我们的贫困县报道之三把目光转向位于华中的安徽省霍山县。它在许多方面代表了全国的发展趋势：它在近年来经历了快速的工业化，但经济增长分布不均，遗留了大量贫困人口。本文报道荷兰政府、世界粮食计划署和国际农业发展基金旨在提高被工业化进程抛在后面的农村贫困人口生活水平而开展的扶贫项目。
端午节。整个县城试图平静地度过这个闷热的下午，但就在空旷的市区街道上，这种宁静被从高音喇叭中传来的阵阵喧哗所打破。霍山县仍然处在宣传管制的时代。然而从嘶嘶的高音喇叭中传出的已不再是政治口号，甚至也不是关于计划生育的长篇说教。如今播放的都是付钱的广告：尝尝这种啤酒；购买这手机那呼机或是DVD等等。
对DVD的宣传似乎是个好的征兆，这倒不仅只是因为今天是过节的缘故。因为安徽省尽管靠近沿海，却一直是中国较贫困的地区之一。只是在过去十年中，其经济状况才稍有好转。1990年，以人均国内生产总值计算，安徽省在全国30个省中排名24。以联合国“人力发展指数”来衡量，它在30个省中排名23。到1997年，安徽省在两项排名中都上升至第20位。1（安徽省1998年的人均国内生产总值为580美元，而全国的水平为780美元；农民平均纯收入为215美元，而全国的水平为248美元）。 2
简而言之，这是一个比平均水平稍贫困一些，但在总体上较具有代表性的地方。中原，既非繁荣兴旺的沿海，也非落后贫困的西部，而是无论从字面上还是从实际的情况看，都处于两者之间的地方。但这并不代表安徽是个无足轻重的地方。因为，不要忘了，正是这个普普通通的中原腹地省份安徽，在70年代末首先实现了农业集体化的解体。当时的凤阳县公社决定将土地分配给个人家庭。
但近年来，安徽省能够积累下来少许财富并非靠的是农业，而是由在全国相比规模最大的工业化进程带来的结果。在1988年，农业仍是安徽省的经济支柱，而制造业和服务业用全国的标准来衡量还处于欠发达阶段。在接下来的10年中，农业产值翻了两番，而制造业和服务业则在同期增长了六倍。1998年，安徽省的国内生产总值构成为农、林、渔业25%，制造业、采矿业、电力和水力51%，服务业24%（主要包括交通运输、电信、餐饮、批发和零售业）。3
这种逐渐将经济重心从农业转向制造业和后来的服务业的发展模式，体现了全国的发展动向，只不过在安徽省，这一过程的真正起步比起东部各省晚了近10年的时间。（这一过程在西部的许多地区还几乎没有开始）。
霍山县也体现了这一发展动向，其国内生产总值的构成与安徽省的总体水平相当接近。（详见附录1） 霍山县位于安徽省西部，靠近湖北省与安徽省的交界。该县有着诸多具有中国特色的东西：稻田、竹子、蚕和茶叶，他们是拍摄风光明信片的绝佳选择。此外，从环境和发展两方面来看，霍山县也是中国整体发展的一个缩影：东部土地平坦、人口稠密，农业发展密集，几乎全是灌溉田，公路两旁星星点点分布着许多工厂。而西部则是海拔1774米风光无限但贫困无边的大别山。举霍山县为例再恰当不过了。我们不禁要问，现在的发展过程是怎样的，收益又是怎样分配的？
实际情况喜忧参半。根据县扶贫办主任金胜如的说法，1986年有一半还多的人口生活在政府确定的贫困线以下。当时，霍山首次被政府确定为国家级“贫困县”。贫困人口的比例第一次呈现快速下降趋势，到90年代初达到“约20%的水平”。但是，扶贫办1995年的一项调查显示，仍有15%的人口处于贫困状态。
工业发展的高峰期恰逢脱贫速度的放慢。
这就意味着，在工业发展的高峰时期脱贫速度放慢了。安徽省的数据显示，在1990至1995年期间，乡镇和村级“集体”企业飞速发展，而同期霍山县的工业产值增长了800%还多。4但是，哪怕工业以如此惊人的速度发展，仍然不足以消除农村的贫困。然而，副县长胡传道坚信，工业的发展在扶贫工作中扮演着重要的角色。他说：“工业可以创造对农产品的需求和就业机会。我们希望使农民走进县里和县外的工厂，以此来减少农村人口。留在这些边远山区的人越少，就越容易保护那些地区的环境。”
