［关键词］城镇化；城市二元结构；政府治理；以人为本
［中图分类号］F29［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2014)04-0107-05
［基金项目］国家行政学院2013年科研项目“城乡居民实现共同富裕战略研究”及“新型城镇化建设”教学科研咨询协同创新项目的阶段性成果
［作者简介］樊继达，国家行政学院经济学教研部副教授，主要从事公共经济、生态经济等研究
中国的城镇化是人类历史上最大规模的迁徙活动。截至2013年，城镇化率达到53.7%，标志着中国已从“农村中国”转变成“城市中国”。同时，农民工数量达到2.69亿人，其中外出农民工1.66亿人。随着大量农民工进入城市工作生活，中国的经济、社会格局都在发生重大而深刻的变化。在推进城镇化的“下半场”，应高度重视城镇化质量，着力解决与城镇化伴生的重大问题。其中，城市二元结构日益凸显，亟需引起高度重视并加以解决。
狭义的城市二元结构是指本地居民（城市居民）与外来移民（农民工）由于存在户籍身份差别，加之各项制度的不完善导致两大群体在就业、收入、公共服务、社会保障、住房等方面存在较大差距，进而形成相对固化的两大阶层。①一方面，城市居民收入水平快速跃升，进入中上等收入行列，享受的公共服务和文化娱乐日臻完善；另一方面，新进入城市的农民工处于社会底层，其工作生活条件、享受的公共服务与城市居民差距悬殊，他们尽管为城市发展做出巨大贡献，但无法同步、公平分享城市发展带来的成果，在住房、就业、社会保障、子女教育等领域受到不同程度的歧视，逐渐沦为城市“边缘群体”。随着农民工群体不公平感的增强及权利意识的觉醒，他们会提出越来越多的诉求，将对城市发展埋下隐患和风险，并对政府治理形成严峻挑战。
从世界范围内来看，拉美国家在城镇化早期由于未能重视并处理好城市二元结构难题，城市演变成为贫困、社会歧视与环境恶化的温床，陷入“中等收入陷阱”长达半个世纪之久。因此，我们要吸取拉美教训，尽早破解“城市二元结构”难题，走出一条以人为本、包容共享的城镇化新路。
拉美国家从20世纪50年代进入城镇化加速推进阶段，城镇化水平甚至已超过许多发达国家，是世界上城镇化水平最高的地区之一。截至2010年，拉美已有十个国家超过欧洲城镇化水平；五个国家超过美国城镇化水平。比如，委内瑞拉城镇化率高达93.4%，乌拉圭城镇化率达92.5%，阿根廷为92.4%；智利和巴西的城镇化率也分别达到89.0%和86.5%。但是，高城镇化率并未成为拉美国家的福音，反而为拉美国家带来无尽的烦恼。
拉美国家城市二元结构表现为“就业不足—贫民窟蔓延—公共服务不到位—环境污染—贫困代际传递—居民分层——族群对立”等不可逆的传播链条，带来了城市居民分层化、贫困问题代际化、违法犯罪常态化与城市生态趋劣化等严重的经济社会问题，深刻改变了拉美国家的发展道路，成为世界上引人侧目的“拉美现象”。
（一）城市居民分层化
城市居民的割裂和社会群体的分层是拉美城市二元结构的重要表现。大城市居住空间的隔离与经济社会因素的相互交织贯穿于整个城镇化进程。城市中豪华住宅区与贫民窟共生共存是拉美许多国家的真实写照。生活在贫民窟的低收入群体由于仅能维持其基本的生存需求，难以获得和其他城市居民同等的待遇，发展型需求和享受型需求得不到满足，成为城市的边缘阶层，并日趋固化。不同阶层之间的交流日益减少，社会流动性变差，文化融合困难，边缘阶层的上升通道被堵塞，很容易在心理上对社会产生不满及仇视，给城市社会稳定带来极大隐患。
（二）贫困问题代际化
城市二元结构不仅影响当代人的工作与生活，也深刻影响了下一代人的成长与发展，导致贫困发生率居高不下，贫困问题代际化传递。换言之，拉美城市呈“增长性贫困”的特点：一方面，城市经济不断增长；另一方面，增长的成果没有同步惠及大多数人口，贫困率居高不下。从农村来到城市的人口大部分人长期处于贫困边缘，由于缺少必要的技术培训提升自身人力资本，就业受到诸多限制，因而难以获得收入稳定的工作，也无法从根本上摆脱经济贫困。更重要的是，这些社会中最为脆弱的贫困家庭通常无法为自己的子女提供良好的教育，教育不足的结果则是在就业市场上缺乏竞争力，难以进入正规部门工作，很多人被迫重走父辈的老路，结果便是“二代贫困”乃至“三代贫困”，即贫困问题代际化。据统计，拉美国家是世界上贫困化程度和贫困发生率最高的地区之一，至今仍有1/3的人口生活在贫困线以下。
（三）违法犯罪常态化
