对华政策不仅是日本各层级战略在以中国为对象时的具体表现，也是日本对中国提出自身国家利益诉求的集中体现。进入21世纪，中日关系可以用“在曲折中发展”加以概括：两国既因小泉纯一郎多次执意参拜靖国神社问题经历了“破冰”“融冰”“迎春”“暖春”的恢复过程，也在日本“国有化”中国领土钓鱼岛的冲击下陷入历史性低谷，几经周折才于2018重回正轨。如习近平所言，“中日关系出现严重困难的是非曲直是清楚的”，并且其背后隐藏的两国间结构性矛盾将在相当一段时间内成为两国关系呈现出脆弱性的根源。
一、中日战略互惠关系的曲折发展
中日邦交正常化以来，两国关系以经贸领域的较强互补性为主要原动力取得了长足发展。经贸关系之所以被称为中日关系的“压舱石”，正是因为中日经贸关系大大增强了两国的相互依存程度，为两国在各领域合作的展开奠定了基础。但是，随着中日相互依存程度的深化，也出现两国战略竞争的微妙变化，导致双方在政治和安全层面的摩擦时有发生。
从中日关系的历程来看，邦交正常化后的前20年，中日关系曾有过蜜月时期，和平、友好与合作成为当时双边关系的主旋律。中日在经贸合作方面继续发展，相互依存程度不断加深，而且在文化、科技等领域的交流与合作卓有成效。冷战结束后，中日经贸关系不断取得进展的同时，政治关系出现两轮重新定位。在2001～2006年的“政治低谷”时期，日本领导人多次以公职身份参拜靖国神社，这成为影响两国关系发展的症结。2006年8月15日，小泉纯一郎执意第6次参拜靖国神社，两国关系跌至“冰点”。日本政府无视中国及周边国家的利益和民族感情，坚持错误的“历史观”，恶化亚洲外交，严重影响了中日关系的顺利发展。
作为小泉纯一郎的继任者，安倍晋三上台执政后并未将对华政策重心放在改善因小泉连续6次参拜靖国神社而跌至“冰点”的中日关系上，而是选择了合作与防范并举、“两面下注”的对华政策。这种政策中包含的对华遏制因素具体表现在：大力强化日美同盟，推动日美军事一体化，对台湾问题摆出干预姿态；加紧构筑围堵中国的国际联盟，即在强化日美同盟的基础上密切与北约合作，提出组建日、美、澳、印的“价值观联盟”和欧亚大陆“自由与繁荣之弧”的战略意向。
与此同时，两国领导人都希望中日关系行稳致远，并做出相应努力。为了改变中日关系的“政冷经热”状况，扭转小泉内阁时期亚洲外交失败的局面，2006年初次执政的安倍晋三提出构筑中日两国“战略互惠关系”的倡议，日本对华政策的战略天平呈现出从“中国威胁论”向“战略互惠论”倾斜的迹象。这样的对华政策理念，在福田康夫内阁时期得到进一步的贯彻。福田内阁有意回避安倍内阁时期提出的“自由与繁荣之弧”“价值观外交”等具有“遏制中国”内涵的对华政策理念。他明确表示，要继续加强中日战略对话与合作，推动构建中日“战略互惠关系”。2008年5月7日，中国国家主席胡锦涛访日期间与福田康夫首相签署《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》。这份联合声明成为两国“第四个政治文件”，维护和巩固了中日关系的政治基础，为构建中日“战略互惠关系”创造了有利条件。
《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》提出：“双方确认，两国互为合作伙伴，互不构成威胁。双方重申，相互支持对方的和平发展。双方确信，坚持和平发展的中国和日本将给亚洲和世界带来巨大发展机遇。”中日两国构筑基于双方共同战略利益的互惠关系，需要注重“战略性”。这意味着中日两国应该超越双边关系，在地区及全球性议题上开展全方位交流与协作。中日双方对地区稳定与发展形成基本共识，并表达了在现有国际体系下谋求亚洲及世界共同利益的良好愿望，为此仍需要全方位推进两国战略互惠关系。一是两国之间具有许多重要共同利益的同时，拓展这些共同利益符合两国的国家利益。二是两国共同利益的实现需要以相互理解和相互信赖为前提，相互理解和相互信赖的取得必须进行换位思考，并为取得对方的理解而真诚说明己方的立场。两国应该相互积极评价对方国家和社会的发展模式，并且就本国的国家发展方向及方针坦诚相见。三是两国现已成为对亚洲乃至世界的和平、稳定与繁荣具有重大影响的大国，构筑良好的合作关系是时代赋予两国国民的使命。只有这样多层次的双边互动，才能推动中日战略互惠关系的理念变成现实。
