开会在当下的理论界和实践界饱受诟病。一位多年主政地方的退休部级官员在回忆文章中将自己的职业生涯讽喻为“会海沉浮”，并粗略估算领导干部几乎有2/3的工作时间在开会。［1］不少领导干部自嘲“不是在开会中，就是在准备开会中”，抱怨“开会就是工作，工作就是开会”。以至于地方政府出台各种办法（有些甚至以“无会月”、“无会周”的极端方式）整顿“会海”顽疾。然而，开会并没有在批评声中消失，甚至没有减少的迹象。［2］这就需要我们转移思维的角度，正确看待开会的理论价值与现实意义。［3］从政策执行过程的分析视角来看，“我们的工作靠开会”是一种工具性的行政经验总结，而非学术界所批评的价值判断。在政策执行过程中，开会既是传达科层指令、沟通组织上下的信息载体；也是做通思想工作，凝聚共识，形成共同的语言、文化以及意识形态，建构身份认同的工作方法；还是协调内外矛盾、减少部门摩擦、优化组织行动，以提高政策绩效的组织工具。开会在科层运作中如此重要，学界却缺少积极的理论研讨，反而因一些会议的形式主义现象而“将婴儿与脏水一起倒掉”。本文尝试从杂多的会议类型中专门探究政策执行中的会议过程，解释为什么“我们的工作靠开会”。
一、理想的科层制与开会的现实关照
韦伯理想类型的现代科层制可以归纳为专业化、等级化、标准化、非人格化、薪资与地位的可预期性及相应的自律精神六大特征。［4］科层制等级化的结构非常需要沟通，以快速解决信息筛选与大量人员的行为协调问题。［5］开会无疑是大规模组织最有效的内部沟通形式之一。会议的信息沟通网络结构、特征和科层制的结构、特征极为相似且相互映射，非常适合大规模组织自上而下的面对面正式沟通交流。
第一，以形式理性为追求的科层制要求内部沟通理性化，这就需要一种理性化的言语行为形式来实现。文书是理性化言语去情境化的空间性呈现，会议则是理性化言说面对面、情境化的时间性呈现。科层制会议的面对面言说行为具有明确的工具性、目的性；言说形式具有高度的程序性、规范性；言说的信息经过深思熟虑地筛选加工、技术化处理，言说的命令、承诺以组织权力为背书因而具有合法化的组织效力，是一种高度形式理性化的即时沟通载体。
第二，科层制等级化、中心化的权力体系需要一种结构相似的信息传递形式。科层制会议以组织权力为基础，将政策文本背后的意图单向度地表达、自上而下等级化沟通、信息集中控制、限制传播范围，是一种体现政策主体意志的中心化语言形式，与层级节制的等级化权力体系相互映射。
第三，科层制的专业化原则要求体现技术性的信息筛选机制。会议言说内容经过专职官员专业化的信息筛选与加工处理，将政策文本的意志扩大化为整个组织、群体共同的标准化信息和思想，形成组织知识，提高了整个组织信息筛选与学习的效率。
第四，科层制的非人格化原则要求规范化、普遍化的言说系统。会议言说不以个人情感交流、艺术表达的可见性为目的，而以正确性、真实性等规范有效性、命题有效性为追求，是一种以言说为纯粹工具的目的理性行为；不以私密性交流为形式，言说形式、内容与言说者个人的情感倾向相分离；尽量使用普遍化、标准化的言说方式，以避免意思在传达过程中被扭曲、误解。
第五，科层制的程序化、档案记录原则要求面对面沟通也遵循程序规则、留痕规则。科层会议的言说行为严格限定程序且以会议纪录、决议等公文形式留痕以保障会议效力的时间绵延性与空间扩展性。从这个意义上，会议是一种面对面的、可以听的瞬时性公文，同样具有公文的权威性和可回朔性。