城市二元结构的存在造成社会不稳定的因素急剧增加，各种违法犯罪事件频发。在许多拉美国家，有些贫民窟居住人数超过百万，已经成为连片的社区，难以根除。暴力活动、骚乱事件与犯罪行为猖獗是拉美城市普遍存在但又长期得不到解决的难题。世界银行和拉丁美洲发展银行的多项研究显示，拉美地区已经成为世界上犯罪率最高的、最不安全的地区之一，其犯罪率是世界平均水平的两倍。拉美城市政府对“贫民窟”的管理基本处于无序状态，一些“贫民窟”为黑社会所控制，政府无法进入该区进行正常管理，抢劫、凶杀、绑架、吸毒贩毒等有组织的犯罪和暴力活动屡禁不止，成为社会不稳定因素的重要策源地。拉美国家违法犯罪常态化的原因是多方面的，但没有重视并及时破解城市二元结构应是不容忽视的重要诱因之一。
（四）城市生态趋劣化
拉美国家曾是世界上生态环境和自然资源最好的地区之一。但在城镇化进程中由于缺乏有效的城市规划，拉美国家许多城市快速膨胀的人口已超过了城市资源和环境的承载力，城市及其周边地区污染严重，城市生态环境日趋恶化。由于收入较低，长期贫困，城市边缘阶层通常选择到环境较差的地方建立住宅，贫民窟的无序扩张一方面带来了大量的生产生活垃圾无法及时处理，另一方面缺乏基本的饮用水设施，水污染严重；进一步加大了所在地区的环境压力，城市生态环境的恶化反过来又制约了城市的科学合理持续发展。
—基于政府治理视角幸福的家庭都是相似的，不幸的家庭各有各的不幸。对于一个城市或一个国家而言亦是如此。拉美国家城市二元结构之所以长期存在，其中最重要的原因在于政府以放任的态度应对城市二元结构带来的挑战，政府在城镇化早期并没有深刻认识这一问题的严重性并采取有效的治理措施。
（一）政府创造的就业岗位不够
农村移民是拉美城市人口增长的第一大主力。但拉美国家城镇化过程中经济发展所创造的就业岗位并不能满足不断扩张的城市人口的就业需求，呈现正规就业与非正规就业并存的二元格局。大量无土地、无一技之长、无保障、无固定岗位的农民后涌入城市后，无法满足现代工业部门的技术要求，并不能实现充分就业。政府也没有采取积极措施创造就业岗位，帮助农民实现有效就业。而这一群体又不愿意退回农村，只能集中在低端的第三产业或未经合法注册、缺乏法律保护的非正规经济部门。拉美国家非正规就业部门就业人员数量规模庞大，工作收入水平较低，稳定性差，发展前景远不及正规部门。还有部分人经常处于失业和半失业状态，长期生活在贫困线以下。
（二）政府提供的公共服务不均
由于城镇化进程过快，拉美国家政府治理能力较低，无法提供配套的均等化公共服务，民怨深重。拉美国家的城市规划、基础设施、公共服务没有充分考虑低收入人群的要求，中高收入阶层与低收入阶层享受差距悬殊的“二元公共服务”。贫民窟等非正规住宅并不在市政和相关部门规划之中，城市政府没有意愿去提供相应的公共服务，希望借此控制贫民窟的扩张。但事态并未随政府的预想而发展，贫民窟的规模反而日渐扩大。由于投资严重不足，居民无法享受均等化的医疗卫生、教育、道路、供水供电等公共设施及公共服务。有关国际机构估计，拉美国家约有60%的城市人口缺少适当的卫生服务和干净的用水。
（三）政府住房政策不当
拉美国家的住房政策过分强调“住宅自有率”，忽视政府提供公共住房的责任，租赁市场发育滞后，因此出现了高住房自有率与严重的住房短缺并存的二元格局。城市低收入阶层和弱势群体因为就业不充分，收入水平很低，根本得不到住房信贷，无法通过正规合法手段拥有获得住房，只能借助非正规渠道，通过非法“侵入”的手段占领城市公有土地、城乡结合部的闲置土地等，搭建条件简陋的临时住房。这些没有上水和下水等基础设施的“非正规住宅”逐渐“成长”为贫困阶层聚居的大片贫民窟，成为难以铲除的“毒瘤”。2012年8月，联合国人居署发布的《拉美城市发展报告》显示，到2011年，拉美国家住房短缺上升到4200万至5100万套。据不完全统计，目前拉美约有1/4的人口居住在贫民窟内。巴西里约热内卢是现代化的国际大都市，城区人口550万人，其中约有150多万人住在贫民窟里。
（四）政府社会保障不足
拉美国家社会保障制度供给严重不足。传统社会保障制度的分层制和“碎片化”特征导致社会福利保障数量多、差别大、覆盖面过于狭小，难以满足城市全体居民的需求。过度城镇化形成大量城市边缘阶层和弱势群体，他们不可能向社会福利制度缴费，各大城市的社保计划面临极大的财务压力，而政府财政又无法为这些群体提供社会福利。与此同时，庞大的非正规就业人员也难以被传统社会保障制度所覆盖，大量的劳动年龄人口成为社会排斥的主要对象，无法与城市居民享有同等的社会保障，从而加剧了城市贫困。
（五）政府缩小收入差距不力
拉美部分国家的政府认为，只要将经济蛋糕做大，收入分配会逐步达到公平。政府过分关注经济增长，轻视收入分配，再加上土地占有不公、畸形的工业化模式、历史文化因素影响等，造成拉美国家贫困人口数量庞大，贫富两极分化严重，收入差距长期得不到缩小。当然，与大多数国家不同的是，拉美国家贫困人口多数集中在城市。据统计，其最富有的20%人口所占有的财富相当于最贫困的20%人口的20倍。若用基尼系数衡量，2009年，巴西、危地马拉、洪都拉斯和哥伦比亚等十几个国家的基尼系数都在05以上。
