摘要：本文试图从财务管理的本质出发，以所有者财务的思维去构建国有资本管理的理论框架。我们认为建国以来国有资产的管理体制虽然几经变化，但仍存在许多问题。党的十六大提出新的国有资本管理体制，为我们强化国有资本管理提供了新的思路。为了更好地发挥国资委的作用，我们提出国资委要确立所有者财务的地位，以所有者的身份加强对国有资本的管理，并从六个方面去履行其财务的功能。
关键词：国有资本；所有者财务；监管体系；委托代理；激励机制；绩效评价；财务总监
经过建国以来的长期积累，通过多年改革开放和市场经济锤炼，国有企业在改革与调整中越做越强，国有资产步上保值增值快车道。我国的国有资产已经达到了一个相当大的规模，据国务院国资委公布的数据，全国国有资产20万亿元。国有企业及国有资产在我国的地位和作用显示了对国有资本的监管是一个非常重要的工作。本文试图从财务管理的本质出发，以所有者财务的思维去构建国有资本管理的理论框架。
（一）所有者财务产生的理论依据
1、是两权分离的客观要求。以资本的最大化增值作为财务目标已经成为财务学界的共识。两权分离自然形成了所有者利益集团和经营者利益集团。由于两个不同主体的客观要求使得财务自然分为所有者财务与经营者财务两个分支。所有者的资本投放和收益获取活动与企业的法人资本投放和收益获取活动一样是不同财务主体下的财务活动,在确立企业财务主体地位的同时承认相对于受资方而存在的所有者财务主体是现代企业制度下两权分离的必然结果。
2、是解决委托代理问题的财务选择。在两权分离下,所有者远离经营者,由于两者信息的不对称性和各自利益的非统一性,经营者可能损害所有者利益而增加自身效用。如果来自所有者的约束不断弱化，则会加强经理人对企业控制权的控制，内部人控制现象日趋严重。当内部人控制所导致的代理成本上升到一定程度，即道德风险的存在使经理人员无视资本所有者的权益，比如过分的在职消费，短期行为，盲目投资，甚至侵吞企业资产，企业资产所有者的权益受到严重损害时，内部人控制现象就转变为内部人控制问题（费方域，１９９６）。正是由于这样，要求所有者必须了解自身的权力与义务,在自身权益受到侵犯时采取必要的措施。所有者财务此时表现为股东与经理人员签订激励和约束契约，规范两者之间的权责关系以及剩余的分配方式。
3、是防止国有资产流失的必然要求。在我国改革的进程中国有企业的改革始终是核心与关键,国家作为企业的出资者与自然人不同,其自身无法真正行使所有者的权力,正是由于国有资本所有者的缺位,在一定程度上造成了内部人控制的现象,经营者的越权决策，滥用资产造成了国有资产的大量流失,而真正的所有者国家却无法对其实行有效监控。所有者财务正是出现于当今国有企业改革这一严峻形势的背景下,是为防止国有资产大量流失,确保国有资本保值增值而提出的。
所有者财务有其自身的规律。目前国有资本被低估作价，不配股、不分红或少分红等情况足以说明认识所有者财务的规律以维护其正当权益的必要性。不仅如此,所有者财务作为财务范畴也包括了筹资、投资和收益分配三大内容,所有者用于投资的资本,也需要筹资和安排资本结构,所有者需对投出资本分析其总量与方向等投资问题,从经营者处分配的收益需在积累与消费、继续投向原经营者与改变投向等之间做出选择,可见,所有者财务也有完整的内容体系,既然所有者财务有其自身特殊的规律性和完整的内容,所有者财务的存在性也就不言而喻了。