理论上，形式理性要求科层制会议言说行为摒弃人格化的社会情感倾向而仅仅成为指令传递工具，但面对面的言说方式天然地具有多向互动的社会属性，有将单向行政命令变通为互动社会影响的效果。相对于法律的普遍化规则、公文的抽象化沟通，面对面的会议沟通不可避免地增添了更多人性化、情感化、情境化的色彩。会议中形成的执行方案具有一定的权威性与严肃性，但相对于法律规范，会议只就较短时期内、特定空间内的具体问题形成共识，其效力具有时间阶段性与空间局限性，在不改变目标的前提下，具体执行行为与执行标准都具有一定的灵活性。会议与文书是科层制信息沟通的两大工具，但会议沟通又有一些特殊优势，可以弥补公文在情境性、互动性、情感倾向性、即时性等方面的缺陷。会议沟通具有调适性，有利于“具体问题具体分析”，便于及时调整话语与策略，可以权变地、具体地解释公文，解决差异变化中的具体问题；言说形式更丰富具体，面对面的沟通不仅将书面性语言理性地言说出来，还承载了声音抑扬顿挫的情感倾向、身体的姿态性语言、空间的情境性语言；信息传播更快捷高效，即时将个体信息共享为集体信息，参会人员共同在场，具有一定的传播强制性和即时反馈性等优势。
二、中国政策执行的实践智慧
科层制组织都需要会议沟通信息，但在中国国家治理的政策执行过程中，会议的重要性及其密集程度尤甚。革命时期就有“国民党的税多，共产党的会多”之说。政策方针确定后，各级干部认真执行就是了，为什么还要不断开会呢？
（一）顶层设计的原则性与分层对接的灵活性
党的集中统一领导、在长期德治传统基础上建构法治国家、“有事好商量”的人文环境、隐忍守法的民风等是理解中国国家治理不可脱离的语境。［6］为平衡公共权力自上而下配置与公共服务自下而上需求，顶层设计的公共决策不得不在文本表述上体现为模糊性。［7］当德治传统、“有事好商量”的人文环境与政策文本的模糊表述相结合，开会就成为政策执行与顶层设计相对接一个重要机制。在大量会议中，政策执行者可以因地制宜地实现原则性的政策目标，就文件所不能企及的细节问题进一步形成共识，将模糊表述的抽象目标转换为切合地方实际的具体目标。这样，顶层设计的政策原则性与分层对接的灵活性、差异性就结合了起来，中央抽象的、统一的政策意志通过地方因地制宜的具体化解释与执行，更好地得到了实现。
（二）价值理性与工具理性的辩证统一
基于特有的治理传统和政治体制，中国政府组织逐渐形成的并不是韦伯笔下的以法理为基础的官僚制，而是融价值理性和工具理性为一体的复合官僚制。［8］不同于韦伯科层制非人格化的工具理性人，中国党政科层制中的干部是有明确价值取向、担负历史使命的复合责任主体，担当精神是党员干部区别于科层制行政雇员的特征。［9］因而，在政策执行过程中，需要通过大量会议来做通干部工作，以人的价值理性驾驭科层制组织的工具理性，克服科层制的僵化弊病。
开会可以做通干部思想工作，解决“愿担当”的问题。在反复开会的“思想工作”中，使执行者充分理解组织意图与行动方案，将组织目标内化为个人自觉行为。通过会议感召，激发人的主体性价值，鼓舞干事创业的热情，让干部从科层制政策执行的底线思维转换为担当作为的上限思维，发挥主观能动性，创造性地开展工作。
开会可以让干部掌握关键政策信息，解决“能担当”的问题。在开会中，干部理解了政策的实质精神，相关各方知晓了信息与各自诉求进而体悟合宜的政策执行尺度。上级通过会议了解下级的情感、态度以及实际信息，更有针对性地传递信息；下级通过会议感知上级的意志和真实态度并反馈信息、表达意愿；不同利益相关部门通过会议找到平衡点，达成集体共识与行动。行动者以开会为载体，在上下级面对面沟通的情境中解决信息不对称和利益冲突问题，以更有效地分配注意力和选择行为策略。
（三）静态结构与动态过程的调节校准
“在缺乏市场机制的条件下，对大规模活动的协调需要一个等级制的权威结构。”［10］科层制结构是横向功能分化与纵向权力统合的辩证体，纵向等级系统建立在理性化的横向专业分工的技术效率基础上，横向专业分化结构依赖于纵向集中权力的协调控制机制，二者都需要通过会议的控制与协调过程来校准定位。
