有关中国公民社会援助的策略性思考
为中国的儿童获得生存权、 保护权、发展和参与权而支持人、试点和政策创新
受访人：吕贝琳（Perrine Lhuillier），救助儿童会北京代表处传播及捐赠事务总监
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访谈要点
中国已成为世界第二大经济体，越来越多的企业有意愿成为救助儿童会的合作伙伴。这些企业想成为合作伙伴的动机各有不同，有些企业是为了实施企业社会责任战略，有些旨在建立一个更好的品牌形象，有些是想提高他们与中国政府的关系。
救助儿童会还与地方政府合作。这是因为救助儿童会希望通过自己的工作促使公共服务供应制度的改变，而这基本上是由政府执行。另外，地方政府已开始向给儿童提供基本服务的民间组织购买服务。
救助儿童会愿意与中国日渐兴起并且日益重要的非公募基金会合作。这些基金会有很多资源，他们也做很多涉及儿童的工作，特别是在卫生和教育领域，不过他们并不一定可以在保护儿童安全方面提供高质量的项目。
在媒体曝光有关虐待儿童事件之后，民政部已经推出了一个国家项目，以建立一个全国性的儿童保护体系。这个儿童保护体系旨在保护儿童使其免受虐待、忽视、暴力及剥削。民政部已经邀请救助儿童会对这个项目提供技术协助。救助儿童会也给教师、一线的卫生工作者和社会工作者做能力建设。除此之外，救助儿童会的工作还涉及制度建设，例如不同级别的卫生系统之间的转诊制度。救助儿童会还支持民间组织的能力建设，并且代表儿童做政策倡导的工作。
救助儿童会大部分的倡导工作旨在弥合实践与政策间的差距。通过在地方设试点的方式尝试新的政策方针。对于那些经得起考验的成功的试点，政府会采纳并在全国范围推广。地方试点得到全面监督和评估，从而推动国家层面的政策讨论。
救助儿童会在青少年司法项目方面做了十年工作，从中学到的经验教训促成了于2013年1月生效的新的刑事诉讼法。类似案例还包括救助儿童会在融合性教育方面的工作，促成了对1994年残疾儿童受教育的相关法规的修订，以鼓励残疾儿童去主流学校上学。
本采访由傅洛达博士于2014年7月23日在中国北京完成。译者：徐苏静，傅洛达。
访谈全文
傅洛达（傅）: 救助儿童会与中国交往的悠久历史可以追溯到民国时期。近三十年，救助儿童会又先后在1995年把办公室从香港迁移到昆明，1999年又迁到北京。从救助儿童会在中国进行的长期工作来看，它的愿景和使命是什么？
吕贝琳（吕）: 我们在中国的愿景和使命和我们全球的愿景和使命是一样的：使每个儿童在享有生存、保护、发展和参与权。我们的使命是激发世界对待儿童方式上的突破，在短期内并且从长远发展的角度来改善儿童的生活。
傅: 说到你在中国的工作，下列三个资金来源中哪个是你工作筹资时最常见的：政府拨款、基金会资助或企业资助？
吕：从2008年开始，我们在中国看到了一个变化。一方面，中国已成为世界第二大经济体，所以机构资金逐步退出中国。而另一方面，中国正成为企业投资者投资的一个重要市场。越来越多的公司有意愿与救助儿童会合作。现在我们在中国的主要项目资金增长来源实际上是从企业部门获得的。这与其他国家的救助儿童会略有不同。从全球范围来讲，我们仍然有广泛的捐助者，包括捐助机构、信托和基金会以及企业合作伙伴。
傅: 当您申请项目资金时，您一般是独自申请，还是与中国的组织，如政府组织的非政府组织及草根NGO结成伙伴关系一起申请，譬如在强制性竞标的情况下？
吕: 首先，我们常常是起草项目建议书的带头方。我们一开始就做预期管理。双方都非常清楚各方都应该发挥什么角色。举个例子。我们与地方政府有很多合作往来。通过长期的合作，有些地方政府很愿意对一些项目做出贡献。他们这样做是因为他们信任我们，希望与我们合作。他们会腾出时间、会议室，和其他各类资源。我不觉得我们有所谓的公平分配资源这个问题。当然，我们的合作伙伴 - 包括我们自己- 提供越多的资金当然越好（笑）。我们会尽全力确保我们的建议书是符合各方所需，否则实施会变得非常困难。
