2015年底，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出精准扶贫战略，目标是“到2020年实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫”。而按照2011年调整后的新贫困线——人均年纯收入2300元的标准计算，中国现仍有农村贫困人口3000万左右。
从现在到2020年，只剩不到三年时间了。在这么有限的时间内，中国执政党和政府提出的“现行标准下农村贫困人口全部脱贫”的目标能实现吗？
能。全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成，北京师范大学教授、中国收入分配研究院执行院长、国务院扶贫开发领导小组专家委员会委员李实，中国发展研究基金会秘书长卢迈，中国农业大学教授、国务院扶贫开放领导小组专家委员会委员李小云，和南都公益基金会理事长、希望工程创始人徐永光等专家，一致这么认为。
这是不是就意味着贫困在中国终结了？中国不再有穷人了？不再需要探讨扶贫问题了？
对于这三个问题，前述专家们的意见再次一致，他们都认为：不是的。
那么，在2020年之后的中国，什么是贫困？谁是穷人？如何扶贫？
针对这些问题，在7月3日南都观察主办的主题为“谁是绝对贫困终结后的穷人？”的2018夏季论坛上，郑功成、李实、卢迈、李小云、徐永光等专家围绕贫困的标准与特征、扶贫战略和政策、社会保障与福利社会等问题，展开了深入的讨论。
（南都观察2018年夏季论坛，嘉宾对谈，从左到右分别是徐永光、李实、卢迈、郑功成、李小云。来源/主办方）
相对贫困标准与多维识别方案下多维指标体系
什么是贫困？北京师范大学教授、中国收入分配研究院执行院长、国务院扶贫开发领导小组专家委员会委员李实解题说，“一定数量的物品和服务对于个人和家庭的生存是必需的；缺乏获得这些物品和服务的经济资源或经济能力的人和家庭的生活状况，即为贫困。”
他强调，这里讲到的“贫困”还是概念上的，更重要的是如何识别贫困，而如果要识别贫困，那就需要有贫困的标准。那贫困的标准是什么？
李实介绍说，过去我们谈到的贫困一般是指经济贫困，也就是以经济这个单一维度的标准来界定的贫困；而经济贫困又分为绝对贫困和相对贫困。所谓绝对贫困，“通常是利用一个能够满足最基本生活水平的收入标准来进行测量，收入低于这个标准的就属于贫困人口。”由于发展中国家绝对贫困人口要多于相对贫困人口，而在发达国家则是相对贫困人口要多于绝对贫困人口，所以，在国际上，印度、南非、印度尼西亚等发展中国家大多采用绝对贫困标准，而美国除外的发达国家则一般采用相对贫困标准，即使用收入中位数的50%或60%作为相对贫困线。
（李实南都观察2018年夏季论坛。来源/主办方）
改革开放以来，中国一直使用的是绝对贫困标准，比如2011年调整后的新贫困线“人均年纯收入2300元”，识别是否贫困，就看年均收入是低于还是高于这个标准。李实认为，随着2020年中国现行标准下的贫困的消除和全面建成小康社会目标的实现，必须要考虑调整现有的贫困标准。
国务院印发的《国家人口发展规划（2016-2030）》明确提出，“探索建立符合国情的贫困人口治理体系，推动扶贫开发由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变”。李实认为，这其实就是一种思路的逐渐调整的表现，即从绝对贫困标准换成相对贫困标准。
李实曾带领他的研究团队，以收入中位数的50%作为相对贫困线，测量中国2016年、2020年、2025年和2030年的相对贫困发生率和相对贫困人口规模。结果发现：第一，相对贫困人口主要集中在农村，规模在六七千万；第二，相对贫困人口的规模基本上不发生很大的变化，原因是中国的“收入差距仍处于一个高位置上，如果收入差距不缩小，相对贫困的人口就不太容易减少”。
（城乡贫困发生率和贫困规模预期：PPP=1.28，50%相对贫困线。图片来源/李实在南都观察2018夏季论坛上的PPT）
在采取相对贫困标准之外，李实提出，我们还应该考虑多维识别方案下多维指标体系。“也就是说，除了收入之外，其他的一些和生活水平相关的维度，比如教育、健康、居住条件、所在社区建设程度等，都应该加以考虑。”
（多维识别方案下多维指标体系。图片来源/李实在南都观察2018夏季论坛上的PPT）
贫困的标准发生变化的同时，贫困的特征也会发生变化。郑功成、李实、卢迈、李小云、徐永光等专家共同认为，2020年之后，中国的贫困将不再是愁吃、愁穿和差钱的问题，而将转变为愁健康、愁教育和缺乏发展能力的问题。
中国农业大学教授、国务院扶贫开放领导小组专家委员会委员李小云认为，中国正在进入到一个新的贫困阶段，在这个阶段，中国的贫困日益呈现三大特点，分别是相对贫困问题越来越凸显，贫困人口以社会转型造成的留守儿童、留守妇女等转型性人口为主，而转型性贫困基本上属于次生性贫困。
在这三大特点之外，李小云还提出了一个中国贫困格局动态变化的新趋势，即未来农村和城市的相对贫困人口都还会增加，但是，由于城乡一体化建设等原因，处于农村和城市之间流动空间会缩小。
（李小云在南都观察2018年夏季论坛。来源/主办方）
