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胡澎:战后日本社会的“危”与“机”

   一个国家在其社会发展进程中,总会遇到各式各样的社会问题,有些社会问题还会演变成重大的社会危机。如何解决社会问题、如何防范危机以及如何转“危”为“机”,彰显这个国家和社会的治理能力和治理水平。

  

   二战结束至今,日本经历了经济复苏、经济高速增长、经济平稳增长、泡沫经济崩溃后的经济低迷以及经济缓慢回复等时期,不同的历史时期面临的社会问题也不尽相同。有的问题一直未能得到有效解决,如低生育率的问题;也有不少问题解决得比较成功,如:经济高速发展产生的公害问题、“大拆大建”的城市开发模式对历史文化名城和街区的破坏问题、市民组织受法律制约难以发展壮大的问题、老龄化社会老年人的养老和护理问题等。这些社会问题之所以能较好的得以解决,有赖于日本政府和民众的共同努力,在失败中总结教训,反思既有政策和措施中存在的问题,对国家和社会的发展方向及时做出调整。将“危机”转化为经济和社会发展的“契机”“转机”和“时机”,对于重建社会,重建人与自然、经济发展与传统文化保护、政府与民众的关系起到了积极的推动作用,同时,也促使日本的社会治理向纵深发展。

  

   从“公害岛国”到环境治理的先进国家

   当今的日本山清水秀,空气清新,城市整洁,环保法律完善,国民环保意识强,堪称世界环境治理的先进国家。然而,战后日本也曾走过一条先污染后治理的弯路。在20世纪五六十年代的经济高速增长时期,经济至上、产业优先、以政治手段保证经济的发展的道路带来了生态环境的严重破坏,大气污染、水质污染、土壤污染、噪音污染等污染十分严重。工厂排出的重金属及有害化学物质不仅对环境造成了污染,也对民众的健康造成了损害,熊本县的水俣病、新澙县的水俣病、富山痛痛病以及三重县四日市哮喘“四大公害”最具代表性。1956年熊本县水俣湾遭受工业污染,当地民众因食用含有有机水银的鱼虾而出现各种神经障碍疾病,被称为熊本水俣病。1963年新潟县阿贺野川流域再次爆发水俣病。1955年至1972年富山县神通川流域河水污染,导致附近居民周身关节疼痛,行动受限,苦不堪言。1960-1972年间的三重县四日市大气污染导致数百人患哮喘病,不少人饱受病痛折磨而死。随着各类环境问题的出现,受害民众开始用法律武器保护自身权益,对公害企业的投诉和诉讼案大幅上升。著名的“四大公害”诉讼以原告的胜利而告终,在战后日本的环保历史上具有里程牌的意义。受害民众起诉污染企业并寻求赔偿,促使政府和企业实施减少污染的对策。

  

   为了保护生存环境、捍卫生存权利,20世纪60年代后期到70年代,全日本掀起了轰轰烈烈的反公害运动,其中琵琶湖水资源保护运动就极具代表性。1977年琵琶湖发生大面积赤潮,原因是水质富营养化,其罪魁祸首是合成洗涤剂含有磷等有机物。由此,以家庭主妇为中心的当地居民掀起了“保护琵琶湖、推行肥皂粉县民运动”,呼吁大家使用对土壤和水质危害小的肥皂,杜绝使用合成洗涤剂。之后,琵琶湖水资源保护运动向全日本扩展。与此同时,不少反对公害、倡导环保的人士在知事、市长等地方选举中获得民众支持而当选,对日本原有的政治体制产生了不小冲击。

  

   在反公害运动的推动下,日本政府开始反思经济至上的政策,认识到单纯追求经济增长而不顾及环境的做法是行不通的,转而走向兼顾经济发展与环境保护的道路。针对环境问题的行政管理职能分散、难以形成有效政策机制的问题,1970年7月,内阁府首次设置公害对策本部,用于制定公害防止对策和产业聚集区防治公害的计划。1971年7月,日本环境厅成立,其上级主管部门是厚生省,由此,在行政层面实现了环境保护一体化的管理体制。针对环保法律不健全的问题,各种环保政策和法规纷纷制定和修改。1967年颁布的《公害对策基本法》首次界定了公害的含义,同时,针对各类环境污染问题,首次明确了地方自治体、居民在防治公害问题上各自承担的职责。1970年的临时国会通过了《公害对策基本法》等14部公害方面法律的制定的修订,将“保护自然环境”作为政府应着手解决的课题。该届国会又被称为“公害国会”。之后,一系列门类更为齐全的环保法律相继制定和出台,如:《特定机场周边飞机噪声防止对策措施法》《海洋污染防止法》《大气污染防止法》《噪声规制法》《公害健康被害救济特别措施法》《公害纠纷处理法》《自然环境保护法》等,各都道府县也纷纷制定公害防止条例,地方政府制定的环境标准均严于中央政府的标准。随着法律的健全,环境执法也日趋严格,破坏环境的案件被审理并依法严处,当事人的责任被追究。