但中日战略互惠关系的互动并非完全良性的。由于中日两国之间存在历史认识、钓鱼岛领土和东海海洋权益纠纷等问题，再加上国际环境的影响，中日战略互信具有“不确定性”。日本国内一些人只看到两国的利益冲突，而无视中日两国合作共赢的成果及前景，日本执政党内仍然存在对中日战略互惠关系的误读，不能正确处理两国“战略互惠”关系，常常急功近利，忽视彼此“共同战略利益”，表现出有损中日关系的言行。
2012年，日本对钓鱼岛进行非法“国有化”，中日关系的脆弱性再次显现，加之安倍晋三首相参拜靖国神社等历史修正主义言行，中日关系的正常发展受到严重破坏。但鉴于日本政府仍然有继续发展中日战略互惠关系的意愿，中国政府从维护地区和平与稳定大局角度出发缓和中日关系。2014年11月7日，国务委员杨洁篪与到访的日本国家安全保障局长谷内正太郎举行会谈时指出，中国一贯主张在中日“四个政治文件”基础上，本着“以史为鉴，面向未来”的精神发展中日关系。谷内正太郎表示，日本高度重视中日战略互惠关系。双方就改善中日关系达成“四点原则共识”：“一、双方确认将遵守中日四个政治文件的各项原则和精神，继续发展中日战略互惠关系。二、双方本着‘正视历史、面向未来’的精神，就克服影响两国关系政治障碍达成一些共识。三、双方认识到围绕钓鱼岛等东海海域近年来出现的紧张局势存在不同主张，同意通过对话磋商防止局势恶化，建立危机管控机制，避免发生不测事态。四、双方同意利用各种多双边渠道逐步重启政治、外交和安全对话，努力构建政治互信。”
“四点原则共识”正是基于中日“四个政治文件”的历史总结，是“以史为鉴，面向未来”的建设性理念。第一点共识涉及如何对待中日关系的基础，第二与第三点共识涉及如何处理中日关系中的历史以及领土主权问题，第四点涉及如何推进中日关系的良性互动。可以说，坚持中日“四个政治文件”和中日“四点原则共识”是两国积极探讨双边关系发展的定位，目的是避免因历史、领土、海洋权益等因素造成中日在政治和安全层面发生摩擦和冲突，降低中日及亚太地区政治和经济不稳定的风险。日本对华政策仍存在一定变数和不确定性，能否通过中日对话与磋商、缓和分歧与矛盾、积累政治互信，仍将是考验日本能否维护中日两国关系和平、稳定与发展的试金石。
二、 安倍政府从“竞争”到“协调”的政策限度
随着2017年中日邦交正常化45周年、2018年《中日和平友好条约》缔结40周年的到来，安倍政府调整对华政策，加强了与中国在经济、政治等多个层面的互动，2018年安倍访华时宣布中日关系由“竞争”进入“协调”时代，两国在2020年抗击新冠肺炎疫情中的互助更是深化了这一关系。但中日之间结构性矛盾依然存在，日本对华政策的“两面性”并未改变，因此中日关系如何行稳致远还需两国在战略层面做进一步的协调。
1. 安倍政府对华政策调整：由“竞争”到“协调”
安倍晋三第二次执政后，一直对华采取强硬路线，在国内及国际社会渲染“中国威胁论”，将中国的海洋维权说成对东亚和平与稳定的“破坏”，为其解禁集体自卫权乃至修宪制造舆论氛围。但是，安倍对华政策不仅使日本周边外交乏善可陈，也客观上影响了东亚地区的和平、稳定及区域经济一体化进程。安倍外交日益受到来自国内朝野的质疑，尤其是受到日本执政党联盟内部和经济界的诟病，他们呼吁安倍政府走出对华“外交困境”。在此背景下，安倍政府对华政策逐渐转向“协调”，加强双多边接触，释放缓和两国关系的意愿，展现出对华“积极的”外交姿态。
由于日本对钓鱼岛非法“国有化”导致中日政府高层往来中断，在日本国内改变对华政策的呼声下，安倍政府率先通过中日执政党交流机制渠道、经济界交流等行动来缓和中日关系，在多边场合推进双边接触，进而恢复双边对话机制。