在李小云提出的相对贫困问题越来越凸显的基础上，李实提出，相对贫困标准之下，过去大家认为不那么严重的城市贫困问题，特别是相对贫困问题，也会凸显出来。他认为，目前城市当中大概有2000万人在享受低保，而如果这些人不享受低保，就基本上属于贫困人口了，而这背后还有享受养老保障不到30%、医疗保障不到40%和失业保险不到50%的城市农民工群体。
中国发展研究基金会秘书长卢迈也认为，未来的农民工问题或者说流动人口问题将会越来越扎眼。他所在的机构从本世纪初就开始了关于农民工和流动人口的研究。他们发现，2002年前后，中国城市化迅速发展，农村大量人口进入城市务工，确实使得农民的务工收入比例提升了，也使得农村家庭收入提高了。但是，由此却带来了一系列社会问题，包括村一级留守儿童数量急剧上升、儿童教育和营养得不到保障；农村家庭结构逐渐不稳，离异、家暴、出走等问题频频发生；农村多维贫困问题逐渐凸显，等等。
卢迈指出，这一系列问题尤其对农村儿童的成长造成了来自家庭和社会诸多不利影响。根据中国发展研究基金会山村幼儿园网站对7个省、13个县、1779个山村幼儿园共计51781名儿童的数据统计，这些儿童中有40.7%是双留守儿童，21.6%来自建档立卡户家庭，11.2%的家庭为单亲。
不利的家庭环境与不利的社会环境相糅合的直接后果是，贫困农村尤其是深度贫困农村的儿童发展现状堪忧。卢迈介绍，据调查，甘肃、贵州、新疆等贫困农村儿童的发展异常及疑似异常率是上海的3到6倍之多。
（贫困农村地区儿童发展与城市差距巨大。图片来源/卢迈在南都观察2018夏季论坛上的PPT）
随着中国的贫困特征由绝对贫困走向相对贫困，由单维贫困走向多维贫困，李小云强调，2020年之后，中国首先要面对的一个问题，就是原来基于消除绝对贫困思路的整个扶贫治理体系要发生变化，而这变化中最重要的内容就是要对扶贫战略进行根本性的变革。
他肯定过往以“扶”为主的扶贫治理体系、战略和政策，认为它们在减少中国的绝对贫困上发挥了很大的作用。但是，他也指出，随着情况发生变化，如果还继续坚持而不做改变，出现的政治外部性、社会外部性、经济外部性问题会越来越严重，负面性也会越来越多，比如资源大量浪费的问题，比如扶贫过程中出现的道德挑战，等等。
他认为，在2020年之后，扶贫战略需要转向“防贫”和“助贫”相结合的综合救助改革，其中，重点应该转向防贫投入，尤其是要通过提升农村的教育水平和教育质量以缓解贫困的生产和再生产。
卢迈非常同意李小云关于防贫的观点，他认为，这实际上是用预分配来代替再分配，而在预分配中投入越早回报越高。这意味着，应对未来的贫困问题应该从解决现在的儿童贫困问题做起。而这实际上是要求直面和扩展底层儿童向上流动的渠道和空间，以阻断贫困的代际传递。
（卢迈在南都观察2018年夏季论坛。来源/主办方）
对此，南都公益基金会理事长、希望工程创始人徐永光提出，要用抢救性的思维来解决贫困的代际传递问题，“如果现在不去关注处于贫困状态当中的儿童，那么2020年之后，他们可能会是新的贫困人群。”他说，在中国，学前教育目前还没有纳入到公共服务开支的范围，还有1000多万的农村儿童还没有学前教育的机会；此外，农村地区和发达地区的教育投入也十分不均衡，音体美教育在农村普遍消失，但对于孩子们来说，音体美是起跑线，数理化不是起跑线，因为音体美对孩子心灵的开发、创造力和想象力的开发是不能缺少的。
全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成也认同，2020年之后，在以基本社会保障解决贫困人口的生计问题，以有组织的劳动就业提高就业质量和推动平等就业之外，要进一步提高贫困地区贫困人口的教育保障程度。他说，“提升公平的教育机会、教育质量，解决精神贫困和发展能力贫困的问题，至关重要。”
在此之外，郑功成强调，贫困只有在大的分配格局进行相应调整的背景下才能解决得更好一些。他指出，中国的一次分配和二次分配都还有很大的调整空间，需要加大调整力度，但是调整的方式要有所区分，其中，一次分配应该采取中医调法，循序渐进地使劳动报酬的初次分配向一线劳动者倾斜，而二次分配则要采取西医调法，加强对贫困人口的权益的保护。
（郑功成在南都观察2018年夏季论坛。来源/主办方）
李实也认为，由于相对贫困只能缓解而不能消除，故而，如何通过包括分配政策在内的政府措施，缩小相对贫困人口与非贫困人口之间的差距，很重要。他认为，在这个意义上来说，过去的瞄准式扶贫要让位于普惠治理，即重点不在解决一部分人的绝对贫困问题，而在使得相对贫困人口也能够享受到公平的公共服务，整体的生活水平能够随着社会发展逐步得到改善，并且有机会和空间跳出相对贫困而进入到中等收入群体甚至高收入群体。如何测量相对贫困人口的相对贫困的缓解程度？李实提出，这就需要新制定出一套相应的指标体系。
政府始终是主体，但更重要的是要有社会力量的参与
2020之后，中国扶贫工作的主体是谁？郑功成、李实、卢迈、李小云、徐永光一致同意，政府始终会是主体，但是，以社会组织为代表的社会力量的参与的重要性将愈加凸显。
郑功成指出，一个健全的社会保障体系不仅仅要解决贫困问题，更是要实现人民幸福、促进社会公正。2020年绝对贫困问题和区域性贫困问题得到解决之后，中国的扶贫目标将是满足相对贫困人口个性化的需求，尤其是社会融合的问题，这是实现人民幸福、促进社会公平的必然要求。