（二）国有资本所有者独立运行国有资本的财务特征 国有资本是资本性质的经营性国有资产，是国家投资的企业中属于国家所有的净资产，即国家所有的所有者权益。它是国家以增值为主要目的而投资于各类企业形成的国有资产。国有资本运营是指国有资本出资人和其投资设立的国有资本营运机构，运用国有资本，维护国有的权益，实现国有资本保值增值。从国有资本及国有资本运营的概念可知，国有资本的运营不同于财政，应以所有者财务的思维去运行国有资本。所有者财务管理对新国资管理体制的构建，具有根基作用。国有资本要在市场竞争中立于不败之地，真正使资产不流失，成为党执政的经济基础和人民的财产，务必要管好所有者财务。我们认为，这种运行模式具有如下特点：
1、国有资本出资者不同于政府，它是一个出资主体，不是一个行政主体，相应的应按其资本法则而非行政法则运行国有资本。
在市场经济条件下，资本法则是指资本必须谋求保值、增值，为达成这一目的，资本必须按照等价交换的法则进入资本市场运行，这不仅表现在一种资本与另一种资本的关系上，而且也表现在资本与经营者或企业的关系上。与此不同，行政法则是指政府作为行政管理者，为实现其社会目标和宏观目标，利用其行政权力，通过其行政组织体系所形成的上下级行政关系，开展其政务活动。从这个角度分析，国有资本的运营只能采用财务的形式，作为国资委应以国有资本所有者的身份，履行出资者主体的职责，以所有者财务的方式去经营国有资本。在过去很长一段时间内（甚至包括现在），理论界和实务界都存在一种模糊认识，认为国有资本是国家的，应该纳入国家财政体系，按行政法则运行，这实际上是混淆了资本与基金的概念、混淆了财务与财政的关系，不利于国有资本的保值、增值。
2、国有资本出资者不同于国有资本经营者，它是以出资作为其基本行为的，不直接从事生产经营活动，相应地有其独立的财务运行机制。
作为出资者，其基本行为主要有以下三个方面：一是投出资本，这是一种典型的对外投资行为。通过对外投资，形成或建立了出资者与受资者的资本关系。这种资本关系无疑是一种投资与被投资的财务关系。二是监管经营者或企业运用好资本，以确保资本保全与资本增值。出资者通过制定各种财务与会计标准行使监管权力，并规范出资者与经营者的收益分配关系。三是调整资本结构。资本结构的调整要采用资本营运的方式，而不是用行政的手段。也就是说要把资本作为商品在资本市场上进行评价和流动，运用新的方式去调整全部国有资本的布局和结构，从而从整体上带动产业结构的调整。不管是采用出售，还是兼并、收购，调整资本结构就是改变了资本关系，也就是改变了财务关系。归结起来，出资者的主要行为是财务行为，出资者财务管理的对象是投资、监管资本运用、调整存量资本的过程及其相关的财务关系。进行这些财务活动及其所体现的财务关系的管理，其目的就是实现资本报酬最大化。
二、国资委国有资本管理的若干财务问题 资本管理是财务管理区别于其它管理的本质特征，国有资本作为一种特殊的资本理应属于财务管理的内容。下面我们站在国资委的角度，即国有资本所有者的角度来审视其面临的财务问题。
(一)明确国资委的财务主体地位,从所有者财务的角度构建国资委的组织框架
国资委作为国有资产的总委托人，它应该独立于政府各宏观经济管理部门和行政管理部门之外，是独立享有财产权并承担相应义务的民事主体，专门从事国有资产所有权的管理，不再承担社会行政管理的其它事务；它能对国有资产所有权进行统一管理，包括从决策、投资到资产收益及收益分配的全过程，以实现权利的人格化；它的目标是确保国有资产的保值、增值，并在此基础上实现自身的利益最大化。由此可见，作为国资委，它不是国家财政的附属机构，它是独立的财务主体。它的收益不能直接作为财政收入纳入财政预算，它与其它外资、民营、私有资产产生的收益一样，交纳税金，这部分纳入国家财政预算。但其净收益不能收归财政，因为财政资金的特点在于国家从企业收取税收后再用于社会，而事实上，国资收益是不能用于公共支出的，只能用于国有资本的发展和壮大。