一方面，政策执行过程需要在会议中协调横向分工的边界与合作行为。科层制的理性化运作，以分门别类的理性化专业分工为预设，但实际运作中的部门分工边界常常是模糊的，需要在具体事件的运行过程中反复界定甚至在讨价还价中形成，且部门之间常有一些交叉职能难以通过横向的日常沟通来协调，这些都需要借助于会议协商并最终通过科层权威来直接裁决干预，不断明确专业分工的具体界线，降低组织内讨价还价的议价成本与冲突，使组织行动更加高效。
另一方面，政策执行过程也需要在会议中树立纵向等级权威。一个习惯服从领导者命令、愿意持续提供执行命令的劳务的行政官僚群体是科层支配的前提。［11］科层组织的正常运转以下级对上级服从的科层权威为基础，而会议是树立科层权威、养成行政人员服从习惯的日常工具。会议有助于建构集体主义文化、共同的内部语言、稳定的行动模式，培养下级的服从意识和规则意识。
科层组织内部的会议安排有严格的形式规范，包括会议地点、参会人员、会议议程、参会要求等方面。这些形式化的会议安排以一种无声的语言显化科层组织的等级结构并潜移默化地强化参会人员对组织等级结构的认同，营造出一种限定语言格式的集体公共场域。会议空间按等级化秩序布置，不同的会场布置暗示了不同级别的权威性和紧张程度。如圆桌会议用于议事或座谈，可多人互动发言；排桌则是主席台单向发言，台下只能听取；安排在领导办公室的议事会谈相对轻松随意，安排在会议室则紧张正式；会标、台签以及参会人员着装要求隐喻着会议的正式性或会议仪式的庄严性，等等。专职行政官员群体不仅易养成一种职业人格，而且还形成一种默会的身份等级式的会议文化。参加不同级别的会议需要不同的职位级别资格，参会人员的确定不仅与工作性质或专业职能相关，也暗示了会议规格与权威性。主席台就座与发言的领导在科层组织内权威等级越高，表示领导重视程度越高；参会人员权威等级越高，会议规格越高；参会人员等级化排座，排座次序传递参会人员的组织地位与等级差异等等。大型科层组织的内部会议通常还具有某种秘密性质，会议的信息限定在会议的封闭空间内传播，使“高级别”的会议具有某种神圣感。通过对会议场景、形式、参会人员的安排，形成一种共同在场的集体身份认同和集体压力感，强化对集体意志、集体目标的个人内在承诺与社会外在压力。
三、政策执行过程的会议机制
中国政府组织的政策执行过程，经常在一连串会议中完成。而这一过程是如何展开的？或者说，一项政策，要经历哪些会议，才算走完一整套政策执行的逻辑过程？通常情况下，在思想动员会、工作布置会、协商协调会、群众工作会、督查反馈会等会议过程中，完成了宣传发动、政策分解、资源调配、具体实施、调整反馈等政策执行过程。
（一）统一思想，凝聚集体共识
思想动员会最能体现中国党政科层制独特的价值理性特征，在政策执行的会议过程中通常最为隆重、最受重视。目的在于宣告组织意志与政策目标、解释政策合法性、建立共同愿景、鼓舞干部热情。关键在于做通人的思想工作，激发干部担当精神，因而极具人格化色彩与情感渲染特征。
思想是行动的先导，思想动员会意味着政策执行过程的正式开始。通常由主要领导做报告，对制定的政策目标做出合理化解释，论证决策的正确性、正当性与有效性，以充分的理由说服参会者，以饱满的热情、尽量真诚的表达感染参会者。通过高位推动以形成政治势能、宣传发动以营造声势、论证呼吁以达成行动共识，获得情感、理性与价值认同，为组织成员植入自愿服从、自觉执行的心理基础，进而打破部门分割壁垒、整合系统内部力量、建立集体行动共识。动之以情，晓之以理，胁之以威。层层召开的思想动员会传递强烈的威权信号，自上而下形成强大的政治与社会压力，通过“借势成事”的施压性言语行为、政治挂帅的高位推动形成强大的政治势能，获得参会者“顺势而行”的无条件遵从接受，［12］顺势而下推开工作。