但是，县政府的统计表明，迄今为止霍山县74%的劳动力仍滞留在农村，产值只占全县国民生产总值的25%。此外，县里的工业创造的就业机会究竟有多少当地群众受益了还是个未知数。这项数据几乎找不到，但据《安徽省统计年鉴》1999年的记载，在霍山县所属州的首府六安市，流动人口中有85%来自外地。5（省里其它城市的数据也大致相同。) 这并不是说霍山县所有的农村劳动力都被禁锢在土地上。但是，人口流动的模式是非常复杂的，霍山县里不想务农，而想寻找其它固定工作的年轻人也很有可能到外地谋发展。
1997年，作为荷兰政府资助的扶贫项目（这一项目在霍山西部山区的9个乡展开)前期准备工作的一项调查显示，项目区的农村青壮年劳动力人数为73,645。其中5,150人（6.9%）于农闲季节在当地打工，另有4,100人（5.5%）已经流动到县城以外的地方一年多了。最引人注目的是，剩下的人中有19,861人（27%）属于剩余劳动力，即待业人员。（但是，这些剩余劳动力分布不均。实际上，在许多山区贫困家庭，由于疾病和残疾等原因造成的劳动力短缺是家庭贫困的主要原因。）
无疑，胡县长关于城市对劳动力的需求是缓解农村贫困和就业压力的重要因素的看法是正确的。但是，看起来这种需求在未来的许多年间仍将是远水解不了近渴。可以肯定的是，即便是在霍山县相对较贫困的乡，也能时不时地看到用出门在外的子女寄回家的钱建造的有着耀眼琉璃瓦屋顶的房子。4,100名在外地打工的人给家里的汇款无疑刺激了当地的经济。但是，除非农村能在20年的时间里有长足的发展，否则扶贫战略仍将主要立足于改善农民的生计。
这将是一场艰苦卓绝的斗争。在荷兰政府的项目区，用于粮食和经济作物生产的土地从每户3亩到6.5亩不等，平均为4.88亩（0.33公顷）。根据项目设计组的计算，15%海拔在50至250米之间的村子中，每年人均生产的粮食仅为153公斤，这就意味着一年当中约有两个半月会出现粮食短缺。20%海拔在250米至500米的项目村中，由于天气更加寒冷，产量也就更低，因此一年当中有将近四个月的时间会出现粮食短缺。6有64%的村子海拔在500米以上，粮食产量进一步降低，一年当中有四至六个月的时间会出现粮食短缺。在不同的海拔高度上，粮食和块茎生产通常被辅之以经济作物（主要是茶叶、竹子、水核桃和用于养蚕的桑树），以便在粮食短缺的时候用来购买食物。但是，项目设计组的文件显示，即便是为了达到现在的产量，农民都需要花钱购买大量的农药，却见不到任何收益。
在这样的情况下，保证粮食供应绝非易事。1997年，世界粮食计划署在一份针对霍山中部高地与国际农业发展基金合作的项目（这个项目也已开展，见附录2） 的规划报告中得出结论：“通过农业生产来达到粮食自给，对大多数家庭来说是一个难以企及的目标。”报告认为，“只有那些海拔最低的农场有望做到粮食自给；那些海拔适中的农场可以通过世界粮食计划署和国际农业发展基金的合作项目，使粮食供应从每年四个月增加到八个月；而对那些高海拔的农场来说，粮食供应只能从大约两个月增加到四个月。”7因此，世界粮食计划署和国际农业发展基金合作项目的工作重点是增加经济作物的收入。这也是荷兰政府项目的工作重点。
项目才刚刚起步，经济作物的价格就开始下跌
由于许多经济作物的价格下跌，两个项目的工作就更加举步维艰，霍山农民的日子也过得更加艰难。生丝价格从1993年的23万降至1999年的16万。竹子的价格在过去三年中据说下降了20%，主要原因是中国的建筑工地不再使用竹制的脚手架，而开始使用钢筋脚手架。中荷项目的项目官员江席胜说，优质茶叶从五年前每公斤120元至160元的价格降至现在的60元。