傅: 当你们设计方案时，是否会考虑不同合作模式的优缺点，如单个合作伙伴还是多个合作伙伴，你们是否会更偏向于其中一种合作模式？
吕: 我认为这得取决于工作的领域，也取决于可支配资金。执行项目的多年经验告诉我们，如果可支配资金不多，那么多地点、多方合作的合作模式就很难执行项目。如果想执行一个像样的项目，那就需要相对多的资源来实现。我想这也取决于合作伙伴关系形成的架构。如果子项目受助方得到很大的资金份额，那么这个子项目的合作伙伴就可以邀请更多组织加入。这主要还得取决于可支配资金。
傅: 您提到在过去五年中已经在资金的来源方面出现了变化。比如您提到有越来越多的企业资金。你有没有注意到项目资助方与执行机构在沟通与合作方面有显著变化？
吕: 我确实可以看到企业资助方与国内执行组织之间在沟通上的差异，但我不认为在过去五年出现过很大变化。这些差异主要是因为不同利益相关方有不同需求。不同利益相关方会提供不同资源，在合作关系中也期待得到不同的回报。企业合作伙伴有非常不同的动机，有些是因为实施企业社会责任战略或策略而资助项目，也可能是需要建立更好的品牌形象，或者他们想通过项目改善与政府的关系。
最重要的是我们要知道合作伙伴希望从中得到什么回报，以及他们是打算怎么实现共赢。这不同于机构资助方。机构资助方在中国有其战略和目标实现的需要。与基金会合作又会有很大不同。我们与来自世界各地的基金会合作。其中有一些基金会，如福特基金会有成熟的结构，并且非常清楚希望达成的目标。其它基金会则可能没有那么清楚的架构。在这样的情况下，还是需要理解每方想达到的目标以及我们如何能够一起实现目标。
傅: 在何种程度上不断成长并逐渐成熟的中国公民社会会引导民间组织市场机制的建立？你们是否通过市场机制来分配资源，例如通过竞标方式分配助金？
吕：这有待进一步考察。到目前为止我们做的不多。我们之所以没有这样做是因为在我们的工作层面上，还没有多少机构可以有实力参与竞标。不过这已经有很大改善。有越来越多的地方性民间组织的机构能力逐渐加强。我们正在探索与其他机构的不同的合作模式，包括与地方政府部门的合作。也许我们还需要以竞争性的视角考虑项目的执行地。这些我们正在考虑但没做最终决定。不过当然，我们也与其它同一领域的国际NGO竞争，常常是竞争同一笔资助金。我们也看到越来越多中国境内的有能力的机构开始申请国际项目资金。这确实是一种新趋势。
傅: 你们机构对中国公民社会是否有自己的理解？如果是的话，你们是怎么理解的？如果没有，那你们机构在论述中国公民社会时，是谁制定这些话语，是如何论述的？
吕：我们与中国的民间组织合作，但我不知道我们机构对此是否有自己的观点。从长远来看，救助儿童会的愿望是成为一个中国本土的民间组织。我们与中国境内的地方性民间组织有越来越多地合作。但这还得看情况。当我们试图改善儿童服务供应质量时，这些民间组织可能不是最好的合作伙伴。这是因为我们想改变公共服务供应的制度，而这很大部分是政府在做的。从这个层面来说与中国民间组织合作就没有太大意义。话虽如此，中国政府也开始期望一些服务由地方性民间组织供应。
所以我们期待和更多为儿童提供基本服务的民间机构建立合作伙伴关系。另一个趋势是国内基金会的出现。这些基金会显得越来越重要。他们有资源，他们也做了很多与儿童有关的工作，特别是在卫生和教育领域。不过我们发现他们并不一定可以提供高质量的项目，特别是在保护儿童安全方面的能力还欠佳，他们对儿童保护问题意识还不高。我们很想与中国民间组织有更多的合作，来加强这个行业实践者的能力。很多非公募基金会既是项目支助方，又是项目执行者。我们正在寻求参与并帮助加强这个领域能力建设的机会。