第一，依托中日执政党交流机制推进对华接触。中国共产党与自民党、公明党和社民党等主要政党长期保持各种形式的党际交流合作，已成为中日关系的一大特色和重要组成部分。日本民主党政府2012年对钓鱼岛非法“国有化”行为导致中日关系全面恶化，双方高层互动终止，中日执政党交流机制成为双边交流的主要渠道。中日执政党交流机制以“加强政策沟通、扩大互利合作”为主题，下设“强化政策沟通”“扩大务实合作”“深化人文交流”三个专题会议机制。2015年5月，在中日关系尚处于困难的时期，自民党总务会长二阶俊博组织3000名日本旅游界人士访华，并向习近平主席转交了安倍首相的亲笔信。习近平主席出席了二阶俊博及日本旅游界人士参加的中日友好交流大会。这被日方视为改善两国关系的积极信号。2016年8月，二阶俊博出任自民党干事长，致力于改善与推进自民党同中国共产党的党际交流关系，促进两国关系的进一步改善。2018年初，二阶俊博干事长与到访的中国全国人大常委会副委员长陈竺举行会谈，再次表达了在《中日和平友好条约》缔结40周年之际实现两国首脑往来的愿望。他表示必须使2018年成为令人难忘的一年，中日两国应该切实努力，表现出想要缓和中日关系的急迫心情。通过中日执政党交流机制定期对话，日本执政党联盟内部“知华派”表达了恢复和发展中日关系的积极意愿。
第二，通过日本经济界探讨“一带一路”框架内的中日合作。中日互为贸易伙伴大国和出口对象来源国。中日两国经济上的相互依赖关系无法忽视。2017年中日贸易总额同比增长9.8%，达2968亿美元。中国是日本最大的贸易对象，日本是中国的第二大贸易对象（仅次于美国）。日本经贸对华依赖度高，经济界呼吁深化双边经贸关系，希望两国构建良好的政治外交关系。2016年9月21日，由日本日中经济协会、日本经济团体联合会、日本商工会议所高层组成的访华团与中国国务院副总理张高丽会谈时，经济团体联合会会长榊原定征称：“对日中经济的发展而言，确立两国良好的政治外交关系不可或缺。”2017年11月，日本经济界再次组团访华，对李克强总理表达了希望参与“一带一路”框架内中日合作的意向，并呼吁尽快签署中日韩自由贸易协定和东亚“区域全面经济伙伴关系协定”，推动东亚区域经济一体化进程。经济团体联合会会长榊原定征表示，“作为经济关系发展的基础，希望强化两国稳定的政治与外交关系”，可通过继续举行首脑会谈等维持良好关系。2018年5月李克强总理访日期间，在日本经济界举办的欢迎会上发表演讲，强调要深化中日关系。经济团体联合会会长榊原定征致辞时强调，希望以“一带一路”倡议为首，积极推进中日在第三国市场的合作，希望两国企业在亚洲各国的港口、公路、铁路等建设领域展开合作。日本商工会议所主席三村明夫也对中日双方就设立完善亚洲基建的官民磋商机制达成一致表示欢迎。可见，日本经济界成为日本对华接触的重要方面。
第三，力求在多边场合实现中日双边高层互动。2014年亚太经济合作组织领导人会议在华举行前夕，中日达成“四点原则共识”，表达了双边关系的缓和不仅对两国有利，而且会促进亚太地区稳定与发展。2017年7月，在德国汉堡召开了二十国集团峰会，其间安倍晋三首相与习近平主席举行会谈。安倍晋三结合2017年是中日邦交正常化45周年的历史节点，表达了构建彼此“信赖关系”、推动两国关系改善的意愿，并对“一带一路”倡议予以响应，传递了“附带条件”展开合作的想法。习近平主席强调了坚持中日“四个政治文件”和“四点原则共识”是发展两国关系的政治基础。2017年11月，在越南岘港召开了亚太经合组织峰会，其间安倍晋三首相与习近平主席再次举行会谈。安倍晋三表达了希望以2018年《中日和平友好条约》缔结40周年为契机，与中方加强高层交往，开展互惠共赢的经贸合作，积极探讨在互联互通和“一带一路”框架内合作。值得关注的是，在此次峰会上，安倍刻意避免提及刺激中国的南海问题、“自由开放的印度太平洋”构想等话题。安倍政府利用国际会议平台举行中日首脑会谈，促成中日首脑互动，并为启动和扩大两国间人员交流创造了政治氛围。
