编者按：民间救灾三年
过去3年里震灾、旱灾、水灾等大灾频发，救灾已成社会关注的热点，也逐步成为NGO参与越来越多的一个工作领域。在汶川地震3周年之际，一些机构举办了救灾经验分享活动。中国发展简报本无计划做这样一个专题，但是当编者将偶得的、片段的信息放到一起，没有想到居然有这么多的关于救灾的文章。
郭虹是四川省社科院的学者，同时也是NGO的行动者，一直亲身参与和协调汶川地震的民间救灾活动。2010年7月，在灾后两年、“重建结束”的话语随处可闻之际，她撰文疾呼, “灾区自身的经济、政治、文化、社会和生态重建任务应该说才刚刚起步，许多因重建而产生的新问题会持续不断地出现”, 应“及早规划灾区在未来十年的‘后重建’”。
如果参考台湾9·21地震灾后重建的经历，更为严重、影响面更为广泛的汶川地震，从紧急救灾到灾后重建，再到作者提出的“后重建”，当是一个不少于10年的漫长过程。作者基于灾区实情的全面调查、经过冷静思考发出的声音，在汶川地震3周年之际，仍然如雷在耳，在现实情形并无明显改观的状况下，灾区重建所面临的大量社会问题，更值得警醒和重视。
与此相关的，是公民社会的努力。在公益组织在救灾和灾后重建中的大规模参与和探索下，许多民间视角、价值不菲的社会建设创新案例已臻成型。作者通过本专题中的另一篇文章，对灾区的社会建设提出了民间视角的政策措施和建议，并对公益组织的行动案例进行了梳理和记录。这些案例当然无法全面概括公民社会参与灾后重建努力的全貌，但从一个侧面回应了“后重建”正在面临的困境及其应对之道，本期也摘要刊出。
除了郭虹的两篇文章，本专题还将国内基金会、草根组织、国际组织的不同经验呈现一二，然而，我们深知这几篇文章远远不足以概括中国民间救灾经验的全貌，还有很多的声音我们无从听到，更多的是没有发声的救灾参与者，这个专题只是挂一漏万。另外，在《域外》栏目我们也刊发一篇日本救灾文章《我在宫城县的七天——日本3·11赈灾志愿者活动纪实》，以供参考。
最近在灾区调查，“灾后重建胜利结束”，“灾后重建结束后……”等话语随处可闻。随着（2010年）9月底绝大部分对口援建任务的结束，四川灾区将进入“后重建”时期。必须看到的是，“三年重建两年基本完成”，完成的只是对口援建和国家投资建设项目任务，灾区自身的经济、政治、文化、社会和生态重建任务应该说才刚刚起步，许多因重建而产生的新问题会持续不断地出现，即使在三年重建规划的任务完成后，在四川今后的发展中，也不可能完全无视“灾后重建”的现实需求。台湾9·21地震10年后，灾后重建的工作仍未能说结束，何况灾情更重、受灾面积更大、受灾人群更多的四川灾区。因此，不仅现在需要及早谋划四川灾区“后重建”规划，并纳入“十二五”规划；还应把“灾区重建”（特别是生态重建、精神家园重建和社区重建）作为我省（编者注：指四川省）的中长期发展内容，纳入“十三五”以后的国民经济与社会发展规划，更好地维护灾区群众的切身利益，使广大四川灾区真正成为“安居乐业、生态文明、安全和谐”的新家园，为四川经济社会可持续发展奠定坚实基础。
两年的灾后重建，使灾区有了极大的发展，同时也带来了发展中的新问题。其表现为目前的灾区面临着四大社会变化的挑战：
一、农村居住形式的改变带来的农村可持续发展问题
灾后重建中的统规统建和农户迁址重建，打破了农村原有的居住和生产格局，造成农村居住形式的改变，使这些灾区农村居民灾后的生活方式和生产方式面临新的挑战。他们的生计来源和今后的发展亟需政府引导和社会支持。