国有资本与财政税收毕竟是两类完全不同的体系,它们的根本区别是,财政税收管理是预算收支管理,收支平衡是其追求的基本目标。国有资本管理则是资本营运管理,即通过市场化的运作,以实现资本的保值与增值。显然,将国有资本管理划归财政体系是不妥当的,也是不可取的。财政税收管理与国有资本管理应保持一种平行关系,并按两类完全不同性质的管理体系进行运作。只有明确了国有资本与财政税收资金存在本质上的区别，才能使国有资本独立于财政管理体系，实现独立运作，也才能真正按所有者财务的思维来管理国有资本。
不管是国家国有资产监督管理委员会，还是各级国资委在其主要职责中都明确表示国资委代表国家行使出资人的职责，并具有管人、管事、管资产的权力。各省市国有资产管理委员会各部门的机构设置大同小异。以广东省国有资产管理委员会为例，其业务处室有：综合法规处、规划发展处、统计评价处、考核分配处、产权管理处、改革重组处、监事会工作处、预算财务处、企业领导人员管理处等。从字面来看，上述机构与财务有关的只有预算财务处，但从各部门所规定的具体职能来看，大都分处室真正履行的是所有者财务的职责。但现在的问题是国资委并没有提出以所有者财务的观念去统管国有资产，各部门之间并没有有机的协调起来。例如考核分配处应该按预算财务处的预算作为考核的基础，但事实上并非如此。
(二)建立资本经营预算制度
所有者财务管理的有效运作离不开预算管理，它是落实管资产、管人和管事相结合的重要举措。我国的“十一五”规划指出要加快建立国有资本经营预算制度，这一提法进一步强化了所有者财务的功能。国有资本经营预算以国有资本的宏观运营为目标,反映国家作为资产所有者代表与国有企业之间的收益分配关系和再投资关系,是对国家在一个财政年度内国有资本经营性收支活动的反映。编制资本经营预算既是完善国有资本绩效考核的必要基础,也是强化对国有企业监督的有效方式。在国有资本经营预算的编制级次上,应由中央和地方政府分别编制中央和地方预算,两级预算的内容相同,但中央预算要包括地方预算,以便全国人大了解全国国有资本的整体运营情况,并通过预算的形式控制整个国有资本的运营,达到资源的合理配置和调控国有经济的目的。
建立国有资本经营预算体系，我们认为要处理好：一是财政预算与国有资本预算的关系，财政预算是收支预算，国有资本预算是经营预算。二是所有者财务预算与经营者财务预算的关系，所有者财务预算是对其全部所属的国有资产的投资、营运、调整、退出等进行全面预算，而经营者预算是指国有企业本身的资产、负债、收入、费用、利润以及现金流量的预算。在国有资本预算的编制中，国资委的财务预算机构、规划发展机构、产权管理机构、资产重组机构都要履行相应的职责。
国有资本运营的激励机制按照目的和对象的不同可以分为多个层次，主要包括对国有资本代表者即国有资产管理机构人员的激励机制，对国有企业董事和监事的激励机制，对国有企业经营者的激励机制。各层次激励机制的建立所要解决的就是每一层次中委托人与代理人之间的委托代理问题。因此这些层次之间的激励机制是环环相扣、紧密相关的，只有做好了上一层次的激励机制才能使下一层次的激励机制有效实施。