胡副县长说，霍山县有1460种药草，这似乎是发展经济作物较有潜力的一个重要领域，尤其是该县贫困的西南地区。实际上，中荷项目的员工说，漫水乡在这一地区曾以中医药而闻名，现在还每周都有药材市场。但是，中医药的专业知识和技能在农业集体化时期几乎丧失殆尽。那时，在以粮为纲的政策指引下，许多人工种植的药草都被连根拔除。然而，在此之后随着需求的增长，一些高价的药草又逐渐起死回生，如天麻和石斛。但漫水乡附近的太平乡党委书记陈世宏说，今年一些药草的价格也出现了回落，有的甚至跌了一半。野百合是一种球状药草，可以食用，还是上海的一道特色菜。当地一个种植野百合的农民告诉我们，今年他的野百合只能卖到两三年前价格的一半。
荷兰资助的项目不使用单一的贫困线来定义项目资助的人群。项目认为贫困的主要原因是耕地少，土地产量低，农民健康状况不良，患病率高以及基础设施差。项目根据如下的一些标准判定，项目区有75%的人口属于贫困人口：
“1）最贫困的人口（10%）是那些有病，劳动能力差，没有钱负担学费/药费，粮食短缺时间超过六个月的…
2）非常贫困的人口（15%），粮食短缺时间在三至六个月，劳动能力差，负担学费有很大的困难，年人均收入在350元以下（按照1992年的价格） …
3）贫困人口（50%），没有能力进行投资，刚刚能够负担学费，但随时会因为水灾、旱灾或疾病而沦为第二类。他们在一年中粮食短缺的时间少于三个月。”
除了这些长期存在的问题外，荷兰项目设计组还发现了严重的欠债现象。在项目区，扶贫贷款总额高达1亿元人民币。30%的家庭都有未偿还的贷款，平均数额为1871元。农村信用合作社贷款金额为3350万元人民币。
大约30%的家庭没有偿还合作社的贷款，平均数额为675元。项目设计文件的结论是，“大部分家庭将无力偿还贷款。这些家庭是否了解贷款原则值得怀疑。”欠债的家庭没有资格再次获得贷款，因此也就失去了可能摆脱贫困的机会。
全面理解贫困问题就意味着从多层面开展扶贫工作。因此，耗资500万美元的荷兰项目从1998年一开始就展开了多种多样的活动也就不足为奇了。项目帮助农民建造或维修水管、小型灌溉工程和道路，请民工铺设了通往湖北的88公里长的高速公路。项目还资助了医疗设施及学校的翻修，为一些最贫困家庭的孩子付了学费，出资进行教师在职培训并开展医疗保险的试点计划。（见附录3）项目改善了农业、畜牧业和林业技术推广工作者的工作条件和培训。项目正在推广各种有利于生产的环保技术（例如用硬纸板做成的框架养蚕，以及安徽省科委研制的在装满木屑的口袋里种植蘑菇的技术）。项目组正与扶贫办合作，寻找以类似格拉民银行的集体责任制和共同贷款担保为基础的选择和发放贷款的新方法。项目还资助当地企业家的参观学习及培训（目的是提高他们的管理水平），并寻求与当地一所职业学校合作，开设基本建筑技术的课程。
简而言之，荷兰项目有许多可圈可点的地方，就《中国发展简报》短期的访问来看，没有看到项目存在任何缺陷。尤其值得一提的是项目进行的一系列支持和建立协会的尝试。
在这些尝试中较突出的一个是支持水资源使用者协会改善灌溉管理。（见附录5） 另一个是建立了几个村一级的社区发展基金。项目向每一个村级基金捐献10,000元至15,000元人民币，由村委会管理这笔钱。村委会用基金向家庭提供短期贷款，最高金额为一次1500元。（这项业务不同于和地方政府合作发放的扶贫贷款）。根据负责这项业务的刘红联介绍，小额信贷的这种同伴压力有助于保证及时归还贷款。此外，贷款如何使用必须由社区来决定。在其中一个社区，管理委员会要求，贷款的使用必须以遵守“生态林业”的规定及土地使用原则为条件。