傅: 很有趣，您提到有关儿童保护方面的问题。在之前的采访中我了解到，在中国，有关孩子安全保护的意识的确还不高。这也是一个全球性的问题，比如我们从英国广播公司的电视节目主持人吉米·萨维尔的丑闻中也看到了在英国儿童受到虐待的事件。你们是如何在中国推广儿童安全保护的呢？
吕: 首先，我们与合作伙伴有系统性地做加强对孩子的保护措施方面的能力建设。这方面我们必须直接与合作伙伴一起做。其次，我认为这不仅仅是公民社会的问题，这问题涉及更广泛的层面。我们在中国做了大量有关儿童保护方面的工作。现中国政府的工作重点之一就是建立儿童保
护制度。过去十年，我们一直在做有关儿童保护的工作，主要集中在青少年司法和打击人口贩卖的问题上，不涉及儿童保护制度建设。这是因为传统意义上，儿童保护是属于儿童福利范畴，而不属于保护范畴。我们对儿童保护的理解是保护其免受虐待、忽视、剥削和暴力。在过去十多年中，中国的社会工作者逐渐增多，但是新闻媒体最近两年才开始报道极其丑陋的虐待儿童的事件。这些事件在中国引起公愤，政府对此也采取了措施。民政部门已经推出了一个国家项目，建立儿童保护制度，培训社会工作者队伍，加强政府机构之间的协调和参与，以及案件管理制度等。他们已经在国家层面推出20个试点，邀请我们给这些行动提供技术协助。这也是为什么我认为儿童保护不仅仅是公民社会领域的问题。保护儿童问题意识仍然有待提高。不过，我们可以看到它已经提上政府的重要议事日程，并且在中央政府层面来解决它。我认为它会慢慢流影响到公民社会领域，虽然这还需要时间。总的来说，我对此很乐观，因为变化已经在国家层面发生。
傅: 您是怎么看未来五到十年救助儿童会的发展，您又是怎么看中国公民社会发展的？
吕：我个人觉得会有越来越多中国本土的机构提供儿童服务，包括教育、儿童保护等服务。我们也许会继续看到非公募基金会在数量和影响力上的扩大。不过我觉得未来五年不一定能看到民间组织的议题或网络能够有长足发展，我们也许还只能看到民间社会作为服务供应方的角色，不过能力会有很大提高。
傅: 在能力建设方面，对个人、组织、社会和/或政策层面您个人支持什么样的变化过程？
吕：我们所做的一切是提高人的能力。救助儿童会在中国及世界其它地方都着重培养儿童工作者的相关能力。我们给教师、一线医务工作者、及儿童保护的工作人员做培训，如以儿童为中心的干预措施，我们也要去给父母做培训。我再举一个具体的例子。一线的卫生工作者在预防儿童死于可预防疾病方面起关键作用。孩子在5岁以下死亡的一个主要原因仍然是肺炎。很多一线卫生工作者不知道如何诊断它。因此，我们给他们做培训，使他们能够更好地诊断这种疾病。这是个人的能力建设。
在加强制度方面 - 还用我们的健康项目的这个例子。我们还加强了各级卫生系统之间的转诊制度，从村级到乡镇一级到县一级。所以，当医生面对一个不能处理的病案，有一个制度支持他们把孩子转到一个更高级别乡镇或县级的更好的医院，。所以这是在地方级别加强制度建设。
在组织能力建设方面，我们与民间组织一起做事。我们做了很多提高我们合作伙伴能力建设的工作。我们已经做了有关财务管理的培训，我们在教育或医疗领域做具体的技术问题培训。我们还加强组织能力建设，让他们出策略。根据不同的需求和项目的要求，我们做非常不同的事情。
至于在国家层面的政策倡导，我刚才已经提到一个例子，就是我们与民政部合作的有关儿童保护制度的例子。在这些政策倡议中，我们经常聘请外国专家，这样政策制定者可以从其他国家的经验中学习。我们也从不同试点中收集证据。我们所想做的是通过展示他们如何能以不同的和更好的方式工作，以期待改善现状。我们每次都有非常严格和彻底的监测和评估程序，以使我们能够收集证据，然后可以在国家层面与政策决策者对话。在政策变化方面，我们在青少年司法工作方面做得很成功。