（二）分解任务，责任落实到人
分解任务的工作布置会最能体现科层制的工具理性特征。它将总目标分科设层地分解为各部门各层级的子目标，再以科层任务的形式传递至下级各部门单位分别执行，分工负责、分步实施。这个逐级分解的会议过程，需要把抽象的目标简化成具体的任务，把具体的任务又简化成落实到各部门单位的明确责任，根据各部门单位的任务责任配置相应的政策资源，因而更需要可计算、可测量、可预测的工具理性，需要系统科学的设计。
任务分解会议经常以下指标的结果主义而非程序主义原则简化分解任务责任，把责任落实到具体责任人，使目标的下达与实现更加可见。在此过程中，通常会配套下发包含“时间表、任务书、责任人”附件的责任分工文件，把具体任务、完成时限、责任单位、责任人按表格一一对应起来，重要工作任务还可能安排责任人在会议现场签订目标责任状。但在这类最体现工具理性特征的会议中，关键核心还是在于抓住责任人，既把任务指标数分解到人，也把责任压力传导到人，最后出了问题也问责到人。责任人，并不只是承担科层制专业分工的岗位职责，而是在某种意义上要担负该项任务的全面责任，包括完成任务的结果责任，“不出事”的执行过程责任，等等。
（三）协商协调，部门协同行动
动态执行过程中的协商协调会更具有沟通互动的交往理性特征。理论上，按照理性科层制的专业分工原则，各层级各部门只需要按任务分解会议的职责分工照章办事，就完成了标准化的政策执行过程。然而，由于政策文本的抽象性、部门权责边界的模糊性以及环境与对象的复杂性、变化性、差异性等，在执行过程中可能出现各种矛盾问题阻碍政策执行或导致执行偏差，因而在政策执行过程中需要再根据具体情境分析具体问题，对各部门的目标任务与权责边界进行再澄清，对政策作出再解释甚至适度调整政策。一些特殊任务的执行还需要部门之间的配合互动或联合行动。执行过程中的协调性会议收集政策执行过程中的突出矛盾和问题，做出追加政策资源、进一步界定权责、调整政策措施等调适性决策，并协调各部门之间的集体行动，使各部门、各层级围绕组织目标协同行动、高效运行。
具体的政策执行过程是新矛盾新问题不断涌现的过程，也是一个理顺利益相关各方关系，寻找政策执行平衡点的互动协商过程。这个过程，往往包裹在密集的会议中，通过官员在各类利益相关者之间积极协商或搭建对话平台，通过劝说、说服、调解、商议，以找到平衡点、共赢点，达成多方妥协与共识，是一个互动协商与尺度拿捏的过程。但这个互动过程并不是无倾向性的民间利益协调，而是行政官员在既定政策框架内为实现特定政策目标而创造性地根据具体情况对政策进行再解释、对执行方案进行微调整，并与多方协商达成共同意见的合议过程。通过各种会议调度、推动工作进度，及时发现、分析、化解执行过程中的矛盾与问题，纠正执行偏差、调整政策行为甚至修补政策漏洞，使政策弹性地嵌入对象与环境中。相较于理想类型的科层化运作，这种在会议的动态协商过程中的组织行动更具情境调适性，有利于化解政策风险、降低政策执行成本。
（四）联系群众，政策弹性落地
群众路线是中国共产党独特的政治发明，其独特性在于把“党的领导”和“向群众学习”结合起来。［13］政策执行的基层落地过程，不仅遵循对上负责的科层逻辑，也要遵循群众路线逻辑，群众工作会议则是将之付诸实现的一个重要工具。