第四，重启对华磋商与对话机制。2017～2018年，安倍政府开始部分落实2014年中日达成的“四点原则共识”，逐步重启中日双边政治、经济和文化等领域的对话与磋商。一是日本外相访华表达务实合作意向。日本外相河野太郎于2018年1月访华，与中国外交部部长王毅会谈时，河野太郎表示：“日本愿以纪念日中和平友好条约缔结40周年和中国改革开放40周年为契机，牢记原点，不忘初心，本着战略互惠精神和‘互为合作伙伴，互不构成威胁’共识，推动日中关系迈向新的阶段。”二是重启中日海洋事务高级别磋商。中日海洋事务高级别磋商机制就东海问题保持积极有效沟通，管控潜在危机，是两国涉海事务的综合性沟通协调机制。2017年和2018年，在中日第七轮、第八轮和第九轮海洋事务高级别磋商会议上，中日外交、国防、交通运输、农业、水产、环保和海上执法等部门的与会者共同探讨了开展中日海上合作交流的具体领域和方式，重点探讨了避免钓鱼岛周边偶发性冲突的防务部门间的海空联络机制建设问题。三是重启中断近8年的中日经济高层对话。随着中国与日本在地区及全球经济中发挥的作用越来越大，日本认识到两国“有必要更新视角，思考合作与携手的应有方式”。日本经济产业相世耕弘成表示中日“经济关系的发展是两国最重要的基础之一，推进广泛领域合作，支持经济界的交流很重要”。在2018年4月举行的中日第四次经济高层对话会议上，中日双方除了表示推进两国经济合作外，针对贸易保护主义，双方还就维护以世界贸易组织为中心的多边贸易体制和自由贸易的重要性达成了共识。
2 安倍政府对华政策调整的动因
日本政府认识到若与具有世界第二大经济实力的中国持续处于紧张状态，日本经济的激活与安全保障的稳定将难以指望。加之美国的贸易保护主义与中日两国坚持的自由贸易意见相左，进一步促使安倍政府调整对华政策。
首先，维护执政党联盟对华共识的需要。改善对华关系日益成为日本执政党的一项共识，安倍首相不得不松动对华强硬立场。事实表明，安倍政府的对华强硬政策使中日关系持续恶化，不仅日本的亚洲外交无法突破，而且不利于日本在双边及区域经济合作中的经济利益。加之中日邦交正常化以来，两国关系每每经历波折，缓和中日关系需要付出极大的政治代价，因此“谨慎处理中日关系”已经在中日各界形成广泛共识，日本执政党联盟内部出现要求安倍政府调整对华政策的呼声。在2017年中日邦交正常化45周年、2018年《中日和平友好条约》缔结40周年之际，以自民党干事长二阶俊博为首的执政党“知华派”要求安倍政府调整对华政策，突破日本周边外交的困局。二阶俊博认为改善中日关系最重要的是扩大两国各界的对话和交流。随着中日两国经济关系相互依存度越来越高，增加两国各领域的交流机会对发展中日关系至关重要。二阶俊博的主张反映了执政党内部对于安倍政府一味渲染“中国威胁论”的不同意见。二阶俊博作为执政党自民党干事长，力主修改自民党章程，使安倍晋三能够连任三届自民党总裁，并成为战后以来任期最长的日本首相。当二阶俊博以执政党要人的身份阐述对华独到主张，有意承担起改善中日关系的任务时，安倍首相予以认可，因此缓和中日关系就成为日本周边外交的突破口之一。
日本执政党联盟的其他政党助推中日关系改善。联合执政的公明党长期致力于中日关系的发展，在中日邦交正常化的过程中起了重要的历史作用。公明党与自民党于2012年联合执政后，每当安倍政府脱离中日关系正常发展的轨道，公明党就以联合执政党的身份，通过中日执政党交流机制，充分发挥修复中日关系的作用。公明党干事长井上义久曾提出：“改善日中关系的氛围在中国方面已相当热烈。希望不要放过这个机会，努力实现首脑间交流。”这表明公明党有意愿充分利用联合执政党的角色，致力于推动安倍政府调整对华政策，改善中日关系。自2017年下半年，日本政府派遣各种访问团出访中国，安倍首相也亲自率领众多阁僚出席中国大使馆的国庆招待会，并支持日本各界参与“一带一路”建设，在对华关系上释放出很多正面信息。