1、国有资本代表者激励机制的建立。这一层次激励机制设计的目的就是希望国有资本的代表者（国资委）能与其真正的所有者（全国人民）的目标一致。作为国有资产代表者国资委本身并不是国有资产的真正所有者，它只是代表政府行使所有者的权利，因此需要对国资委的管理人员进行激励，只有他们与所有者利益目标一致时才能做好对国有资本运营的监管责任。我们认为国资委中的管理人员薪酬标准不一定要受到政府序列中公务员薪酬标准的限制，以便于吸收各类专业人士。对于在国有资产监管中有突出表现的管理人员可以给予额外的奖金，使管理人员的薪酬与国有资本的运营情况相联系。除了物质激励，对国资委的管理人员还可以通过职位的提升和授予荣誉奖章等精神奖励作为激励手段，促使管理人员更好的完成国有资产监管任务。
2、派出董事和监事激励机制的建立。国有资产管理机构通过向国有和国有控股企业指派董事和监事来监管国有资本的运营，但这些董事和监事只是作为其代理人履行对本企业国有资本运营的监督责任，因此只有建立有效激励机制才能使派出董事和监事与国有资产管理机构的目标一致。对董事的激励应包括固定报酬，绩效报酬，职务消费和福利等几方面的内容。其中董事的固定报酬比例可根据董事是否全职等因素来确定。而董事的绩效报酬则主要根据国有资本效绩评价体系的评价结果来发放，对于股份制公司的董事可以适当给予其一定的股权，从而激励董事为企业国有资本保值增值的目标而努力工作。对于监事，由于其职能是监督企业的经营管理状况和财务状况，防止企业的违规行为，因此监事在国有企业中应保持相对的独立性，其激励报酬体系不宜与企业的经营绩效相挂钩。对监事的薪酬应主要以固定报酬和职务消费为主。合理的董事和监事的激励机制对于改善国有企业的治理状况，选择优秀的经营者，最终实现国有资本运营效率的提高提供了可靠的保证。
3、国有和国有控股企业经营者激励机制的建立。这一层次激励机制设计的目的是使企业经营者的目标与所有者保持一致。这个层次的激励机制对国有资本的有效运营最为重要。因为国有企业的经营者直接控制着国有资本的运营，只有充分激励和约束国有企业经营者的行为才能提高国有资本的运营效率和安全性。
国有企业经营者激励机制设计的关键在于使国有企业经营者的激励报酬与企业的经营绩效挂钩。期望理论认为人们采取某种行为方式是因为他们认为这种方式将产生有价值的回报，报酬的安排只有使经营者感到自己的工作与报酬有着必然的紧密的联系才能起到预期的效果。我们认为要激励国有企业经营者提高国有资本的运营绩效，应将经营者的报酬分为基本薪金，奖金和长期激励薪酬三个部分。国有企业经营者的激励报酬安排的设计和实施是一个动态的过程。国有资本运营的长期性和不确定性决定需要不断的对国有企业经营者的激励报酬安排进行调整，以保证国有资本得到高效的运营。
在建立国有资本激励机制中，国资委的考核分配机构、企业领导人员管理机构等部门应发挥其特有的职能。
财务调控的目的有两个：其一是保持财务系统原有的状态，一旦发生偏离，就要使它复原；其二是引导财务运行从不甚合理的状态走入比较合理的状态。我们认为国有资本的财务调控应实现三个方面的统一：
1、价值调控与物质调控的统一。生产经营过程是物资运动和资本运动的统一。二者的关系表现在既相一致又相背离。一致性体现在：首先，物资运动是资本运动的基础，物资运动的存在一般来说决定了资本运动的存在，这是由商品使用价值是价值的物质承担者所决定的。其次，资本运动又反映着物质运动，并反过来制约着物资运动的规模和结构。二者的背离性表现在由于各种原因使得资本运动和物资运动在时间上和数量上显示出不一致性。资本运动与物资运动的一致性是由商品使用价值和价值的统一性所决定的，而二者的背离是由价值具有相对独立运动的特点所决定的。基于资本运动与物资运动的依存关系，财务管理的调控要遵循这一基本规律，既要调节资金，又要对物资加强管理。在二者的关系中价值调控有着重要意义，并成为国有资本财务调控的重要形式。