郑功成强调，社会保障制度的健全是稳定牢固的社会公正的基石，中国的社会保障制度在过去四十年已经实现了全覆盖，取得了举世瞩目的成绩，但同时也面临着深化改革的挑战，主要表现在制度分割导致的地方负担畸轻或畸重，待遇差距大，此外，养老制度、医疗制度、救助制度等各项制度目前都尚处在由试验性的改革状态转向成熟定型的发展时期，还没能充分实现缓解贫困、预防贫困的功能。
在此背景下，他提出，要协同化解贫困、预防贫困和促进社会公正，在政府之外，一定要有社会力量的参与。尤其是在满足相对贫困人口的多维贫困、促进社会融合和建设公平社会方面，社会力量的参与是必要条件。
徐永光强调，面对贫困问题，以社会组织为代表力量的民间公益必须采取行动，但是，社会组织对贫困问题的干预一定要用创新的模式有效地投入，而不是做滥行布施的“搬运工”。
（徐永光在南都观察2018年夏季论坛。来源/主办方）
附录：中国扶贫极简史
（整理自徐永光在南都观察2018夏季论坛上的PPT。）
第一阶段 - 制度性变革推动扶贫阶段（1979-1985）
1978年，统计局划了一条贫困线，100元。按这个标准计算,当时全国贫困人口的规模为2.5亿人,占全国人口总数的1/4,占当时农村人口总数的30%，占世界贫困人口总数的1/4。
这一时期的脱贫重点在农村。党的十一届三中全会之后，家庭联产承包责任制逐渐推行，改变了此前的“人民公社”体制，解放了农村的生产力和农民的生产热情。没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，减少了一半。贫困发生率降为14.8%。
第二阶段 - 政府主导型大规模开发式扶贫阶段（1986-1993）
这个时期，中国改革的重点开始由农村转向城市。这时候按照世界银行制定的人均纯收入370美元的标准，中国还有2.1亿贫困人口，占世界贫困人口总数的1/5。
1986年成立了专门的扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组（1993 年改名为国务院扶贫开发领导小组），在全国范围内有计划、有组织地开展大规模的扶贫开发工作，使得农村扶贫更加规范化和制度化。
这一时期确立了几个方针：一是贫困地区经济开发的方针；二是制定了专门针对贫困地区和贫困人口的政策措施；三是对18个集中连片贫困地区实施重点扶贫开发；四是确定了对贫困县的扶持标准，将70%的扶贫资金用于贫困县。
到1993年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到8000万人，平均每年减少640万人，贫困发生率下降到8.7%。
第三阶段 -“八七扶贫攻坚”阶段（1994年—2000年）
1994 年，在全国农村基本解决温饱问题的基础上，国家颁布实施 《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000 年）》，提出要“集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题”。要实现救济式扶贫向开发式扶贫的转变，不同政府部门分别制定本部门方案，资金、技术、物资上倾斜，实施信贷优惠、财税优惠、经济开发优惠政策等等。
到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现，中国农村绝对贫困人口从1993年的8000万人下降到2000年的3209万人,贫困发生率下降到3.4%,解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题。
第四阶段 - 全面建设小康社会时期的扶贫开发阶段（2000年至今）
这一阶段的显著特征是：1.扶贫开发工作进一步深入，下沉到贫困村，将农村贫困人口中最低收入者作为扶持开发的对象。2.农业产业化开发扶贫，将贫困地区的农业与市场对接，使农业产业化，同时改善基础设施。这一阶段也开始注重扶贫工作的成果巩固。
到2010 年，按低收入贫困线衡量的农村贫困人口为2688万人，贫困发生率为2.8%。
到2011年，是一个重要的时间节点，扶贫标准大幅上调至人均年收入2300元，并颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》。我国扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。
同时，提出下一阶段的总体目标：到2020年，要稳定实现贫困对象不愁吃不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。使贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距。这被总结为“两不愁”和“三保障”。
2015年，国家提出实施精准扶贫战略，到2020年农村贫困人口要精准脱贫。
按照人均年纯收入2300元的标准，中国现有农村贫困人口3000万左右，依照以往每年减贫1000多万的速度，到2020年，中国将进入一个没有绝对贫困的时代。