其次，顺应日本经济界加强对华区域经济合作的需要。日本经济界加强对华经济合作的意愿强烈，安倍政府从维护本国经济利益出发，顺应了形势需要。经济合作作为实现国家利益的重要选择，对于欲摆脱长期经济低迷的日本来说至关重要，借助“一带一路”建设带来的利好就成为日本对华政策调整的要因。随着中国开展区域经济合作的力度加大，尤其是“一带一路”建设吸引了众多亚洲国家参与，也引起国际社会的强烈反响。在这样的形势下，日本经济界对安倍政府的对华强硬政策提出质疑，并呼吁政府从国家经济利益出发改善中日关系。日本大多数企业拥有海外事业，需要日本政府在对外政策上提供支持；而执政党在国会占据多数席位，在国会选举中也需要经济界的大力支持，因而两者在对外政策的制定和经济支持方面互动频繁。
安倍政府顺应经济界的呼声，使推进中日在“一带一路”框架内的合作成为可能。2017年5月，二阶俊博在参加“一带一路”国际合作高峰论坛期间，向习近平主席递交了安倍首相的亲笔信，表达了日本支持“一带一路”建设的立场及合作意愿，希望在中日邦交正常化45周年和《中日和平友好条约》缔结40周年之时，双方能举办好各种纪念活动，为中日关系发展提供推动力。2017年底中日执政党交流机制第七次会议达成的共同倡议指出，双方要积极推进区域经济一体化，并在第三方市场推动中日企业间的合作；愿在“一带一路”倡议基础上，积极探讨两国具体合作项目。2017年两次出席中日执政党交流机制会议的二阶俊博和井上义久呼吁发展中日战略互惠关系，强调“一带一路”倡议“是有潜力的构想”。安倍首相2018年初听取两人的汇报时，就日本参与“一带一路”建设表示要做出积极应对。
再次，维护自由贸易秩序的国际需要。面对美国特朗普政府贸易保护主义的强大压力，安倍政府需要缓和中日关系，与中国共同应对。以汽车行业为代表的日美间贸易逆差，一直是影响日美关系的顽疾。特朗普上台伊始就诟病日本对美贸易政策，将批评的矛头指向日本产品的大量进口，使日美双边经贸摩擦及风险性骤然加大。特朗普还指责日本是汇率操纵国，而特朗普所提及的“日本汇率操纵”问题，又与支撑“安倍经济学”的量化宽松政策密切相关。针对美国加强贸易保护主义的措施，中国强调维持和强化以WTO为基础的自由贸易体系的重要性，日本政府对此表示认同和欢迎。
可以看出，执政党联盟率先向安倍政府建议缓和中日关系，并借助中日执政党交流机制多次访华；接着日本经济界促使安倍政府探讨在“一带一路”框架下的中日经贸合作，加之贸易保护主义对中日两国经济的不利影响，安倍政府转变对华政策。从安倍政府对华政策调整的决策过程看，首相官邸作为日本外交的主导者，却不是缓和中日关系的最初推动者，而是执政党的自民党、公明党和经济界等决策行为体合力为之。
3.安倍政府对华政策调整的局限性
安倍政府对华政策由“一手硬”转为“一手软”，以应对国内外变局，仍是一种策略性的调整。
从安倍政府对华政策调整的积极意义来看，日本政府启动对华政治、经济和文化等全方位的对话与交流，中日高层往来恢复，有助于积累双边互信。在2017年11月于越南岘港召开的亚太经合组织峰会期间，安倍晋三向习近平主席表达了尽快举行中日韩三国首脑会谈，恢复中断多年的中日首脑互访机制的期望。2017年11月14日，在菲律宾马尼拉召开的“10+3”领导人会议期间，安倍首相和李克强总理进行了双边会谈，希望以《中日和平友好条约》签署40周年为契机，基于构建中日战略互惠关系的思路，加强高层交往，巩固双边关系改善势头。特别是日本以中日韩首脑会议主席国身份邀请中国国务院总理李克强访日，迈出了营造双边政治互信、维护东北亚共同利益的重要一步。2018年5月8日，李克强总理出席中日韩首脑会谈并正式访问日本。李克强总理会晤了日本天皇，出席了《中日和平友好条约》缔结40周年纪念活动暨访日招待会并发表演讲。安倍晋三希望以与李克强总理的政府首脑会谈为契机，加强中日高层互访。从双边政治对话形式来看，中日高层互动实现从多边到双边层面的提升，对于积累双边政治互信、维护共同利益具有重要现实意义。