2、总量调控与结构调控的统一。财务管理是关于资本的管理，国有资本投资于各个国有企业，由于各自所处的行业和经营商品的性质不一样，造成每一个企业所需的资本总量和资产规模不一致。特别是随着企业生产规模的不断变化，企业的资本总量和资产规模会随时发生增减。作为国有资本所有者的财务管理必须时刻关注企业的资本总量，如果资本总量不够，则会影响企业的生产经营；如果资本总量过多，则会造成企业资本的浪费。在国有资本总量一定的情况下，资本能否发挥最大的作用，取决于国资部门对结构的调控。国有资本财务管理一个最主要的任务就是优化资本结构，降低财务风险，合理配置资源，保证资金的最大限度利用。
3、集中控制与分散控制的统一。财务系统是一个动态系统，对动态系统的控制通常是在外部环境极其复杂的变化中进行的，必须从外部环境中吸收大量信息，经过控制系统加工后再对受控系统进行控制。这时为了有效和便利的控制，需要采取集中控制和分散控制相结合的办法。集中控制和分散控制这两者之间没有绝对的分界，许多分级控制往往介于这两者之间。一般来说，如果在执行决策阶段，总问题的解仅由最上级子问题导出，即最后决策由最上一级的子系统作出，这就称为集中控制。如果在执行决策阶段，总问题的解分别由各子系统分担，这些子系统具有较强的独立性，可以自由选择对总系统施加影响的大小，这就称为分级控制。
过分集中的管理体制，最大的弊端就是控制系统的中间层次不足，从而造成体制的僵滞，缺乏机动性和主动性。集多种权力于一身，表面上似乎控制得很严密，其实只会造成控制的失灵，效率锐减。分级控制的每一层次，在执行功能时越是独立，吸收的信息就越多，而由它发出并进入上一层次的信息就越少，因此控制的效率就越高。正是由于财务管理控制系统是一个动态系统，在实施财务调控时要尽量采用分级控制的办法。国有资本的控制也应如此。
（五）完善国有资产效绩评价体系
国有资产效绩评价体系对国有企业经营者的经营管理起着导向作用。合理的效绩评价体系将促使国有企业的经营者合理高效的使用国有资产，并有助于降低国有资产的监管成本。
我们虽然初步建立了国有资本的考核办法，但存在不少问题需要改进，在国资委成立后有必要对国有资产效绩评价体系进行完善，具体的思路如下：
1、新的国有资本效绩评价指标体系应是多维度的指标体系。国有资产效绩评价指标体系应将原来的定量指标和定性指标修改为财务指标和非财务指标，因为这两类指标的区别并不在于定量与定性之分，而在于后者更能反映企业的综合实力和长远发展潜力，因此设立非财务指标体系是为了促使国有资产的经营者关注企业的长远发展。在这种效绩评价体系下评价主体可以通过不同的评价指标来影响经营者的利益导向，从而实现自己的利益目标。同时这种业绩评价体系也有利于全面合理的评价经营者的工作。
2、在财务指标中增加评价国有资产使用效率和发展能力的指标。现行国有资本金效绩评价指标体系中的定量指标分为财务效益状况，资产运营状况和偿债能力状况和发展能力状况四类指标。其中评价国有资本财务效益状况的指标只有净资产收益率和总资产报酬率两项基本指标。这两项指标都没有反映国有资产的使用成本。在现实中任何资产的使用都是有成本的，我们在评价国有资产的使用效率时也必须考虑国有资产的资金成本。因此应在国有资产效绩评价的财务指标中增设经济附加值（EVA）这一指标。利用经济附加值作为财务考核指标来评价国有资产的使用效率，是为了让国有企业经营者意识到国有资产的使用并非“免费”，以促使其合理高效的使用国有资产。在利用经济附加值对国有企业进行评价时必须注意不同行业企业的盈利能力，国有资产的资本成本可以用同行业企业的平均资产报酬率作为标准。此外对于部分属于公用事业的垄断性国有企业，其资金成本需要由国资委根据具体的行业和企业收益情况来确定。评价国有企业的发展能力状况可将净利润增长率和净资产增长率设置为基本指标，这些指标在一定程度上反映企业的发展趋势，有助于国有资产管理部门了解企业的发展状况和成长能力。此外资本积累率的概念较模糊，不能很好的反映企业的发展能力，而且容易影响企业的股利政策，导致企业盲目留存资金，因此应取消该指标。