  

   与此同时,大量生产、大量消费、大量废弃的生活和生产方式导致城市垃圾量大增,垃圾场入不敷出,多地因垃圾问题而爆发冲突,被称为“垃圾战”。针对日益严峻的垃圾问题,20世纪70年代中期,一些地方自治体纷纷制定了对可燃垃圾、不可燃垃圾、塑料垃圾等进行分类收集的措施。

  

   日本的环保教育开展得非常成功,环境保护的理念渗透到日常教学和生活中。让孩子们从小就热爱大自然,对大自然有敬畏之心,逐渐养成一种对环境友好的生活方式。在环境保护的宣传和推进过程中,环保组织、环境非营利组织的作用不容低估。这些组织积极宣传环保知识、普及环保理念、推广对环境友好的生活方式。随着民众环保观念的提高,越来越多的民众参与到保护环境、垃圾分类、垃圾减量、废弃物再生利用的过程之中。

  

   片面追求经济发展速度而忽视环境保护的代价是巨大的。日本政府痛定思痛,认识到环境问题的解决不能仅仅依靠政府,而要考政府和民间的通力合作。于是,在中央政府、地方政府、司法机构、民众、企业、市民团体、媒体的共同努力之下,日本逐渐由“公害岛国”逐渐变成了环境治理的先进国家。1993 年日本颁布了《环境基本法》,2000 年制定了《推进循环型社会形成基本法》,以立法的形式把抑制天然资源的开采和使用,降低对环境的负荷,建设循环型的可持续发展社会作为了日本经济社会发展的总体目标。2001年环境省设立,提出了“低碳社会”和“循环型社会”“与自然共生的社会”的目标。由此,日本走上了一条构建人与自然和谐共生的循环型社会与可持续发展的道路。

  

   从“大拆大建”到对历史街区和传统文化的保护

   日本在上世纪六十年代急速的城市化和现代化进程中,城市面貌有了很大改观,诞生了一批新兴产业都市。然而,“大拆大建”式的城市开发模式带来了诸多负面因素,例如:为修建高速公路和建造住宅区,森林被砍伐,流经城市的河流、运河被填埋;不少古村落以及旅馆街、城下町等历史街区濒临被拆毁的命运;新的建筑与周边历史文化氛围不协调,甚至对城市原有的历史文化风貌构成破坏,等等。像北海道的小樽市和函馆市、新潟县的村上市和津川市、歧阜县的古川町、岛根县的大田市、佐贺县的有田町、歧阜县的古川町、琦玉县的川越市、长野县南木会町妻笼宿、歧阜县的高山市以及三重县的伊势市等地方在其城镇发展道路上都曾遭遇到这一问题。

  

   20世纪六七十年代,针对大规模的开发浪潮,一批热爱家乡、珍视当地历史文化传统的居民自发组成大大小小的市民组织,掀起了全日本范围的“历史街区保护运动”。市民们向政府提交请愿书,希望将历史街区、历史建筑物保存下来。在市民运动的推动下,日本政府认识到不能片面寻求城市化的高速发展而忽视历史文化传承和精神层面的建设,开始对历史文化遗产的保护进行立法。1966年制定了《关于古都历史风土保存的特别措施法》(简称《古都保存法》),各地方政府也纷纷制定以自然保护、历史街区保护为中心的条例。如:《京都市风景地区条例》、《金泽市传统环境保存条例》等。在相关法律和措施的保护下,多处文化特色街区和历史建筑物得以保存下来,之后通过“社区营造”而重新焕发了生命力。例如,长野县大山深处有一条全长500米的“妻笼宿”,曾是江户时期过往商旅必经的驿站古街,保留有大量传统民居和旅馆等古建筑。1968年,当居民得知当地政府计划拆除“妻笼宿”搞大开发的时候,发起了的“妻笼宿保护运动”。他们制定章程,规定对传统房屋“不卖、不租、不拆”的原则。当地政府最终迫于压力,出台了相关制度,控制滥拆滥建。于是,这一具有浓郁日本风情的“妻笼宿”得以保留下来,成为日本极具知名度的一处旅游景点。