群众工作会是对外政策输出与信息沟通相结合的过程。群众工作会需要利用面对面沟通的社会交往潜能，巧妙地突破科层制的非人格化框框，将科层制的行政语言转换为与群众打交道的生活语言，将单向度的政策执行行为灵活地转变为与群众打交道的互动沟通过程。一是会议形式“到群众中去”。基层干部在与群众或基层自治组织的各类座谈会、恳谈会、调研会等信息收集性会议中积极主动地了解、识别群众诉求；将上级制定的政策、本级制定的执行方案，在各类政策宣讲会议中转化为群众语言向群众宣传，把即将执行的政策转化成与群众诉求相融合的具体解释。在面对面的社区生活空间中，通过与群众面对面地打交道、“攀交情”，给群众表达机会，变只能听的会议为能听能说的互动会议。二是会议语言从群众中来。相较于科层制会议的理性化、工具性言说，群众工作会更具社区性与个体性的情感化、艺术化色彩，建立在某种理解群众语言、有“群众基础”的“交情”与信任等人格化的权威基础之上，需要掌握群众语言，用群众能懂、想听、愿说的言说方式开会。在各类正式与非正式的会议沟通中建构共识、获取支持、平衡关系、整合力量，将政策执行巧妙地转化为具体的、差异化的互动行为。从某种意义上，群众工作的会议运作方式是对复杂变动环境下科层运作弹性与开放性缺失的一种策略性弥补。
（五）督查反馈，上下沟通互动
理性科层制在政策执行结束后只需要按标准即可测量各部门的执行绩效。但实际上，理性设计的精细复杂的评分指标体系不可能充分考虑到具体工作的复杂性与多样性，如地域的特殊性和基础条件的差异性难以预估、政策干预与效果之间的因果关系难以判定、行政行为具有多元价值属性和模糊性，等等。
在中国政府组织的科层运作中，政策执行并非线性流程，而是将政策评价与调整贯穿于政策执行的全过程，通过督查反馈等各种会议和非正式谈判，在上下级间不断达成对政策执行的具体方法、步骤与标准的共识。督查把上级对政策目标、执行标准的要求带下去，把下级在执行过程中的实际情况以及对政策文本的情境化理解反馈上去。督查工作组到下级单位以现场察看、干部群众谈心等方式对政策执行行为进行督促评估。这个过程需要通过汇报会、谈心会、反馈会等，在督查组与下级单位之间进行沟通协调。督查及其反馈会议，协调上下级间对任务的理解与执行偏差，在具体情境中裁决政策的适用范围、尺度与边界，调整层级间的权责边界。
在模糊的政策边界上甚至边界外扩充执行弹性会使下级官员背负超载的责任和风险，这种情况下，下级通常以明线的会议游说与暗线的“关系”疏通来获得上级的默许认可或明确支持以缓解压力。面对上级层层转压的“不可能完成的任务”，下级通过会议商讨、请示报告等正式商议方式，与上级就“如何执行”达成共识。当转压的是刚性政治任务时，上级为求自保，只能在会议言谈中暗示、默许而不能以文件明示。在更上级部门的考核检查时上下级间以非正式“共谋”方式共同应对。［14］但面对“维稳”等特殊政治任务时，上下级间陷入不可退出的谈判情境中，则在会议商议中以上下级间权力重组、各部门间责任分担、与管理对象利益交换等行为规避风险。［15］
需要说明的是，政策执行的会议过程，是一个有统有分、内外互动、上下调整的辩证过程。一是有统有分。通过开会统一思想，组织的目标方向与行动的价值指向是一致的。但在任务分解会议中，责任落实到人，个体（部门）任务责任是明确区分的。执行过程中，个体（部门）行动经常会产生摩擦或步调不一，阻滞共同目标实现，则通过协调协商会议，在动态过程中实现行动相协调。在开会中，通过统一的集体意志、分解的个体责任、动态的过程协调，实现组织行动协同高效。二是内外互动。群众工作会，在与群众的协商互动中拿捏执行尺度，使得政策落地更有弹性，让政策能真正到群众中去，得到群众拥护。三是上下调整，政策执行的会议过程并非线性流程，而是贯穿着自上而下的督查与自下而上的反馈，政策执行的具体尺度、范围、方法在来来往往的上下沟通中不断进行调整。
既然政策执行过程中的会议如此丰富多彩且富有实效，那么为何开会仍然饱受形式主义诟病？科层制的内在矛盾，并不会在政策执行的会议过程中自动消失，而需要通过担当精神的价值召唤、上下关系的不断调整、部门行动的动态优化，在并不完美、并不稳定的“人与事”、“收与放”、“分与合”的矛盾运动中，来实现顶层设计与分层落实的差异对接、价值理性与工具理性的辩证统一、静态结构与动态过程的调节校准。