我们在这个领域工作了十年。我们在这个项目中引进起源于英国的做法，就是在做法律交涉时，由合格的成人陪伴儿童，并延续至整个过程。那些成人的角色就类似于社会工作者。他们在警察审讯，并在司法过程中的每一步都相伴在受审儿童左右。他们收集有关所负责儿童的信息材料，放入一个社会文档中，在每一个阶段都试图让孩子免遭监禁。我们这个项目工作非常成功，去年一月生效的新刑事诉讼法有一章就是关于青少年司法的，第一次提到需要有合适成年人陪伴。这是因为我们所做的工作的成果。我们这个项目一直在云南做，现在我们在云南办事处会常常接到来自其他省份的电话，问这样的问题，如“我们如何在实践中落实？”或是成为“一个合适成年人是什么意思？”。
傅: 你能解释一下一个合适成年人应该符合哪些条件？
吕：他们起初是志愿者，类似社会工作者。我们借鉴了昆明盘龙区的经验。我们的项目合作伙伴已经注册为当地的民间组织。他们现在得到了当地政府的补贴，这样他们可以继续提供这类服务。
傅: 让我们进一步探讨你们在中国所做的发展援助的工作的可行性。你们是如何考量你们所做的工作通过哪种渠道可以最有效的达到目标（如参观考察，培训，地方试点等）？
吕：你说的几种方式我们都采用，都放在我们的工具箱里（笑）。我们发现要实现对儿童持久的改善需要时间和忠诚的伙伴。我们有一系列的工具，包括受到很好监测和评估的地方试点，以获得证据。也包括聘请外国专家。我们也与中国的大学合作，它们就有很多专家。我们也促进相同领域不同地域之间的合作伙伴的合作学习，比如新疆的合作伙伴考察在云南工作的合作伙伴。这样，他们可以学到怎么在实践中落实项目，学到什么是可行的。我认为成功的关键还是长期稳固的合作伙伴关系。我们在青少年司法项目花了10年的时间，这是非常有收获的十年。
傅: 这的确是一个非常成功的项目。如果项目和实施计划遇到阻力，您是如何处理的？合作伙伴提出新需求时，你们有多大的灵活性来满足这些新需求？你们会不会因为不能满足一些需求，因此得考虑结束项目或合作计划？
吕：这个问题我们的项目预算的负责人可能更适合回答，他们是项目管理人。他们必须处理这些事情。有时我们确实得在项目执行前选对合适的合作伙伴。这绝对是至关重要的。在初期就与合作伙伴有交流是不容易的。有时项目支助的机会突然出现，比如当我们必须在一个星期内提出项目建议书。我们试图将项目设计和项目申请的环节分开。这使得我们申请项目资金之前就花时间与我们的合作伙伴接触。因此，我们对于我们想达到的目标有一个非常清晰的思路。这是非常棘手的事。在中国，变化很快。所以，即使我们达成了共识，如果资金没那么快来，我们还必须重新进行对话。这不是一个简单的过程。但是，这是我们正在努力做的事情。我们学到的教训是，除非有非常可观的资金支持至少三年以上，以建立稳固的合作关系，否则，我们试图将新的试点项目建立在现在的工作基础上，这样我们可以在设立另一个独立项目前互相了解，并在一开始就了解参与的人需要做什么。这一切都不是很容易，因为我们的资金支持很有限。
傅: 让我们来谈谈救助儿童会在中国的项目倡议。你们的倡议一般涉及多少个人和民间组织？
吕：这很难回答。从财务角度看，我们做过超过三年的项目工作。最大的拨款是三年200万欧元，这是相当可观的。我们也有很多的支助金是一年15万欧元。从结果或者受益人的角度，我认为受益者的人数不是说明我们影响力的最佳指标。这是一个重要的指标，但不是唯一的一个。我们在非常不同的区域开展工作。我再给你举个例子。我们正在在西藏开展有关新生儿复苏的一个重要项目。当婴儿出生时，他们有一分钟的时你可以教村医一个很简单的技术去抢救那些出生不能呼吸的婴儿。这正是我们教藏医做的。我们在西藏人烟稀少的地区开展工作。这个项目非常昂贵。这个项目不会有太多的受益者，主要培训对象是医生。但它非常成功，因为我们知道它已经挽救了很多儿童的生命。这也是对成功的衡量。