  

   20世纪六七十年代的历史街区保护运动让政府和民间达成两点共识,一是城市化进程中必须处理好要城市开发与文化遗产保护的关系;二是在城市规划、老城改造和城市建设中,市民的参与必不可少。各地政府在制定旧城改造规划时,更多地将历史文化景观的保护因素考虑进去。规划制定之后,会广泛征求市民意见,在市民意见的基础上再进行修改。2008年5月,颁布了《维护及改善地区历史风貌的相关法律》,从法律层面规定对历史建筑物、当地传统节日的庆典活动等予以保护。

  

   在日本政府和民间的共同努力下,越来越多的古城镇、历史街区、老建筑物得以保存下来并重新焕发勃勃生机。例如:北海道小樽市的运河两岸,明治时期建造的高大仓库被改造成了游客接待中心、土特产商店、咖啡馆;京都市上百年历史的老建筑物被改造成茶馆、旅馆、餐馆,让游客体会京都的传统文化之美;三重县伊势的河崎街道,古老的木结构建筑物被作为居民活动中心,用于举办美术展、小型演奏会、演讲会以及各种市民小组活动的场所……从“大拆大建”到历史古迹和文化遗产的保护,让日本各地众多的古镇、历史街区涅槃重生,散发着历史的厚重感和时尚的气息,吸引着数以千万的海外游客。

  

   从阪神大地震时“政府失灵”到“多元协作”的社会治理模式

   1995年日本兵库县阪神地区发生了7.3级大地震,造成了6434人死亡、数万人受伤和30多万民众受灾。阪神大地震成为日本战后50年来遭遇的最大一场灾难。灾害发生之际,首相官邸为首的中央政府没能及时掌握受灾情况,地方自治体、各地方部门、自卫队的信息上报体制也不通畅,导致中央政府、地方政府、官僚和政治家的决策频频失误,灾后紧急救援行动迟缓。与此相对照的是,各地赶来的市民团体、志愿者和本地“自治会”、“町内会”会员等超过100万人成为救灾的核心力量,在现场开展了紧急援救,之后大量防灾救灾领域的市民组织诞生,在灾后复兴和城市建设中发挥了重要作用。然而,法律的滞后抑制了民间组织的法人化进程,这些抗震救灾的市民组织由于没有正式注册,也不具备接收海外捐款的资格,发展受到很大限制。阪神大地震让日本政府意识到市民团体在社会发展中的作用,逐渐改变了对市民团体一贯的限制和谨慎的态度。1998年12月,《特定非营利活动促进法》(即NPO法)出台,大大降低了非营利组织的准入门槛。该法实施后,各领域的市民团体大量涌现,不少取得了NPO法人资格,在社会福利、文化教育、社区营造、国际援助、灾害救助、维护人权、男女平等、保护环境等领域发挥了积极作用。值得一提的是该法是市民团体、国会议员共同制定的,在日本社会发展进程中具有里程碑的意义。

  

随着非营利组织的发展,日本中央集权的官民型社会开始发生变化,政府和民间都在探讨一种政府与市民相互合作与协调的新模式。非营利组织在独立开展各项活动的时候,越来越注重处理和日本政府、企业之间的关系,尝试通过自身努力和与政府沟通来寻找解决问题的方法。与此同时,日本的中央和地方政府也越来越重视发挥非营利组织在经济建设和社会发展中的作用,

把促进非营利组织的发展作为政府的一项重要职能。目前,日本政府与非营利组织的关系越来越多地转变为一种“多元协作”的伙伴关系。非营利组织、政府、企业密切配合、相互合作,使得日本的社会治理能力和水平大为提高。如今,日本社会已成为国际社会公认的社会治理先进国家。

  

   从老龄社会拉警报到多元化养老服务体系的构建

   日本在1970年老龄化率达到7.1%。按照联合国的标准,65 岁以上的人口占该国(地区) 总人口的比率超过7%但不满14%的称为“老龄化社会”,这就意味着日本从20世纪70年代开始进入老龄化社会。但当时的日本正值经济高速增长期,作为世界第二大经济体,经济蓬勃向上,社会欣欣向荣,国民生活水平比肩发达国家水平。日本政府和民间对于迈进老龄化社会并未引起足够的重视。1972年,女作家有吉佐和子出版了长篇小说《恍惚的人》,描写了一位患认知症(即阿尔茨海默症)的老年人的日常生活。该书出版后旋即引起极大社会反响,当年销售了194万册,位列畅销书第一名,“恍惚的人”一词当选为当年流行语,次年该小说又被拍成电影,引发全社会对老年群体的关注。