然而，从政策调整的内容和实质看，安倍政府对华政策的调整仍是策略性的，是在综合国内执政党联盟、经济界建议和国际贸易保护主义形势后做出的外交决策，仍然存在局限性。中日关系中所涉及的安全利益、政治利益和价值观利益冲突是一种客观存在，并没有因为中日关系的缓和而根本解决，日本对华政策调整仍是一种局部的调整，具体包括以下四个方面。一是日本执政党内部“知华派”对华政策调整的动机具有策略性。尤其是自民党干事长二阶俊博一直聚焦于提振中日旅游业合作、分享“一带一路”合作的利好，其对华理念并没有着眼于“全面”调整对华政策。尽管通过中日执政党交流机制的沟通，实现了两国高层的相互往来，但日本执政党和政府改善对华政策的共识范围仍有限。二是日本经济界对华政策调整理念也局限于经济利益，希望从“一带一路”建设的利好中获利。尽管经济界对安倍政府的对华决策产生了影响，但并不能完全左右日本的外交决策。三是美国贸易保护主义因素对改善中日关系的作用有限。特朗普政府的贸易保护主义使中日产生了共同维护多边主义和自由贸易秩序的需要，但日美同盟关系的客观存在以及历史事实表明，同盟体系内部的协调机制不仅涉及军事安全领域，而且两国可能会在经济领域达成基于共同利益的妥协和一定程度的战略共识。四是安倍政府对华政策调整是“两面下注”手法的新变化，采取“协调主义”，以“政经分离”追逐经济利益。一直以来，安倍晋三奉行依托日美军事同盟关系，联合所谓“价值观”相同国家遏制中国的发展，同时出于经济利益发展对华经贸合作关系。这种对华“两面下注”的做法严重影响了中日关系的正常发展，导致两国间新旧矛盾叠加，两国政治互信难以形成。日本执政党内部的公明党和部分自民党“知华派”以及经济界主张缓和中日关系，助推了安倍政府对华政策的调整，但依然显现出“政经分离”的政策倾向。上述日本对华决策及政策理念表明，安倍政府对华强硬政策的改变来自国内外政治和经济决策因素的影响，对华政策的脆弱性和不确定性显而易见。加之，中日关系改善中新旧问题依然交织存在，并且随时可能影响未来中日关系的走向。
中国一贯维护中日关系大局，坚持基于中日“四个政治文件”发展双边关系。中国本着努力扩大两国关系积极面，抑制消极面，确保两国关系稳定改善的态度，希望日本能够采取实际行动，全面落实中日“四点原则共识”，诚心诚意发展双边关系。当然，中日关系业已存在的问题随时可能凸显和尖锐化，两国关系仍然存在反复的可能性、不可预测的不确定性。坚持中日“四个政治文件”和中日“四点原则共识”是两国积极探讨未来双边关系定位的基础，可以避免因历史、领土、海洋权益等因素形成的中日在政治与安全层面的摩擦和冲突。未来中日关系的发展走向，取决于日本对华政策调整的取向、国际局势对中日关系的外部影响以及日本能否坚持中日“四个政治文件”与“四点原则共识”并积累两国政治互信。
三、 菅义伟内阁的对华政策取向
2020年9月，自民党总裁易主，安倍内阁官房长官菅义伟继任首相，日本内政外交进入“后安倍时代”。就日本外交政策及中日关系走向而言，菅义伟已明确将继续坚持安倍晋三的对外关系理念。但有评论认为，颇具过渡色彩的首位“后安倍时代”首相很难在为期一年的短暂任期内为日本外交设定新航线。也就是说，尽管菅内阁会根据国际局势适度调整日本对外关系，但以“积极和平主义”、“俯瞰地球仪外交”和“战后外交总决算”为代表的安倍对外政策与理念，将会以菅内阁特有的外交政策色彩得到继承、调整与发展。