作为一种沟通工具与形式，会议也必将与科层制的诸多弊病纠缠。当科层制单向度的工具理性向会议映射时，人的价值理性与交往理性，便被剥离了，语言与形式从丰富的、互动的、情境的、差异的转变为工具理性的标准化、一致性，容易产生形式主义和官僚主义现象。现代科层制中，理性有一种将组织内一切言行同一化、一体化的全面控制冲动，要求整个组织用同一种格式化语言说话，形成科层制会议的中心化言说形式。然而，这只是科层制的理性幻想，在实际政策执行过程中，具体情境信息的复杂性、面对面言说的交往性、充满个体性的差异化诉求都将以各种形式反扑过来。在政策的普遍性原则与地方的差异化情境矛盾中，在科层制单一性语言命令与群众生活的多样性语言表达矛盾中，科层制工具理性的各种负效应也将在会议中充分显露出来。
一是会议语言的异化。在理性科层制中，会议作为科层制的正式化言说行为，被科层技术设计为一种单纯的抽象工具，语言的社会关系力量（社会情感与团结）以及文化情境力量（言外之意的意境以及言语之外的背景环境）甚至个性力量被遮蔽。会议语言与内容呈现出高度格式化的特征。讲话基本使用“统一思想，提高认识”、“领导重视，广泛宣传”、“明确任务，落实责任”、“协调配合，联合发力”、“强化督查，层层问责”等格式化语言，逐渐把面对面言说的情感表达与社会交流的基础功能淹没，形式挤占渐而替代言说的意义、内容本身，会议言说演变成一种无情感的命令发布工具、无个性的信息转发工具，体现为去情感的工具化、去交流的单向度化、去差异的同一化、去弹性的标准化，等等。
二是会议形式的异化。科层制会议具有自我形式异化的冲动，表现为会议数量扩张与排场化、会议程序僵化与内容空洞化等形式替代目标现象，导致组织行动脱离实际而在会议形式中空转，解决实际问题的会议言说被复杂的会议程序与言说格式挤出，形成一整套繁复精致的会议礼仪，会议形式替代内容。理性化言说的工具性力量摊薄、效力被削弱，以有效性为追求的理性言说反而成为无效率的指称，病变为形式主义乏味的反复重复。［16］一种以语言为工具、以明确目的为取向、以效率为追求的言说形式，竟而在科层传递链条的终点遗忘了目标，丧失了其工具性价值，褪化为一种反效率的形式驱壳。
三是开会人员的异化。在科层制的金字塔结构中，公务员的工作主要包裹在会议与文件的形式中开展，开会进而成为其主要工作，“开会即是工作，工作即是开会”。长期浸润于文山会海之中，倾向于养成一种职业人格，偏好于精细化、专业化的会议形式与语言，对会议程序的完善、讲话文稿的精美、会议氛围的庄严等形式过于专注，可能会异化为脱离实际工作的形式主义。
（二）政策执行过程会议的内在矛盾
政策执行的会议过程是一个在统与分、上与下、内与外的互动关系中不断调整的过程。通过各种关系中的互动来调整科层制专业分工的分与合、层级控制的收与放、封闭组织的内与外等矛盾，以人的主体性来驾驭事的客体性，在人的关系互动中使事的运行更加润滑、更有弹性，但这个统与分、收与放、内与外的矛盾过程始终贯穿着一种人与事的内在张力。
1.统分关系的动态调整及其内在矛盾。任务分解会议尽可能精细地把组织目标拆解为具体任务，落实到具体责任部门甚至具体责任人；而动员会议与协调会议则把各级各部门的思想统一到组织总目标上来，协调行动过程中的分工协作矛盾。政策执行的会议过程，通过统一思想的动员会、具体执行中的协调会等，把科层制横向分工的统分矛盾调和了起来。但这种会议过程中的调适与弹性，以纵向等级权力及其权威为前提，高度依赖于纵向领导的注意力分配及其协调能力，因而出现“老大重视就不难”的领导注意力分配困境：领导高度重视的中心工作，可以通过政策执行的会议过程高效运行，而领导注意力分配的盲区，部门分割矛盾依然突出。