灾难袭来时的紧急救援和灾后的援助在实施中往往特事特办，这在一定程度上打破了原有的地方执政秩序，造成灾区行政执行行为的改变，使灾后地方干群关系面临新的挑战。目前灾区普遍存在强迫命令、急功近利、与民争利、唯利是图、浮躁短视等不容忽视的作风问题。灾后一些地方和部门领导的“长官意识”膨胀，无视群众利益和群众呼声，也无视相关法规，既不依法办事，也不依行政程序办事，程序违法现象比较普遍。纪委、监察部门和审计部门在灾区基层重建中的作用很难看到，这对保证灾后重建的顺利实施、尤其是保证灾后重建中的基层稳定是非常不利的。
三、灾区利益群体关系格局的改变引发的利益诉求的表达和协调问题
灾后重建空前巨大的投入和相关的补偿问题，使得灾区各种利益群体的利益诉求急剧凸显，利益矛盾迅速增多，灾后的社会关系出现了比震前更复杂的局面，造成灾区利益群体关系格局的改变，使灾区的社会矛盾协调机制面临新的挑战。如灾区援助政策的公平性问题、援建设施和物资的使用管理问题、重建中的拆迁赔偿问题、城乡家庭因灾因建返贫问题、灾后农村土地调整问题、灾后城乡中小企业的发展问题、因灾致残人员的康复问题、灾区新社会组织问题等。这些问题大都是通过利益诉求或利益矛盾表现，有的是因灾所致的新矛盾而引发，更多的则是原有社会矛盾在重建过程中的延续或加剧。对于这些现实问题，如若处置不当，矛盾的积累或激化将引发各种社会冲突，直接干扰灾区“保增长、保民生、保稳定”的决策执行。
地震灾害所造成的精神和心理伤害，以及前面的三大改变，也影响和改变了许多人的价值观念，使以往的社会关系、社会秩序以及社会认知等出现结构性改变，乃至部分解构，灾区的精神家园重建面临着新的挑战。四川的灾后重建是在与以往任何时候都极不相同的社会氛围下进行：社会公众对公平正义的期望值普遍高于对发展效率的期盼，灾区对政策信息的需求高于对资金物质的需求，群众对干部廉洁公正的要求高于对其发展能力的要求。而许多地方党委政府、尤其是党政干部似乎还没有意识到这种新的社会氛围，仍然强调“发展”、忽视“公平”；强调“物资援助”、忽视“信息援助”；强调对干部“业绩考核”、忽视对干部的“民意考核”，使政府目标与公众期望之间出现较大的“落差”，难以形成重建中的思想共识和精神凝聚力。
这些改变带来的挑战对灾区、乃至四川全省带来的影响不可小视，而怎样回应这些挑战，将考验灾区各级党委政府“以人为本”的执政理念和在社会管理体制改革方面创新能力。
以灾区居住形式的改变为例
以灾区农村居住形式的改变为例。从表面看，这种变化改变了农村居民的居住习惯、生活习惯和生活方式，改善了村民的生活质量和生活环境，推动了农村消费市场的发育和发展。从更深的层面应该看到，这种改变将对区域内的经济、社会、政治格局，生态环境乃至文化习俗等产生极重要的影响；同时来自灾区的变化也会对我省农村经济结构和布局调整，加快城乡统筹的社会管理体制改革，发展城乡统筹的公共服务等提出新的需求。
仅目前灾区农村居民生活方式的改变，就已形成了对农村公共服务空前强烈的需求。据了解，我省极重灾区60%以上的农房需异地重建（包括本村内的住房迁建、“统规统建”和政府的异地安置）。由于多数新建房屋自主选择向道路两侧和集镇集中，因此，灾区的很多地方在迁建中自发形成了集中居住的格局，出现了一批新的聚居区。据调查，除成都市的一些区县有比较规范的建设规划外，多数聚居区的重建是在无规划的情况下仓促上马的。由于自发形成的聚居区缺乏相应的规划，公共服务（饮水、垃圾、道路、电）设施的不配套，是这类新聚居区共同存在的问题。某村灾后重建时由于时间仓促，没有事前规划协商，多数农户把住房建到村道两旁，一些新房建好后却因为没有上下水，造成生活的极大不便；而事后统一修建的上下水工程不仅增加了施工成本，还因为个别住户的不配合造成工期拖延，引发邻里矛盾。