公共政策过程有广义和狭义之分：一类是广义上的公共政策过程，从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止；一类是狭义上的公共政策制定过程，从确认政策目标到抉择政策方案的过程。前者从宏观的角度，关注问题从确认到政策终结的一个完整周期；后者从微观角度，研究政策方案的决策过程。

简介

公共政策过程有广义和狭义之分：一类是广义上的公共政策过程，从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止；一类是狭义上的公共政策制定过程，从确认政策目标到抉择政策方案的过程。前者从宏观的角度，关注问题从确认到政策终结的一个完整周期；后者从微观角度，研究政策方案的决策过程。

宏观上（并且是逻辑上），公共政策过程从对问题的确认开始，通过政策议程设定使社会问题进入政策议程，决策者制定公共政策，优选出方案并将其合法化，之后由执行机构实行方案；在方案实行后对其评估以测其效，并对方案进行终结的操作。这是“政策循环”（见：图1）的一个典型过程。

包括

一般认为，公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督五个方面。

政策制定

政策制定又被称为政策形成或政策规划，他是公共政策过程的第一阶段。我们一般认为，政策过程包括政策问题界定、构建政策议程、政策方案规划、政策合法化等阶段。①、政策问题的界定，其主要包括思考问题、勾勒问题边界、寻求事实依据、列举目的和目标、明确政策范围、显示潜在损益、重新审视问题表述等7方面；②、构建政策议程，其主要途径主要有：政治领导人、公共组织（包括立法机构、司法机构、行政机构和其他履行公共管理职能的组织）、利益集团、大众传媒、公众突发事件、技术创新和变革、政治运动、原有的政策、专家学者、社会公众等9个途径；③、政策方案规划，主要指决策者为处理政策问题为制定相应的解决方法、对策和措施的过程，具体涉及确定目标、拟定方案、预测方案后果、抉择方案的目的；④政策合法化，主要包括法制工作机构的审查、领导决策会议的讨论决定、行政首长签署发布政策，其过程主要包括提出政策议案、审议政策议案、表决和通过政策议案、公布政策。

政策执行

政策执行是指在政策制定完成之后，将政策由理论变为现实的过程。其形成过程主要包括以下六点：①设置政策执行机构；②政策执行资源配置；③政策宣传；④政策分解；⑤政策试验；⑥政策实施。影响政策执行的因素主要包括政策问题的特性、政策本身因素、政策之外因素三方面。政策执行手段包括政治手段、法律手段、经济手段等，使用时应多样化、交叉化，结合实际情况运用相应手段。

政策评估

政策评估是公共政策运行的重要阶段，加强公共政策评估，对于检验公共政策效果，决定公共政策的存废都具有十分重要的意义。一般认为，政策评估是指依据一定的标准、程序和方法，对公共政策的效率、效益和价值进行测量、评价的过程，它主旨在于获取公共政策实行的相关信息，以作为据顶政策维持、调整、终结、创新的依据。

政策终结

政策终结是指公共决策者通过慎重的政策评估之后，采取必要措施，终止那些过时、多余、无效或失败的公共政策的过程。

政策监督

政策监督，是公共政策过程的重要组成部分，它是提高公共政策运行质量和效益的有力保证，是指监督主体依照法定的权限和程序对公共政策运行过程进行监察和督促，以衡量并纠正公共政策偏差，实现公共政策目标。其具备主体广泛性、客体特定性、法制性三个特点。

学术观点

政策问题确认

相对于个人问题、团体问题和社会问题，公共政策问题特别指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。

公共政策问题具有关联性、主观性、人为性、动态性的特征。

政策议程设定

社会公众要求政府采取行动解决各种社会问题，但只有小部分被公共决策者所关注，“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程（policyagenda）”。政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。

政策议程包括两种情况。系统议程（system agenda）又称公众议程（publicagenda），指某个社会问题引起社会公众关注，他们向政府部门提出诉求，要求采取措施。正式议程（formal agenda）又称政府议程（governmentagenda），指某些社会问题引起决策者的深切关注，他们感到有必要采取行动并把这些问题列入政策范围。称政府议程在程序上较为固定和正式，在方法上更为严谨和精确，在内容上较为具体和集中。

社会问题能否进入政策议程受到公民个人、利益集团、政治领袖、政府体制大众传媒、专家学者以及问题自身等因素的影响。国家政治原则的偏离、价值体系的排斥、政府体系的封闭、决策者承受能力不足、表达方式不当都会阻碍社会问题进入政策议程。政治领导、危机事件、抗议活动和传媒曝光则是社会问题进入政策议程的触发机制。

