本文作者：
康晓光： 中国人民大学中国公益创新研究院院长
张 哲：中国人民大学公共管理学院博士研究生
文章来源：《南通大学学报 · 社会科学版》2020年第二期
01 问题及研究方案
“生态系统”是由多种生物有机体与对其有影响的环境组成的[1]。生态系统由复杂的要素构成，要素之间的组合及动态变化不是杂乱无章的，而是通过能量流动和物质循环相互作用，形成有结构的自我维持的实体[2]。对生态系统的研究产生了一种“研究方法”——“生态系统范式”[3]。用“生态系统范式”观察慈善就产生了“慈善生态系统”。
当然，“慈善生态系统”不仅仅是一种“主观认识”，也是一种“客观存在”。正是在慈善生态系统中，各类慈善要素被组织起来，在政府和市场之外构建起一套提供公共产品、促进公共利益的社会体系。慈善生态系统拥有多层组织结构，微观层面的组织结构即一般意义上的“社会组织”，它们构成了基础性的实体；中层结构将微观层面的构成要素组织起来，在慈善生态系统中发挥“局部的”组织功能；宏观组织结构将微观构成要素和中层组织结构组织起来，在整体上发挥组织功能。正是中层和宏观的组织结构使慈善成为一个“生态系统”。
关于中国慈善生态系统的研究，早期以“社会组织”为主要研究对象，探讨各类社会组织的生成背景、组织结构、社会功能及其在整个社会结构中的角色定位[4, 5]。随着慈善生态系统的发展，其组织化程度进一步提高，出现了更多种类的中层组织结构，如网络平台、组织联盟、“枢纽型”社会组织等，对它们的研究也应运而生[6-9]。但这些研究的关注对象仍是分散的微观或中层组织，尚未上升到全局层面去观察、分析慈善生态系统。有国外研究者从生态系统的视角出发，构建了包括受益者、慈善机构、能力建设者、监管者和社区五部分组成的慈善生态系统[10]。但是，该研究仅仅描述了不同慈善主体的分工，并未对慈善生态系统的结构-功能特征进行深入探究。总的来看，已有的关于慈善生态系统结构的研究，未能揭示出慈善生态系统的整体结构，也未能建立起整体性的分析框架。
对中国慈善生态系统而言，整体性研究视角的缺失有其客观原因。改革开放以来，最初发展起来的自然而然地是微观层面的一个个组织。它们也就顺理成章地成为了早期研究者关注的主要对象。中层组织结构与宏观组织结构的发育是最近十年的现象，而且时至今日仍不完善，所以相应的研究也不成熟。但是，时至今日，慈善生态系统的整体结构已经“隐约可见”，这标志着针对中国慈善生态系统开展整体性研究的时机已经基本成熟。本研究即以慈善生态系统的视角，探索慈善系统的整体结构。
本研究从微观、中观和宏观三个层次来划分慈善生态系统的结构。其中，微观层次关注组织个体；中观层次关注联盟、“枢纽型”社会组织等中层组织结构；宏观层次关注统摄整个系统的架构和机制。正是慈善生态系统的中层和宏观结构，提供了一套整合框架，使微观层面的各类组织依循特定的逻辑运行并发挥相应的功能。因此，准确把握慈善生态系统的中层和宏观结构，是深入了解慈善生态系统的整体结构、运行机制和实际功效的关键。
本研究聚焦于中观和宏观层面，以北京市为例，对慈善生态系统的结构与秩序格局进行整体性描述，并尝试做出理论解释。本研究以北京市为研究对象，主要基于以下两个方面的考虑：
第一，在中国的制度环境下，作为“首都”的北京市，其慈善生态系统具有很强的代表性，而且中国慈善生态系统的“特殊性”在北京市表现的最为突出也最为全面；
第二，研究者对北京市慈善有长期的观察和研究，掌握了大量的背景资料，具有充足的知识储备。
本研究采用归纳法，从事实出发，归纳北京市慈善生态系统的结构特征或秩序格局。为了系统、完整地描述北京市慈善生态系统，本研究在市级、区级（C区、H区和X区共3个）、街道/乡镇（T街道、F街道、Q村等共5个）、社区（S社区、F社区、B村村委会共3个）四个层级开展了调研①；