日本政坛突如其来的首相更替，让国际社会对“后安倍时代”的日本内政外交产生诸多猜测。新晋自民党总裁、首相菅义伟组建的新内阁的20名阁僚中，有安倍内阁8名阁僚留任，显示出延续安倍时代内政外交理念及政策的政治态度。其中，副首相兼财务大臣麻生太郎、外务大臣茂木敏充、国土交通大臣赤羽一嘉、环境大臣小泉进次郎、奥运大臣桥本圣子等留任，而且安倍晋三的胞弟、前外务副大臣岸信夫出任防卫大臣。上述菅内阁人事安排展现出“继承安倍路线与方针”的姿态。尽管菅义伟首相表示“将大胆起用适合我政策的人”，但实际展现出缺乏原创性、继承前政权的路线。如此看来，菅义伟留任安倍“老臣”外务大臣茂木敏充，起用富有外交经验的安倍侧近出任要职，延续安倍的外交政策理念及路线的用意显而易见。
菅义伟在自民党总裁竞选演讲中就明确表示，要坚持安倍晋三的“积极和平主义”外交政策与理念。安倍在第二次执政时期提出了“俯瞰地球仪外交”、“积极和平主义”、“价值观外交”、“战略性外交”和“战后日本外交总决算”等诸多新名词，其在外交领域的良苦用心就是为了摆脱“战后体制”，实现“大国化”战略目标。从外交遗产上看，以稳固的日美同盟关系为前提，安倍晋三通过建立良好个人关系的“首脑外交”，同一些“重要”国家签订了一系列双边多边经贸、防务协定，在一定程度上加强了日本的外交自主性。但是，安倍晋三未能实现与俄罗斯签署和平条约、解决朝鲜绑架日本人问题等“夙愿”，与近邻韩国的关系依然龃龉不断，这些棘手的外交遗留问题，仍然需要菅内阁费心费力解决和应对。
菅义伟作为安倍政权的继任者，能够获得自民党内七大派系中五派的支持，显然安倍是背后推手。菅义伟在就任首相后的首次记者见面会上，表达了继承安倍政权外交理念的举措及决心：在日本周边环境日趋“严峻”的背景下，为了保护国家利益，日本将以有效的日美同盟为核心战略性地推进“自由开放的印度太平洋”构想，希望与包括中国和俄罗斯在内的近邻国家建立稳定关系。为了实现“战后外交总决算”，将全力解决朝鲜绑架日本人问题。菅义伟虽然强调自己参与了许多重大外交决策，有能力应对外交事务，但薄弱的外交经历不足以为其提供应对复杂国际形势的现实外交经验，恐怕在短时间内难以彻底消除外界对其缺乏外交能力的怀疑。
2.菅内阁对华政策态度
继承安倍晋三外交理念的菅义伟就任首相伊始，就表明发展中日关系的意愿。2020年9月25日，在中日首脑电话会谈中，习近平主席强调，中方愿同日本新政府一道，按照中日“四个政治文件”各项原则和精神，妥善处理历史等重大敏感问题，不断增进政治互信，深化互利合作，扩大人文交流，努力构建契合新时代要求的中日关系。菅义伟表示：“日中关系的稳定对地区及国际社会而言极其重要，希望共同负起责任。”但如何在日美同盟下发展中日关系，将考验菅义伟首相在中美两个大国之间开展“平衡外交”的能力。
首先，如何推进安倍时代缓和的中日关系，考验菅内阁处理大国关系的外交能力。安倍晋三在2018年10月访华时表示，“日方愿同中方一道，密切高层及各层级交往，持续改善两国友好的民意基础，妥善管控好双方分歧，推进日中战略互惠关系深入发展，共同致力于地区稳定与繁荣”。对于奉行安倍外交理念的菅义伟首相来说，全力应对自民党内部右翼势力阻挠中日高层访问的言行，妥善处理中日关系中已存在的问题，将面临严峻的外交考验，也不能排除出现对华过激行为。当然，菅义伟首相必须顾及执政党内部“知华派”的反应，以符合日本国家利益的外交理念为原则行事。2017年以来中日关系缓和与发展，与自民党内“知华派”的努力不无关系。未来，支持菅义伟政府的“知华派”、自民党干事长二阶俊博的意见也可能影响菅义伟的对华态度。
其次，聚焦中日经贸合作和新冠疫情应对。菅义伟上台伊始就明确提振国内经济、发展对外经贸关系的意向。鉴于安倍晋三2018年10月访华期间达成的中日在第三国开展基础设施建设、重启货币互换协议等，预计菅义伟仍会将上述“创新合作机制”构建作为发展中日关系的重点。重视新冠肺炎疫情防治的菅义伟，突出了中日两国在公共卫生安全领域磋商的必要性。鉴于新冠肺炎疫情依然严峻，中日两国社会均希望加强信息共享、疫情防控等交流合作，菅义伟政府亦会延续安倍时期的联华防疫抗疫姿态。