制定公共政策

为解决政策问题而制定一系列解决问题的备选方案，并从中优选方案就是政策方案的制定过程。

制定政策目标

选择政策目标（policygoals）是政策制定的主要内容，它是政策方案设计的基础依据，是方案执行的指导方针，也是政策绩效评估的参照标准。政策目标的制定应尽量排除价值因素、政治因素、多目标冲突的干扰。 设计评估方案

决策者要解决政策问题的关键步骤在于设计备选方案。

1) 政策方案的轮廓猜想

方案的设计需要运用创造性思维，设计出多种实现政策目标的思路和轮廓方案。为实现既定的政策目标，提出多个可选方案；并将各方案的轮廓勾画出来，进行初步设计。

2) 方案的细化设计

在勾勒出方案轮廓之后还需进行细节设计以构造具有实用价值的具体方案。这个过程要遵循实用性、可操作性和细致性的规则。

论证评估方案

设计出各种方案之后需要对它们进行评估和论证，其中包括价值评估、效果评估、风险评估和可行性评估。可行性评估是重点内容，它又包括了技术可行性、经济可行性、政治可行性和行政可行性的评估。

抉择评估方案

抉择政策方案即通过系统的分析和评价对所设计的政策方案的优选。政策方案优选的标准主要有：效益（effectiveness）、效率（efficiency）、充分性（adequacy）、公平性（equity）、回应性（responsiveness）和适当性（appropriateness）。

政策合法化

经过评估优选的方案并不能立即执行，还需按一定的程序审查，取得合法地位，才能在社会中具有约束力和权威，这一过程就是政策合法化（legitimization）。

由于合法化主体的不同，政策合法化分为立法机关以及行政机关的政策合法化程序。前者的程序为提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策；后者的程序为法制工作机构审查、领导决策会议决定、行政首长签署发布政策。

公共政策执行

公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。

政策执行过程

政策执行过程包括三个阶段，一是准备阶段，包括政策宣传、加强政策认知、制定执行计划、进行物质准备、做好组织准备；二是实施阶段，包括政策实验、全面推广、指挥协调、监督控制；三是总结阶段，包括效果评估、追踪决策。

政策执行手段

政策执行手段有行政手段、法律手段、经济手段、说服引导手段、技术手段。这些手段按其排列顺序，强制性逐渐减弱，公众参与度增强，因此适合不同的政策执行选择。

公共政策评估

公共政策评价要经过准备、实施和总结三个阶段。

准备阶段

该阶段又包括确认评价对象、明确评价目的、选择评价标准、规定评价手段四项内容。

实施阶段

该阶段包括全面收集信息、综合分析信息、评价并得出结论这三项内容。

总结阶段

该阶段内容主要是写出评价报告和总结评价工作。

公共政策终结

政策主体通过政策评价得知现行方案的信息，并做出抉择，或对其补充，或对其修正、或终止方案。公共政策终止（policytermination）是终止错误的、过时的、多余的或无效的方案。

公共政策终止的对象可以是某项政府功能、某个组织、某个政策或计划。其中以功能最难终结。

公共政策的终止面临着各方面的障碍，例如心理上的抵触、组织的持久性、反对势力联盟、法律障碍以及高昂的成本。

评价

上述模型描述了现行公共政策的一个完整循环。其优势在于通过将过程的复杂性划分为有限的各个阶段，对这些阶段可以单独考察，使得理解公共政策的制定更为容易。同时，人们可以考察与一项政策有关的所有行动主体和机构的角色，而不仅限于正式承担任务的政府机构。

该模式的缺陷在于，它可能会被误解为建议政策制定者解决公共问题时严格遵守系统的、线性的僵化模式。而现实中，问题的界定和方案的开发执行通常是一个根据政策环境、决策者意图变化的个别化的过程。尽管政策循环的逻辑在抽象描述下是完善的，在实践中某些阶段通常会被压缩或跳过，或者并非按照固定的逻辑次序进行。此外，该模式缺乏因果关系的观念。它没有指出什么因素驱动一项政策从一个阶段走向另一个阶段。

同其他社会现象一样，公共政策是由高度偶然、高度复杂的过程所形成的，需要有一种合适的研究方法论来包容这些不确定性和复杂性。社会问题以及政府对它们的反应受到多种因素的影响，而这些因素不能被预先假设。重点是考虑尽可能多的因素。现在，对公共政策的研究正在朝着“后实证主义”的分析模式发展。