项目还支持在项目区建立了一个茶叶种植者协会，以鼓励技术和市场信息的传播。这个协会与一个推销当地特产黄茶的县级茶叶营销协会合作，用各种方式为茶叶做广告，包括在互联网上做广告。（网址为hstea.hongnet.com和hstea.yeah.net）。
中荷扶贫项目的负责人蒂姆•扎赫纳克对他的工作最满意的一点就是项目设计中内在的灵活性。项目预算并非完全禁锢在事先规定了活动和结果的理论条框中，而是在项目设计文件中列举了原则和方法，但把具体活动的细节留到与地方机构合作时再商定。这样，项目就能依靠员工不断增长的知识和经验，顾问的投入，以及与合作伙伴不断加深的关系而得到发展。
但是，与此同时，这种体制也许会让县政府和乡政府机构把项目当作当地发展的靠山，随时向项目申请微型项目的资金：今天是水管，明天是学校翻修。他们这样做也不足为奇，因为很明显，用于维护基础设施的资金实在是太少了。但是，我们自然要问，当项目逐渐退出以后，政府有能力接过这个担子吗？
胡副县长希望能在“两到三年内”有效地消除贫困。扶贫办沈主任说，贫困人口比例已下降到4%以下，而且贫困人口都集中在那些成年人因年老或残疾不能工作的家庭。（但是，他补充说，从县一级收集到的数据被上级往下调，“为的是使它们更加精确”）。
这么做到底是不是主观愿望（或是主观计算）还有待证实。无论是哪种情况，持久地消除贫困或防止贫困都几乎肯定不仅只是帮助家庭取得经济独立，而且还要保证地方政府有能力计划、组织和提供足够的基本服务。国际项目在进行“机构能力建设”方面既可以通过接触、讨论、合作和共同探索新的工作概念和新的工作方法（包括“参与式”模式）等间接做法，也可以通过直接进行 “人力资源开发” 的做法。除了蒂姆•扎赫纳克外，荷兰项目的所有员工，包括另一名负责人，都是中国人，而且大多数都来自霍山。世界粮食计划署和国际农业发展基金的项目也是由农业部下属的中国项目管理办公室来开展。尽管估计到许多有技术的员工会另谋高就，但也有可能其他的人会在项目结束后继续留下来为政府工作。因此，从许多方面来说，这些项目加强了地方政府将来有效的行为能力。
但是，要加强这种能力除了人力资源外还需要财政资源。和许多贫困县一样，尽管中央政府三令五申，霍山县的财政赤字仍然居高不下。（从1996年至1998年每年大约是25%）。然而政府的财政收入却逐年增加：平原地区的工业增长也许没能增加山区的农业收入，但却增加了国库的收入。究竟有多少钱应该用来刺激贸易的增长（最终有的可能会流入山区），又有多少钱应该用来保证那些贫困乡可以维持基本的设施和提供基本的服务？当然，这不仅仅是胡副县长及他的同事们面临的问题，也是全中国面临的问题。
在此，我们要感谢霍山县政府、中荷扶贫项目以及世界粮食计划署北京办公室的全体员工，感谢他们付出的时间和耐心。
许茜翻译
以上登载的是自1999年冬季刊始在《中国发展简报》英文刊中发表的《走进农村》系列报道的三个系列。今后我们将以三个系列为一组的形式在中文刊中登载。敬请留意。同时我们也希望能继续收到对这一系列报道感兴趣的读者或地方部门及组织的邀请。共同面对并分享来自农村的不同看法和分析。
注释：
1.《1999年中国人力资源开发报告：转折与国家》。联合国发展署，北京。注意！由于重庆直辖市从四川省中分离了出来，1997年的排名是31个，而不是30个“省、自治区和直辖市”。
2.《1999年中国统计年鉴》。表3-9，表10-17。
3.《1999年中国统计年鉴》。表3-9。
4.《1999年安徽统计年鉴》。表13-24。
5. 《1999年安徽统计年鉴》。表4-15。
6. 《中荷扶贫项目设计文件》。第二、三、四部分。文件中将“剩余劳动力”排除在“农村总劳动力”之外。
7. 所有土地和产量的数据都来自《中荷扶贫项目设计文件》中的第二部分。 《中国项目文件5796》。世界粮食计划署，1997年12月。