2.上下关系的动态调整及其内在矛盾。督查反馈会是政策执行过程中上下关系互动调整的形式载体，但同样复制着科层制上下关系的收放矛盾。当科层制自上而下的控制力度放松时，督查反馈会可能成为一个各说各话、讨价还价、松散低效的过程，语言成为借以推拖扯皮的工具，组织行动的协同性、一致性削弱。当科层制自上而下的控制力度收紧时，会议是一个布置任务、检查工作的单向度过程，层层加码向下施压，组织上下的信息与诉求难以倒流，政策执行的标准化与具体情境差异化之间的矛盾难以调和。下级为免于问责，复制自上而下的标准化语言，会议语言僵化成“官腔”，通过正式化、程序化、标准化的言说方式以及会议记录留痕，遮蔽政策执行过程中复杂变化的具体情境，而这些会议语言与现实差异化的情境难以对接时，政策执行则在以会议落实会议中空转。
3.内外关系的交流互动与矛盾。科层制组织具有天然的封闭性倾向，群众工作会议从某种意义上打开了封闭组织的通风窗口，使组织内外得以交流互动。但这种内外互动，依赖于干部践行群众路线的意愿及其与群众打交道的能力。当这种内外互动成为自上而下的硬性任务，脱离了人的情感与价值属性刚性运转时，群众工作会议就成为照本宣科的僵化套路，简单复制着一套科层制内部话语体系向外扩散。科层制内部的言说形式抽离了日常生活语境，具有明显的专业化、形式化特征，日常交往语言的情感性、表达的真诚性减弱。这种语言若简单向外复制扩散，封闭的科层制内部话语体系则将阻隔内外交流，语言障碍成为一堵无形围墙，形成组织与群众之间的情感障碍，政策得不到群众的理解支持，进而无法落地。
政策执行过程的会议机制，从某种意义上，是为实现政策目标，动态地调整优化组织关系的互动过程。而这种关系调整的绩效，依赖于组织中的人。当科层制事本主义的工具理性与面对面会议蕴含的人本主义潜能相融合，人的价值理性、交往理性在会议过程中得到承认与发挥，会议的形式与实质相契合，开会则成为政策执行过程中的润滑剂，组织统与分、上与下、内与外等各种关系在会议互动中得到优化组合。当形式脱离了实质，组织的各种关系在政策执行过程中仍然处于隔绝、孤立、脱节状态，开会成为政策执行的形式替代，科层制的形式替代弊病在会议的公共空间中更加显化且层层传递放大。
五、让政策执行的会议过程高效起来
科层制组织纵向等级权力的“收”与“放”、横向专业分工的“分”与“合”、政策表达与具体解释的标准化与差异化，如何在政策执行的不同环节中更优化组合，以实现更好的政策绩效结果？既有理论并没有告知标准答案。但在中国政府组织的政策执行实践中，开会，是一种把“人”带入“事”中，以在不同环节中调适优化、有机组合的动态平衡过程。中国共产党历来重视开会，积累了丰富的会议经验。民主集中制、协商民主、群众路线在某种意义上都是党内开会方式的宝贵经验。“从群众中来，到群众中去”的群众路线来去互动，从“下”到“上”再到“下”的民主集中制上下互动，以及党与社会各界的“协商民主”交流互动，是对来自组织上下、党内党外、干部群众的多种主体和声音的充分尊重与团结，是克服科层制会议一元化与封闭性缺陷的重要法宝。随着中国国家治理体系与治理能力的现代化建设，中国党政科层制正逐渐向现代科层制对接转型，更需要挖掘开会的积极价值、克服开会的消极弊病，把政策执行过程中的会议工具用好，让科层运作中的会议开得更有绩效。
（一）提高政策的科学化水平，让开会更加简单