3、非财务指标的设计。国有资产效绩评价的非财务指标可以分为三类，包括国有企业的运营能力、成长能力、治理状况和社会贡献能力。国有企业的运营能力可以利用企业的市场占有率、企业的产品质量、员工的劳动生产率和技术装备水平等指标作为评价标准。国有企业成长能力可以用企业的新产品开发能力、新技术的利用程度，员工素质和学习能力等指标。而国有企业的治理状况指标包括公司的股权结构、激励约束机制、内部控制状况等，实际上无论是国外还是国内投资者都将公司治理状况作为评价公司长远绩效的重要参考指标。将公司治理状况作为评价国有企业绩效的指标，有利于促使国有企业经营者完善自身的治理状况，保障国有资产的有效运营。此外，由于国有企业属于全民所有，在很大程度上国有企业应为整体社会发展做出贡献，因此还应评价国有企业的社会贡献能力，这些指标包括企业上缴的税费总额，新创造的就业岗位、环境治理状况等指标。利用非财务指标有利于评价国有企业的经营发展情况，从而更全面的评价国有资产的使用绩效。不过对非财务指标的选择并非一成不变的，这些指标是提供给国有资产管理部门评价国有资产效绩时的参考，各级国有资产管理部门可以根据企业的不同情况选择各项非财务指标及其权重。
4、效绩评价指标应根据企业的不同情况进行调整。企业的效绩评价指标的选择取决于一系列因素，企业约束机制的健全与否、被评价者的特征和工作性质、企业所处的生命周期、企业的规模、所处行业等都会影响评价指标的选择，因此国有资产的效绩评价指标体系在具体应用的过程中应根据不同企业的情况进行调整和选择。但为了保证个国有企业之间绩效的可比性，评价指标和权重选择的差异也不能太大。因此在评价国有资产绩效时财务指标中的基本指标及权重应固定不变，而财务指标中的修正指标及权重以及非财务指标及权重则可以根据企业的不同情况进行调整。各级国资委及国有投资公司应担负起确定国有企业效绩评价指标的责任，根据不同行业和不同发展状况的企业特点来选择效绩评价指标和确定权重。
（六）建立健全财务总监制
财务总监制度是国资委以所有者身份，凭借其对国有企业的绝对控制地位，向国有大中型企业直接派出财务总监的制度。财务总监通过适时参与企业财务战略的制定、实施，实现对国有资本的监督。财务总监监督国有资本营运、重大投资，审查会计报表，对重大财务收支和经营活动与总经理联签，对国有企业的整体财务活动进行专业、专职的监督。其主要作用体现在以下几个方面：
1、解决了所有者与经营者信息不对称的问题。实行财务总监制度，通过财务总监的监督，实现权利的制衡，减少会计信息的不对称问题。增强审计信息的透明度和可信度。
2、有效地解决了国有企业内部监督失控的问题。财务总监的高度独立性确保了其对国有企业管理层的监督，起到防止国有资产流失、保证国有资产保值、增值的作用。
3、弥补了外部监督的不足。财务总监强化内部监督机制，不仅为外部监控提供了可靠的基础，降低了外部监督的成本，还弥补了外部监督的片面性、滞后性等不足，与外部监控协调，构成了国有资产全方位、多角度的监控体系。
国有资本的管理是一个庞大的复杂系统。但我们认为，国有资本既然是一种特殊的资本，它应该具有资本的共性，而资本的管理是财务管理的本质特征，所以，以所有者财务的思维去构建国有资本管理体系应该是可行的。