我再给你举个例子。除了青少年司法项目，我们在影响全纳教育政策方面也有很多成功之处，特别是在残疾儿童教育这一领域。同样，我们把试点经验和教育部分享，让他们了解全纳教育怎么在主流学校开展工作。这促使了对1994版本的残疾儿童的教育规定进行修订。我们给教育部的官员展示残疾儿童可以到主流学校受教育，但前提是教师有适当的资源。修订后的法规将很快生效。新法规应该会涉及全纳教育，鼓励残疾儿童进入主流学校。我们这个项目从投入的资金量而言看是相当可观的，拨款约一百万欧元。它的结果也非常强大，因为政策的变化可能会影响到在中国的所有残疾儿童。我们知道这些儿童中有很多都没有上学，因为官方的政策是让他们去特殊学校上学，但没有足够的此类学校。
傅: 在某种程度上，您所描述的是通过试点，把试点经验扩大到政策层面，以达到政策的改变。
吕: 这是我们在中国做事的最佳方式。因为即使我们是中国最大的国际非政府组织之一，我们与该国的庞大规模相比，我们仍然非常微小。如果我们真的想为孩子做些改变，我们需要通过政策层面实现。可是我们是在基层工作并在社区层面达到这个目标。所以我们需要随机应变。
傅: 关于政策变化，有趣的是，一旦你成功地影响了政策的改变，有关政策执行的问题就会出现。关于这点 - 让我们举全纳教育这个例子 - 你们在这方面可能影响了政策，但是这个政策的潜在影响力在实际执行过程中可能没有得以实现，因为地方政府不知道新政策或没有执行它的手
段。你们会遇到这样的情况吗？
吕：是的。实际上，中央政府就儿童方面已经有很好的一套方针政策。例如有关健康政策，中央是有的，但是很多地方政府对此不知道，或者地方政府缺乏在实践中执行政策的能力。所以，我们的很多倡导工作是为了弥补实践与政策执行的差距。地方政府需要实用的工具以在实践中应用。另外，中央政策的结构框架有时太广泛，它没有在地方层面发挥作用。
傅: 您之前提到政策倡导工作中监测和评估地方试点的重要性。您能否分享一下你们衡量那些创新工作所产生的社会影响力的方法？
吕：我可能不是回答这个问题的最佳人选。我们有技术专家专门给予协助并监督和评估。我们有一个团队来负责这类工作。简而言之，在项目初始阶段我们就确保项目有很强的逻辑框架，在项目设计上是合理的，然后在初始阶段就有项目监督和评估计划。我们对于指标设计及所需测量的部分都非常谨慎。我们在一开始就对监督和评估计划已经达成共识。我们与技术顾问一起设计相关指标。我们有内部的项目发展和质量团队，能够进行评估，但我们有时也会请外部评估。
傅: 你怎么从成功的或者不成功的项目中学习？
吕：过去我们常常运用评估机制。我觉得我们以前不是一个学习型组织，不过现在我们做得比以前好。我们项目开发和质量监控团队也才成立不久。其任务的一部分是促进学习过程。作为一个全球性组织，我们监测与评估倡议不是叫做监测与评估，而是缩写成 “MEAL”，它代表的监测（M），评估（E），问责（A）和学习（L）。作为一个全球性组织，我们对组织学习看得很重。我们也开始看到国家层面对评估进行共享和讨论。这个过程现在已经启动，而且也变得越来越系统化。
傅: 这点很有趣。在某种程度上，救助儿童会作为一个组织需要对失败负责，接受失败也是一次学习的机会。
吕：是这样的。这就是我们以及我们的高级管理团队正在寻求做的，从中学习然后做得更好。
傅: 最后一个问题，你们如何确保项目的可持续性？
吕：我们有退出策略。如果你想确保可持续性，你就需要长期参与。我们有些时候成功，有些时候没那么成功。我得再次强调选择合适的合作伙伴是至关重要的，必需选择那些能力强的，确实有执行力，包括项目完成后有财务管理和报告能力的机构。这也是为什么我们与地方政府合作提供服务 - 这也是为什么我们参与政策层面的工作 - 如果要创建可持续的变化，有政府参与确实是至关重要的。因此，我们在项目合作过程中提升合作伙伴的能力，我们最后有一个退出策略，但有时确实需要继续开展第二个阶段的工作以确保可持续性。