调研对象包括各级政府管理机构（CM、HS、XM等共16个）、官办社会组织（CC、HC、XC等共5个）、民间社会组织（TX、SK和YS共3个）、非正式团体（AK、WG、FQ等共6个）；访谈对象包括各级政府管理人员（共19人）、各类社会组织负责人（共10人）、非正式团体领袖（共6人）。
通过实地调查和深度访谈形成了第一手资料；通过收集全国和北京市的相关法律、政策、案例及数据信息形成了第二手资料。在此基础上，对北京市慈善生态系统进行描述，尝试作出理论解释，并与相关理论展开对话。
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02 描述：慈善生态系统的结构
宏观组织结构是对整个慈善生态系统有影响的全局性的结构体系。它是按照一定的逻辑形成的、整合整个慈善生态系统的组织架构。
在宏观组织结构中，中层组织结构发挥着“节点”、“支点”、“纽带”的作用[11, 12]。中层组织结构包括各种联盟、伞型组织、“枢纽型”社会组织、平台、孵化器、论坛等等。它们也是“组织”，不过是“组织的组织”或“组织的联合体”[13, 14]。
大体说来，联盟是具有民主治理结构的会员制组织；
伞型组织是拥有权力中心和隶属关系的会员制组织[15]，一般没有民主治理结构；
平台、论坛可以视为通过提供交流机会的方式支持社会组织讨论共同利益、增进合作的组织[16]；
孵化器则通过提供资金支持和能力建设，培育和扶持初创期慈善组织的发展。
正是借助各种各样的中层组织结构，宏观组织结构才能将为数众多、种类繁杂的构成要素整合为一个有机的系统。
北京市慈善生态系统的“组织化”还在“进行中”。大体说来，存在三种“组织化”力量，一为自然的，二为民间的，三为政府的。相应地，形成了三种“组织结构”，一为自然形成的分工与合作的结构，二为民间有意识建构的组织结构，三为政府塑造的组织结构。
2.1 自然形成的秩序
慈善领域中存在一种“类市场机制”——独立、自主、平等的主体之间，基于自然分工与供需关系，自愿形成合作网络。这种机制塑造了一种“分工—合作秩序”。由于“类市场机制”是“非人格化的”，因此，我们将这只“看不见的手”塑造的秩序称之为“自然形成的秩序”或“自发秩序”。
自发秩序基于自然分工与供需关系将微观要素和中层组织结构组织起来，形成贯通整个慈善生态系统的整体性结构。根据职能分工，可将其中的微观要素和中层组织结构划分为三类：直接行动类、专业支持类和资金支持类。
直接行动类，通过服务和倡导，直接作用于受助者；
专业支持类，为直接行动类组织提供理念、知识、技能、信息、交流渠道、合作平台、监督与问责等支持；
资金支持类，主要为直接行动类和专业支持类组织提供资金支持。后两者都属于支持性组织[17]，但与直接行动类组织的最终目的是一致的，即满足受助者需求，区别仅仅是“间接”与“直接”。
在慈善生态系统发育的初期，缺乏来自政府和民间的有意识的“组织化”，只有“看不见的手”在发挥作用，因此，最先出现的就是自发秩序。伴随慈善生态系统的进一步发展，民间和政府开始有意识地建立各自的中层和宏观组织结构，于是，建构秩序的主体以及形成的秩序类型也逐渐多元化。
2.2 民间建构的组织结构
民间有建构自主的中层和宏观组织结构的强烈动机，也有各种构想或蓝图，而且也进行了各种尝试，但是，由于时运不济，成绩不佳，乏善可陈。总的来看，民间建构的自主的组织结构有三大特点：
不存在全局性、整体性的组织结构。也就是说，在当下中国的慈善生态系统中，不存在民间自主建构的宏观组织结构。
存在一些中层组织结构，表现为一些联盟、伞型组织、平台、孵化器、论坛等等，但是，绝大多数都属于未注册的“非正式组织”。