值得指出的是，拉美国家近年来积极通过改善居民的住房状况，提高低收入人群的生活质量，推行现金转移支付等措施消除贫困，促进社会包容发展，竭力消除城市二元结构带来的负面影响。应该承认，这些国家在破解城市二元结构方面取得了初步的成就，但从根本上化解城市二元结构难题还有很长的路要走。对于进入城镇化快车道的中国而言，拉美国家在应对城市二元结构的许多做法值得我们反思借鉴，时刻警示我们走好以人为本、包容共享的新型城镇化道路。
三、吸取拉美教训，用“中国式办法”
破解城市二元结构难题中国与拉美各国同属发展中国家，同样面临大量农村人口进入城市的挑战，具有诸多相似性、可比性。尤其是中国在较短的时间内实现工业化、农业现代化、信息化与城镇化“并联式”发展，面临的阻力和挑战更是远超拉美国家。故而，在推进新型城镇化进程中有必要吸取拉美教训，未雨绸缪，顶层设计，提高政府治理能力，寻求破解城市二元结构矛盾之策，当前应在以下六个方面有所突破。
（一）创造更多的就业机会，保障劳有所得
拉美城市二元结构表明，进城农民如果没有就业，就会从农村贫困人口变为城市贫困人口。也就是说，要防止产生大量的城市贫困人口，关键是为进城农民创造更多的就业机会。对于中国而言，政府应理性制定产业政策，强化城市产业就业支撑，创造更多的就业岗位。拉美国家的产业发展带给我们的重要教训是二产、三产脱节，第三产业发展不足，导致人口畸形集聚、失控，衍生诸多社会问题。我们应根据城市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势，改造提升传统产业，引导生产性服务业适度集聚，注重提升就业容量大的生活性服务业水平，进而形成以服务业为主的产业结构，从而吸纳更多的转移到城市的农村剩余人口。各级政府应营造良好的就业环境，建立公共就业服务体系，加大财政投入，调动各方力量，加强对农民工的就业服务和培训，提高其职业技能和就业竞争力。整合职业教育和培训资源，全面提供政府补贴职业技能培训服务。进一步清理就业的歧视性规定，保障城乡劳动者平等就业权利，使农民工能够稳定就业、充分就业、体面就业。对于有创业意愿的农民工，可通过税费减免、小额贷款担保等手段为其提供支持，促进以创业带动就业。
（二）提供均等可及的教育医疗类基本公共服务，促进包容共享
拉美国家城市贫困人口居高不下的原因之一是政府没有提供均等化、普惠性的教育医疗类基本公共服务，造成了贫困问题的固化及代际化转移。为避免陷入“拉美陷阱”，必须尊重农民工的利益诉求，完善城市基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，保障外来人口与本地居民均等享有基本公共服务。农民工子女教育方面，农民工大多没有所在城市户口，其子女被排除在当地教育政策体制之外。应将农民工随迁子女义务教育纳入教育发展规划和财政保障范畴，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育，完善农民工随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策，推动农民工子女逐渐融入学校，融入城市。医疗卫生方面，改善农民工医疗卫生条件，将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系。政府免费为农民工提供健康教育、妇幼保健、预防接种、计划生育等公共卫生服务。加强医疗卫生领域信息化建设，打造覆盖城市全部人口的医疗卫生公共服务信息平台，为农民工提供更加公平可及的医疗卫生服务。为降低农民工流入地政府承担更多的义务教育、基本医疗卫生的公共成本，建立财政转移支付同农民工市民化的挂钩联动机制，中央和省级财政安排转移支付应考虑常住人口因素。将提供均等化的基本公共服务作为考核城市政府的重要指标，消除各种差别待遇。同时探索城市公共服务供给新模式，实现供给方式的多样化，提高公共服务绩效。
（三）建立健全住房供应体系，力争住有所居