最后，菅义伟强调“将与近邻各国构筑稳定的关系”，表明其对华政策与安倍政府既定方针不会出现大幅变化，但也不排除出现大的变故。既然菅义伟已表示继续将日美同盟关系作为外交基轴，那么日本同其他大国及周边国家的关系势必只能在这一框架下展开。具体来说，由于中日关系中固有的结构性矛盾加上中美关系的不确定性，不能排除菅义伟政府延续安倍执政末期为迎合美国而回归对华遏制的政策取向。
不可否认，中日关系中涉及的安全利益、政治利益及价值观冲突仍然是一种客观存在，随时可能损害中日关系的健康发展。况且日本政府对华政策历来存在“两面性”，近来日本在涉港、涉台及钓鱼岛问题上的消极表现已导致中日两国间新旧矛盾叠加，严重影响了两国政治互信的可持续性。
3. 菅内阁对华政策的挑战与机遇
2020年11月24～25日，国务委员兼外交部部长王毅与日本首相菅义伟等日本政要举行会谈。在新冠肺炎疫情未平、地区经贸合作取得重大进展、美国权力交接尚未完成的背景下，作为日本新内阁9月履新以来的首次中日高层面对面互动，双方不仅再次确认稳定中日关系的战略基调，而且达成了五点重要共识和六项具体成果。未来两国关系能否持续改善与发展，取决于双方在当前复杂国际环境下的政治抉择。总体上看，中日关系面临以下三大挑战与三大机遇。
首先，战略互信仍有不足。菅义伟内阁虽多次强调建立稳定的中日双边关系的重要性，并明确以“会形成反华包围圈”为由对组建“亚洲版北约”予以拒绝，但在同其他国家发展双边关系的过程中，时有针对中国的动作。例如，2020年11月17日，日本与澳大利亚就签署《互惠准入协议》基本达成一致、尝试以中国为目标打造日澳“准军事”同盟，又在日澳首脑联合声明中就南海、东海、涉港问题对中国横加指责。这种双面姿态阻碍了中日战略互信的提升。
其次，两国民众对彼此国家的好感度下降。第十六届“北京-东京论坛”发布的“中日关系舆论调查”结果显示，45.2%的中国受访者对日本持正面印象，与2019年45.9%的数据基本持平。与之形成鲜明对比的是，高达89.7%的日本受访者对中国持负面印象，比去年增加5个百分点。中国受访者对日本持负面印象的主要原因是日本未对侵略历史认真道歉、反省以及日本挑起钓鱼岛争端，可见此类既有问题对中日关系的影响仍不容忽视。
最后，美国因素影响。“特朗普冲击”对包括中日关系在内的中、美、日“三边关系”造成了干扰。一方面，美国蓄意在经济、安全等领域制造同中国的摩擦，导致日本倾向于盟友美国，以消极姿态处理中日关系。另一方面，由于美国要求日本分担防卫责任等举措，日本谋求以提高军事能力为突破口来扩大地区影响力，带来中日两个地缘近邻间产生龃龉的风险，日本防卫经费“八连增”即是明证。此外，美国新当选总统拜登声称钓鱼岛适用于《日美安保条约》第五条，也给未来中日关系的发展增加了不确定性。
不过，尽管存在一些挑战，在中日关系的发展事关地区乃至世界和平、稳定、繁荣上两国存在深厚战略共识基础，未来两国可以在以下三个方面积极寻找机会，推动中日关系健康、稳定向前发展。
第一，加强经贸合作。作为世界第二、第三大经济体，在坚持“政经不可分”原则的前提下，中日经济合作发展有助于缓和两国在政治、安全等领域的紧张局势。随着《区域全面经济伙伴关系协定》的正式签署，如何推动其早日生效，进而积极推进中日韩自贸协定谈判及区域合作，不但关乎这一全球规模最大自由贸易区的成败，更决定亚太地区未来究竟属于基于合作共赢理念的和平与发展，还是以冷战思维为基础的分裂与对抗。
第二，共同应对疫情。新冠肺炎疫情暴发初期，两国民众积极互动，共同抗击疫情。相较于已基本摆脱疫情影响的中国，日本仍面临第三波疫情及经济下行压力持续增加的双重考验。此时在继续严防疫情基础上启动必要人员往来的“快捷通道”，促进复工复产，无疑彰显出两国共克时艰、谱写友好新篇章的智慧与决心。
第三，携手共襄盛举。未来两年内，中日将相继举办第32届东京夏季奥运会、第24届北京冬季奥运会两大盛事，并迎来两国邦交正常化50周年。以此为契机扩大人文交流合作，增进民众友好感情，进一步优化双边关系和民意环境，可谓恰逢其时。