在微观层面，存在大量的、各种类型的民间慈善组织，但是，缺乏有效的整合，散乱无序，各自为战。
已有的中层组织结构发挥了积极的作用，一方面，有力地支持了微观组织的运营与发展；另一方面，通过促进、支持微观组织之间的交流、合作与互助，收获了“一加一大于二”的效果，增强了民间力量的组织性和凝聚力，放大了民间力量的影响力。
例如，中国非公募基金会发展论坛就是由非公募基金会自愿发起的、以论坛形式存在的、不具备正式组织身份的行业联盟。该论坛每年召开一届年会和若干次沙龙，借此建立行业之间的对话、交流与合作渠道，完善行业自律机制，引导慈善组织加强自身建设。（编者注：中国非公募基金会发展论坛已于2016年转型升级为中国基金会发展论坛，服务更广大范围的基金会，以建设中国基金会行业生态系统为使命）
再如，互联网平台为慈善组织的运营与发展提供了强有力的支持。腾讯公益依托微信平台开发了运动公益项目“益行家”，数以百万计的微信用户、上百家企业和基金会，通过此平台为慈善项目筹款。腾讯的微信社交平台，通过提供低门槛的信息传播渠道、无障碍的社交和组织化的支持空间，以及便捷的支付功能，为人人参与慈善，也为慈善领域的“自由结社”和“集体行动”创造了前所未有的有利条件，引发了慈善领域中的一场真正的“革命”。
无法正式注册的中层组织结构，为求生存往往要“改头换面”，而且要想持续存在下去并发挥作用，必须获得政府“默许”并在政府允许的范围内开展活动。
例如，中国非公募基金会发展论坛“主动”寻求并接受民政部民间组织管理局的指导。即使是得到政府首肯的中层组织结构，也是“小心谨慎”、“严于律己”，不敢触犯政府划定的“红线”。例如，包括腾讯公益在内的一众网络募捐平台就是如此。《慈善法》亦明文规定只有在政府认定的募捐平台上开展慈善活动才是合法的②。
少数正式注册的中层组织结构，往往凭借其“拾遗补缺”的作用而受到政府青睐，并有机会与政府合作开展活动。例如，在中共北京市委社会工作委员会、北京市社会建设工作办公室支持下，北京恩派不仅规划运营了北京市社会组织孵化中心、西城区社会组织孵化中心、朝阳区社会组织综合服务中心，还通过开展“公益组织孵化器项目”和“公益创业者短期陪伴成长计划”，为处于初创期、发展期、成熟期以及转型期的京津冀地区民间公益组织提供资源对接、注册辅导、管理咨询、项目管理、公共空间等社会创业综合服务，按照政府需要对民间社会组织实施定向培育、支持和引导，成为政府孵化培育社会组织的得力帮手。
2.3 政府塑造的统合结构
在中国慈善生态系统中，政府塑造的统合结构发育最为成熟，内容最为丰富，实力最为强大，特色最为鲜明。
宏观组织结构：
在政府塑造的统合结构中，宏观组织结构是一个以“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”为组织原则的、高度集中的垂直管理体系。党委的“社工委”与政府的“社会办”总领全局，在其下有登记管理机关、业务主管单位、“枢纽型”社会组织、街道办、城市居民委员会、农村村民委员会、基层党组织以及公安机关，它们各有分工、各司其职、协同行动，构建起一个上下贯通、条块结合、覆盖整个慈善领域的宏观组织结构。
具体来讲，从最高层到最基层，各级党委和政府都要建立社工委和社会办，由此形成了党委的社工委系统和政府的社会办系统。这两个自上而下的垂直体系，形成了两条上下贯通的“主轴”。当然，两者并不平等，社工委居于支配地位。民政系统、公安系统、团委、妇联、工商联等，在各层级也有自己的组织机构，也有自上而下的垂直体系。它们形成了一系列“副轴”。在主轴的统领下，这些副轴各司其职、协同合作，形成了一个无所不包的管理体系，将官办慈善组织、民间慈善组织、参与慈善的个人和企事业单位以及境外非政府组织整合为一个秩序井然的体系。
中层组织结构：