某村重建后本村的建设基本就绪，但进入本村的道路需要从外村经过，因赔偿协商不成，道路至今无法修通。像这类因集中居住后出现的公共服务设施配套建设问题，许多农村重灾区均可见到，其中尤以道路、饮水和垃圾处理最为常见。因为这些设施或需要占用土地、或需要前期投资和后期管理，且无私利可图，是典型的公共品，如果没有公共决策和公共投入，村委会（乃至乡镇政府）是很难协调和提供的。而这类问题如不解决，将直接影响灾后重建中农村居民的安居质量和满意程度，并可能引发新的矛盾冲突。
此外，居住形式的改变也将导致农村家庭经营传统模式改变，并催生新的集体经营模式。家庭经营一直是我省农户的主要经营模式，而在灾区“后重建”中，家庭经营的比重将会降低。特别是在新聚居区，一方面，没有场院的农户不能种菜养鸡喂猪，远离农田的农户也难以在承包地精耕细作，来自庭院经济和种养业的收入会不同程度地减少。另一方面，每日必须的油盐酱醋菜，每月必交的水电费、物管清洁费，又加大了农户对现金收入的需求。许多农户的对应措施是外出打工。可以预期的是，“后重建”时期，外出打工的农民将出现新的高峰。怎样迎接这轮新的“打工潮”，使之与全省的产业结构、产业布局调整，以及经济发展目标相适应，亟需有关部门及早谋划，把支持就业创业的公共服务覆盖到农村，不仅有助于完成《重建规划》的就业援助工程，也将为我省城乡就业服务全覆盖探索经验，打下基础。
农村居民集中居住的趋势还造成了新的服务需求，如社区生活服务、农业生产服务、交通运输服务、文化娱乐服务等，这给农村集体经营开辟了新的空间。灾区“后重建”中，利用国家修建的农村基础设施和村公共活动中心、学校等公共设施，提供居民所需要的公共服务、市场服务和社区服务，建立以村集体经济为基础的村（社区）公共服务产业，将会给农村集体经营注入新的内容。有关部门应针对这种趋势，就这部分国有资产的管理和委托管理等制定相应的制度，鼓励支持农村集体经济的发展，探索新的路径。一些地方在灾后重建的农民集中居住地，采取了“社区管理”的模式，由集体经济作为社区服务的提供方，组建物业公司为居民提供相应的服务。但这些物业服务的可持续发展需要有相应的政策支持，如工商注册、税收减免、特许经营等。
对策
由此可见，农村公共服务问题在“后重建”中，不仅是民生问题，也是经济问题、社会问题、政治问题，是基层民主建设问题，迫切需要有关部门及早谋划，未雨绸缪，因势利导，化危为机，使四川的社会发展水平和城乡统筹水平因此而得到跨越发展的机会。总之，农村居民居住形式的改变所产生的影响将是多领域、多方面、多层次的，需要有关部门对此进行专门的调查，以制定相应的对策。
至于其他的社会改变，也同样需要引起重视，如由于干部执政行为的改变，干群关系问题目前在某些灾区已经处于高度紧张状态，干群之间缺乏基本的相互信任，也缺乏基本的沟通；利益诉求的表达和协调问题也日益突出；许多地方政府和基层干部几乎没有“精神家园重建”的概念，更遑论实施《重建规划》中人文关怀和民族精神的要求。
有鉴于此，政府应高度重视目前灾区重建带来的社会问题，结合“十二五”规划的制订，倾听群众的呼声，回应社会需求，正视社会变化带来的挑战，努力开拓创新，安排解决社会问题的社会发展项目（如农村就业服务、农村社区服务、灾区社会支持、灾区精神家园重建等），把灾区的“后重建”内容纳入“十二五”规划，并与2020年实现我省小康社会发展指标结合，及早规划灾区在未来10年的“后重建”。
（作者系四川省社科院社会学研究所所长。）
