制定更可行的发展目标，创建和谐社会。
在中国发展农民合作组织的条件已经很成熟。因为几亿小农户面临着巨大的挑战，尤其是面对着快速一体化的供应链。政府无法有效为他们提供服务来应对这些挑战。这就需要农民自己合作来对付这些困难。因此，中国农民合作组织发展的积极影响将是巨大的。政府在其中起关键作用。最近政府通过的合作组织法、将地方政府职能向提供公共服务转变以及提倡法制是非常积极的举措。如果能够克服一些地方政府在执行中央制定政策时的寻租行为，中国的农民合作组织就会腾飞。在这些有利因素的作用下，假以时日，中国的农民合作组织将会在数量、营业额和会员数上全面赶上和超过其他国家。更重要的是，农民、经济和整个社会都将获益。根据1999年在北京举行的第五次合作组织部长会议的声明：当合作组织能够真正地实现自主和成员控制，并真正坚持自己的价值观和原则时，它们能够向社会做出最佳贡献。
作者： 傅安恒： Achim Fock, 高级经济学家，世界银行东亚和太平洋地区局。 张兰英：国家主任，国际行动援助中国。 赵钧：博士研究生，加拿大Saskatchewan大学合作社研究中心。
声明：本文所阐述的观点和结论以及引述的情况完全由作者负责，并不代表世界银行，行动援助中国和Saskatchewan大学的观点。
因篇幅所限在此省略参考资料，如需要请联系：赵钧junzhao59@hotmail.com
更正：中文刊第34期（2007年2月）刊载了本文上半部分，第18页倒数第3段，应增加注释12：对于个体农户，掌握一项新技术和推诿一个新新产品的成本太高。因为其生产规模，产生的利润太少，根本无法支付上述费用。
注释：
13.除了城市的零售商和传统市场外，还有第三个市场，即农产品出口市场。在中国，这个市场已经基本实现了一体化（World Bank 2006a）。 14.更多对新的农民专业合作组织法的评论请见Muenkner（2006）。