在政府塑造的统合结构中，中层组织结构发挥着重要作用。目前，已经形成了“政府部门→中层组织结构→微观要素”的“统合链条”。政府借助各类中层组织结构，对各类参与者（如志愿者）、各类受助者（如女性）、各类领域（如环保）、各类功能（如筹款），实施“局部性统合”。这些局部性统合为全局性统合提供了有力的“支点”或“抓手”。通过整合这些“局部性统合链条”，可以把各行各业、境内与境外、线上与线下的组织、活动、资源、渠道纳入政府的掌控之中，进而实现对慈善生态系统的全局性统合。
在政府塑造的统合结构中，中层组织结构的主要类型有联盟、平台、“枢纽型”社会组织、孵化器等等。它们既有官方成立的，又有政府与民间共建的，也有民间发起但受政府支配的，但是，无论如何，都是政府主导的，
时至今日，在慈善领域中，从中央到地方，合法的联盟组织均由政府举办和控制。例如，中国慈善联合会是慈善领域的全国性的联合性社会组织，由民政部部长担任首任会长，会员涵盖了境内外各类社会组织、企业、媒体以及社会各界知名人士。
近年来，信息平台和筹款平台在慈善生态系统的运行与管理中发挥着越来越重要的作用。为顺应这一形势，政府自己动手建立平台，用以整合、发布慈善信息，如“北京市社会组织公共服务平台”；同时，通过官办社会组织来运营平台，如“北京市慈善信息平台”由中国慈善联合会运营，“志愿北京”平台由北京市志愿服务联合会运营。注意到民间发起的平台点击量更大、互动性更强、传播速度更快，为提高管理绩效，政府采取了“社会运行、社会出资，政府指定、政府监管”的模式，选择民间平台中的“领军者”，赋予其合法参与慈善活动的资质，同时施加严格的监管。例如，2016年8月底，民政部指定了十三家慈善捐助平台。它们可以说是民间整合信息能力最强、影响力最大的慈善平台。
“枢纽型”社会组织这一概念由北京市首创。它是一种官方建制，主要针对同类别、同性质、同领域的社会组织，“在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能”。枢纽型社会组织与政府有着千丝万缕的联系，深得政府信任，亦积极主动追随政府，被形象地称之为“政府的亲儿子”。它们在慈善组织与政府之间充当“纽带”和“桥梁”，是政府培育、支持、引导、管控慈善组织的重要“抓手”。它们依托自己的垂直组织体系，在各级政府的支持下，将各行各业、各种形式的慈善主体整合起来，使之按照政府的意愿运行和发展。例如，北京市志愿服务联合会是培育、孵化志愿服务组织的“前端”。对不够条件在民政部门登记注册的志愿团体，只要在北志联注册，北志联即为其活动提供便利，并可为该团体申请政府支持，为其达到在民政部门注册的标准提供帮助。目前，北京市的“枢纽型”社会组织的业务范围基本实现了对慈善领域的全覆盖。
为了将对慈善组织的管控“向前延伸”，搞好“胎教”，“从娃娃抓起”，各级政府大力建立各种孵化器。例如，为建立政府主导的社会组织孵化器，北京市政府采取“政府出资新建、社会资本共建、公共用房改建、项目补贴助建”等方式③，建立市、区、街的三级区域性社会组织服务中心，形成了多基地、跨团队协同的矩阵式支持网络。
对微观层面的直接管理：
尽管建立了“政府部门→中层组织结构→微观要素”的管理路径，但是，政府并未放弃对微观要素尤其是慈善组织的直接管理。近年来，“政府部门→慈善组织”这一管理路径，非但没有弱化，反而得到了加强。政府对慈善组织的直接管理，主要从慈善组织的登记注册、内部决策、活动开展与资源供给环节入手，主要手段包括双重管理④，强制年检⑤，建立党组织⑥，强化基层政权力量⑦，加强对境外非政府组织的监管⑧。但是，由于慈善组织为数众多、种类繁杂，这种“政府部门→慈善组织”直接管理模式成本很高。为了弥补此缺陷，提高管理效率，政府还要辅之以“政府部门→中层组织结构→微观要素”管理模式，而且越来越注重利用中层组织结构实施管理。