要有差异化、多元化、针对性，尽可能少地原则性，杜绝“空中政策”，从而减少开会的数量和难度。按照针对性、明确性、系统性原则，制定合理可行、协调稳定的政策。政策本身要具有针对性，针对现实的政策问题及其发生的客观原因，制定合理可行的政策，避免政策执行过程中基层无可奈何的会议空转。可行的政策应该能接地气，包容地方的差异性与目标群体的多元性。政策方案表述尽量清晰明确，尽可能分解为可预测的程序化执行步骤与行为，缩减执行投机空间，减少执行过程中为再解释政策、再调整政策而反复召开的会议。坚持系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，提高政策之间的协调性、兼容性与稳定性，尽可能减少因部门政策打架而召开的协调会议、因前后政策冲突而召开的解释性会议。
（二）要提高政策执行者的管理能力和水平，让开会更加高效
中央提出要开短会，那就需要会开会才能开短会。这就需要会议组织者，掌握开会的艺术，拿捏会议内容与会议形式的尺度，用更少的会议、更短的时间，实现更好的开会效果，避免会议疲劳症等开会负效应拖累政策执行。思想动员会，用精练的语言描绘蓝图、阐述目标意义，激发干部担当精神。任务分解会，把组织目标清晰拆解为每个人的具体责任，把责任落实到人，避免冗长模糊的责任分工解释。清晰明确的责任分工，也可以减少部门层级摩擦冲突而召开的协商协调会。以系统性思维，协调各部门各层级行动，充分排查执行过程中的矛盾、阻滞因素后，再有针对性地召开协商协调会，实现会议高效、组织协同。多到群众中开会，把群众作为具有主体性价值的“人”而非客体化的“政策对象”，与群众攀交情，耐心向群众解释政策，让政策得到群众的理解、支持、拥护，降低执行成本，提高执行绩效。督查工作，少用开会形式，多用实地调研与现代信息技术形式，更有效率地破解信息不对称问题，在组织上下级之间实现良性互动。
（三）要把人带入事中，让科层运作更有活力、更加灵活
开会，并不是对科层制内在矛盾的一个完美的结构化解决方案，而是一种依托于人的主体性在政策执行过程各环节中动态调适、组合优化的权宜机制。若充分发挥好了人的主体性优势，这种机制就能更好地克服科层制的僵化弊病，优化组织运行。在科层制形式理性的静态制度结构中，开会把担当的价值理性与协商的社会理性融入动态运行过程，把具有交往理性的主体人格与形式化的客体事务相结合。从思想动员会、任务分解会、协商协调会、群众工作会、督查反馈会等环节，完成了一个组织任务实施过程中对人的价值召唤、责任对接、动态协商、行为转化、目标再调整的运转流程，实现了科层制客观的“事”，与政策执行过程能动的“人”的结合与对接。开会的政策执行过程，是一个有“人”在科层制中担当、“人”与“人”可以商量互动，“人”与“事”的关系可以动态调整，通过“人”的主体性推动公共治理任务有机运转的过程。
综上所述，中国政府组织在思想动员会、工作布置会、协商协调会、群众工作会、督查反馈会五类会议中，完成宣传发动、政策分解、资源调配、具体实施与调整反馈的政策执行过程。政策执行的会议过程，是一个有统有分、内外互动、上下调整的辩证过程，顶层设计与基层落实的差异对接、价值理性与工具理性的辩证结合、静态结构与动态过程的调节校准，都需要在反复开会的动态过程中实现。这是一种把“人”带入“事”中，以在政策执行过程的不同环节调适优化、有机组合的动态平衡过程，通过人的主动性、灵活性、适应性来克服科层制的僵化弊病，在科层运作中重新发现人的行动价值。
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基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“为基层减负的关键问题及其化解机制研究”（编号：20YJA810003）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（编号：2722019JCT032）