  

   20世纪70年代以来,随着日本人均寿命的不断提高,少子化程度的日益加深,老龄化呈现越来越严峻的局面。日本政府逐渐开始将目光转向老年人,在政策的制定中加入老龄化视角及相关内容,老年人福利政策以及老龄化对策不断出台和完善,养老模式也在不断探讨和尝试中。1982年出台的《老人保健法》明确规定了国家、家庭和社区在养老护理中的职责。1986 年颁布的《长寿社会对策大纲》强调了居家护理服务。1989-2005年连续三次“黄金计划”,推进居家养老服务和养老服务多元化。20世纪80年代后半期,日本社会从单纯依靠家庭成员转向寻求地区、社区的支持,从机构养老向居家养老转变。1990年《老人福祉法》等社会福利相关的法律被修订,服务重点从养老院或医院护理转到居家护理。2000年全面实施的《护理保险法》改变了过多依赖政府的做法,由政府、社会保险和个人三者共同承担费用,将护理制度从一种社会福利制度转变为一种社会保险制度。2005年护理保险法修改,对轻度需要护理老年人进行支援,推迟其进入需要护理阶段,或尽量使不进一步加重。

  

   日本的老龄化对策是在对老年人的养老意愿调查统计的基础上制定的。调查结果显示,大多数日本老年人希望在自己熟悉的环境生活、养老、接受医疗和护理。事实也证明,那些建在山清水秀的养老机构因远离城市和老年人熟悉的环境而空置率较高。近年来,日本政府积极推进社区养老护理事业,在医疗、护理、预防、居住、生活支援服务等方面对老年人的养老和照护提供全面支持。特别是一种嵌入社区的小规模多功能养老机构更受老年人欢迎。这种养老机构一般面积不大,既有日间照护中心,也有夜间住宿,还能上门服务,非常方便灵活。由于离家较近,十分方便家人探望。老年人即便住进养老机构也没有脱离社区,依然维系着与社区、家人、朋友的联系,深受社区老年人和居民们的欢迎。养老护理机构对老年人进行护理服务时,能设身处地为老年人考虑,了解他们的真正需求。一些患轻微认知症的老年人希望能做一些力所能及的事情,养老机构会允许他们在厨房做一些简单的劳动。为了让老年人不感到寂寞,他们在养老机构一层开设咖啡馆,也对附近居民开放。为了延缓老年人认知症的进展,不少养老机构在院子里开辟菜地、花园,让老年人种菜、种花,亲近土地,感受种植和收获的愉悦……

  

   针对那些健康的、生活可以自理的老年人,日本开展了“护理预防事业”。他们以65岁以上老年人为对象,普及健康知识﹑宣传如何预防疾病,进行老年保健咨询和指导服务。针对生活自理能力尚未下降的高龄老人,尽可能维护并增强其生活能力。对于那些生活自理能力已下降、有可能成为需要援助或需要护理的高龄老人尽可能及早发现,根据其身体状况,对其进行日间服务、访问护理等,延长其自立和自理能力阶段,延缓其进入护理状态。不断出台的各种老年福利政策以及在全社会多元化养老服务模式的构建,让日本在老年人的关爱和护理领域走在了世界前列。

  

   据2019年度《高龄社会白皮书》显示,2018年日本65岁以上人口占总人口比率已上升为28.1%。总人口减少、老年人口增多将是未来日本人口发展的趋势。预计到2065年,日本的老龄化率将达到38.4%,也就是说2.6人中就有一位65岁以上老年人。这就意味着不管是当今还是未来的数十年,老龄化都将是日本社会面临的最大困难和危机,其给日本经济、社会保障、企业、家庭、地区社会、文化等带来的负面影响不容低估。目前来看,根本遏制和扭转日本的老龄化现状似乎不太可能,但如何让老年人生活得更好?如何在全社会营造关爱老年人的氛围?如何构筑可选择的多样化养老护理体系,日本所走的道路和所进行的尝试对于国际社会解决老龄化课题都具有十分重要的借鉴意义。

  

  

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