2.4 慈善生态系统的秩序格局的基本特征
慈善生态系统的结构尚未成熟，但其整体架构已具雏形，而且显示出鲜明的特征。
特征之一，自然、民间和政府建构的三种秩序并存，但是发育不平衡。
在北京慈善生态系统中，政府塑造的统合结构最为完整，也最为强大，既有完整的宏观组织结构，又有配套的中层组织结构，在微观层面还有大量的、可供支配的主体和资源。它有顶层设计，有统一指挥，有执行队伍，还有各种资源，尤其是有不受限制的权力做后盾。民间建构的结构残缺不全，宏观层面的组织结构不存在，中层组织结构很脆弱，数量少，组织化程度不高，执行力也不尽如人意。自发秩序是慈善生态系统得以存续和发展的基础。它能够与民间和政府建设的秩序顺畅兼容。它也是不可抗拒的存在，民间和政府建设的秩序都不能打破自然秩序。
一般说来，“慈善”本是民间的事业，在慈善生态系统中，民间建构的秩序“应该”处于主导地位。现代西方如此，古代中国亦是如此。但是，今日的北京慈善生态系统中，恰恰相反，政府处于主导地位，民间处于辅助地位，在政府的控制之下发挥“拾遗补缺”的辅助性作用。这就是所谓“不平衡”的涵义。
特征之二，在慈善生态系统的不同层次上，政府与民间扮演的角色不同。
在微观层面，政府奉行“掌舵而不划桨”的原则，将直接提供公共服务的职能转移给各类社会组织，包括民间慈善组织⑨。近年来，政府降低了民间组织的准入门槛，并提供越来越多的支持与合作机会。例如，北京市按照“政府统一领导、财政部门牵头、业务部门分工配合”的原则，进一步完善使用社会建设专项资金购买社会组织服务的机制⑩。与中观和宏观层面相比，民间组织在微观层面最为活跃，发挥的作用也最大。在中层，数量最多、势力最强、影响最大的是政府塑造的组织结构，而民间建构的组织结构数量少、实力弱，影响力乏善可陈。能够生存下来并发挥作用的民间中层组织结构，或是给政府“拾遗补缺”的“有用者”，或是不给政府添乱的“无用者”。在宏观层面，政府塑造的统合结构初步形成，与此形成对照的是，民间建构的宏观组织结构“无影无踪”。
总的来看，在中国慈善生态系统中，从微观到中观到宏观，政府的主导作用越来越突出，政府主导的组织结构发挥的作用越来越大，民间建构的组织结构发挥的作用越来越小。
特征之三，在微观和中观层面，广泛采用新公共管理的思路与措施。
中国慈善生态系统的各个层面都沾染了新公共管理的色彩。基于市场的政府与社会组织职能分工、公共服务供给市场化、政府与社会组织合作、放权、分权、民营化、公办民营、民办公助、项目式管理、绩效考核、政府采购、竞争性招标、契约管理、第三方评估……这些来自新公共管理的词汇，在政府文件、学术论文、新闻媒体中随处可见，也成为了政府管理者和社会组织管理者的口头禅，而且已经在实践中得到了不同程度的施行，并显示出强劲的持续扩张势头。
对新公共管理的吸收，在微观层面最为开放，中观次之，宏观层面则完全封闭。在微观层面，政府广泛采用新公共管理的思路和措施，将越来越多的公共服务职能转移给各类社会组织。通过购买服务、补贴、资助等方式，政府与社会组织建立了全新的互动模式[18, 19]。在中观层面，政府将资源“批发”给可控的中层组织结构，然后再由它们“零售”给各类微观层面的社会组织。政府的合作对象主要是官办的协会、“枢纽型”社会组织、信息平台、孵化器等等，只有听话的民间组织结构才能分享到新公共管理的阳光雨露。在宏观层面，政府垄断控制权，新公共管理的色彩完全不存在。
总的来看，中国政府对新公共管理的采纳，不是照单全收，而是有取有舍，在慈善生态系统的不同层面上，采纳的内容和程度是不同的，层次越低越开放，层次越高越保守。
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