居住是进城农民工最基本的生存型需求之一。拉美城市政府规划、管理、服务的不足导致贫民窟的肆意蔓延，各种“城市病”旋即产生，成为社会的痼疾。中国应运用好政府“看得见的手”与市场“看不见的手”，解决好农民工群体的居住问题。一是把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，有效保障城镇常住人口的合理住房需求，降低农民工在城市的工作生活成本。二是加快改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，避免形成大规模贫困人口聚集区。我们应以拉美国家为鉴，不宜久拖，否则既会加大改造难度和成本，也会成为城市潜在不安定区域。三是创新住房保障形式。农民工集中的开发区和产业园区可以建设宿舍型或单元型公共租赁住房。企业农民工数量较多的可以在符合规定标准范围内建设农民工集体宿舍。但应该注意的是，农民工住房建设应以分散建设为主，不应过于大规模集中，要防止形成新的城市“农民村”，形成新的二元对立。总之，通过改革住房制度，推进资源型城市及工矿区转型发展，防止产生新的封闭棚户区和城市“贫民窟”，让农民工彻底融入城市，避免形成刚性的城市二元结构。
（四）构建与发展水平相适应的社会保障体系，解除后顾之忧
吸取拉美教训，建立与经济发展水平相适应、与城镇化进程相匹配的动态的、发展型社会保障体系，保障社会弱势群体的基本权利，减少劳动力转移带来的负面效应。实践表明，只有保障好新进入城市外来人口的基本权利，保障其基本生活需要，其预期也才能稳定，社会保障“减压器”的功能也才能真正得以发挥。应按照《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的要求，加快完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险接入城镇社保体系，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。整合城乡居民基本医疗保险制度，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险，落实好流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法。强化企业缴费责任，扩大农民工参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险比例。但必须提醒的是，社会保障建设一定要注意量力而行，防止从一个极端到另一个极端，社会保障体系一定要与经济增长基本适应，切忌盲目赶超。
（五）严格保护生态环境，实现绿色发展
从世界先发国家的实践来看，无论是工业化还是城镇化，如果不考虑资源、生态环境的约束，处理好人与自然的关系，就无法实现资源永续利用和经济社会的可持续发展，拉美国家就是典型的反面案例。我们必须把控好城镇化的速度和进程，使得城市发展与资源、生态环境的承载能力相适应。应将生态文明理念全面融入城市发展，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式。节约集约利用土地、水和能源等资源，促进资源循环利用，尽可能减少对自然的干扰和损害。按照生态文明的要求强化生态环境保护的体制机制，建立最严格的环境监管制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城市发展评价体系，激励城市政府保护好生态环境。概言之，中国的城镇化应体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，合理划定生态保护红线，扩大城市生态空间，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，把绿水青山保留给城市居民，让城市真正融入大自然。
（六）重视并制定科学的城市规划，推动有序发展
拉美国家的城市二元结构警示我们，城市规划是城市建设管理的“龙头”，是保障城市经济、社会和环境可持续发展的“第一步”。在城镇化进程中必须规划先行，确保城市发展有序推进。由于缺乏科学长远的发展规划，拉美国家对城镇化过程中出现的问题消极应对，相关政策彼此不配套、缺乏连贯性，从而陷入恶性循环无法自拔。应该意识到，市场在资源配置中越起决定性作用，政府在城市规划方面的地位就越加重要。规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。国家新型城镇化规划与经济社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等相衔接，城市规划在农民工市民化、城市基础设施和公共服务体系建设、住房保障等重大问题上统筹规划，适应农村人口流动和市民化的需要，应对大规模人口转移给城市发展带来的挑战。积极推进规划体制改革，加快规划立法工作，提高城市规划的科学性、连续性与权威性。
［参考文献］
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