党政联合发文是中国特色社会主义法治实践中普遍存在的一种现象。以《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》为例，其收录的中共中央办公厅与国务院办公厅联合制发的中央党内法规数量为26件、规范性文件数量为73件（以党内法规与规范性文件相区分的形式规范要件为判断标准），占总收录中央党内法规和规范性文件数量的38%。党政联合发文的数量可见一斑。这种法治现象不同于一般规范意义上的党内法规与规范性文件，突破了人们对制发主体、调整场域和效力边界等面向上的基本认知。由于学者们对这种党政联合发文的法治实践的不同理解，在关涉“党政联合发文是什么”这一本体性问题上尚未形成基本共识。因此，确有必要对党政联合发文这种法治现象给予高度关注并认真研究。
在我国，党政联合发文的做法由来已久。但在较长一段时期内，学术界并未将其作为一个重点对象加以研究。直到近几年，随着党内法规研究热度的不断提升，这种法治现象才逐渐获得一些学者的关注。至于何谓“党政联合发文”，目前尚未有制度规范层面的“官方”定义。而基于“党政联合发文”概念具有较强的涵盖性，它既可以作名词意来使用，指代党政联合制发的“文件”本身；也可以作动词意来使用，指代党政联合发文的“行为”本身。这为学者们提供了阐释空间，并就党政联合发文的属性产生了诸多不同观点。
文件说。秉持文件说观点的学者们大多侧重于对党政联合制发的“文件”的属性进行分析，并进一步引申到对党政联合发文这种特殊法治现象的阐释。姜明安将“规范性文件”作为一个上位概念去阐释党内法规与党内规范性文件在制定主体、规范特征与功能作用等内容上的差异，并认为“这些党政共同发布的规范性文件叫‘党内法规’似乎不合适，认定其‘党内法规’的性质应该说是不妥的”[1]。这自然将党政联合发文囊括进去。王振民从“党的文件”的范畴指出，“一些地方党政联合发文非常普遍，规定的事项往往不限于党内事务，而一旦一个文件加上党委大印，同时以党的名义发布，文件的性质就改变了，就从行政文件变成了党的文件甚至党内法规”[2]。宋功德则进一步指出，“对于党政联合制定的文件、作出的规定，它们不仅体现了党组织的主张和意图，也是国家政权机关意志的体现，属于党政合意行为”[3]。也就是说，党委与政府等联合制定的文件，具有法律效力，它可以在党外成为个人和组织实施相关活动的直接依据。[4]由此也在学术界产生了党政联合制发的“文件”属于党的文件的“一元论”探讨框架。随着2019年《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）的修订，党内法规与党的规范性文件在制度规范层面事实上构建起了形式与实体相结合的“双重区分标准”，并将党政联合制定党内法规纳入调整范围。在此基础上，王婵认为“党政机关联合发文是党组织与国家机关共同制定的，以党内文件字号颁布的重要文件，既包括党内法规也包括党内规范性文件”[5]。而针对党政联合发文如何备案审查这一现实问题，徐信贵认为“党政联合发文是我国党政协作关系的文本体现，兼具党的文件与行政规范性文件‘双重属性’”[6]。显然，双重属性的观点尝试突破党的文件“一元论”的理论与实践框架，并引发了对于党政联合制发的“文件”能否兼具党规与国法双重属性的思考，具有重要意义。上述观点基本都是围绕党政联合制发的“文件”的属性所展开的分析。这种基于规范主义思维惯性下的文本探究本身本无不妥。然而，借以来阐释党政联合发文属性的文件说存在两个明显缺陷：第一，它的研究对象是党政联合制发的“文件”而非“党政联合发文”本身。换句话说，文件本身的属性并不能等同于党政联合发文本身的属性。第二，从党政联合制发的“文件”切入，并进一步阐释党政联合发文这种特殊法治现象，于逻辑上而言并不自洽。合乎逻辑的做法应是从党政联合发文本身切入，并进一步阐释党政联合制发的“文件”，而不是相反。尽管也有论者指出党政联合发文属党政合意行为、反映党政协作关系等，但基于文本探究下的论证并不利于对这种特殊法治现象的整体把握，甚至可能会导致片面理解。因而，文件说的观点过于侧重对党政联合制发的“文件”的属性展开分析，反而容易忽视对党政联合发文的本体性研究，甚至直接将党政联合发文的属性与某种“文件”所具有的属性相等同。
行文说。如果说秉持文件说观点的学者们是从名词意来理解“党政联合发文”的话，行文说的观点则是从动词意来理解“党政联合发文”。张力曾指出，“严格意义上的党政联合发文只是一个通俗、简明的表述，对其更为正式的表述应是‘党政机关联合行文’。2012年制定的《党政机关公文处理工作条例》第17条规定，‘同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文’”[7]。不过，论者自己也指出，“联合行文的表述更偏向公文写作用语，隐含内部管理之意，而联合发文则更具法律色彩，用语更为直观、普遍，通常意味着外部化”[8]。确实，从制度规范层面来考量，《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《公文处理条例》）第17条是党政联合发文的规范依据，是对党政机关公文文种、格式与行文规则的规定。并且，新修订的《制定条例》第13条明确将党政联合制定党内法规纳入调整范围，规定“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。相较之下，《公文处理条例》更多体现的是对党政联合制发的规范性文件在公文处理形式与实体规范性上的表达，《制定条例》则是规范党政联合制定的党内法规这种更加“价高质优”的公文。因而，这两个具体规范条款事实上建构起了党政联合发文的原则性规范依据。但细分析之，行文说的观点虽关注到党政联合发文是一种党政机关联合行文的行为，却更像是一种概念间的替换，缺乏对该行为的进一步阐释。可以说，“党政联合行文”是从《公文处理条例》第17条之规定中抽象形成的一种规范性概念，且多为实务部门在公文秘书学研究中所使用。相应地，“党政联合制定”同样也可以从《制定条例》第13条之规定中抽象得出。只不过这两个规范性概念所指向的规范类型存在明显差别，前者指向的是规范性文件，后者则指向的是党内法规。因而，行文说的观点虽关注到党政联合发文是一种党政机关联合行文的行为，但作为规范性概念的“党政联合行文”显然不能将党政联合发文的所有情形所囊括，这对党政联合发文的本体性研究亦存在不足。
工具说。秉持工具说观点的学者们认为党政联合发文并不是简单的党政机关联合行文现象，已然超越了公文秘书学的范畴，成为中国共产党治国理政的重要工具。章志远曾指出，“党的十八大以来，党政联合发文早已超越公文秘书学范畴，成为党政融合时代治国理政的重要工具，它既是坚持中国共产党对一切工作的领导的必然要求，也是党政机构统筹改革的客观需要，更是新时代党规与国法齐飞的自然延伸”[9]。姚琪也有类似观点，认为“从公文秘书学来看，党政联合发文实质是一种文件载体，是根据实际需要采用不同公文种类体现联合发文主体意志的载体，然而党政联合发文在长年实践中已经超越了公文秘书学范畴，从临时性、过渡性的政策载体演变为一种常态化的治理工具”[10]。照此来看，工具说更加聚焦“党政联合发文是什么”及其现象本身，并将党政联合发文的名词意与动词意加以整合，可以说是对文件说与行文说观点的进一步深化。不过，将党政联合发文理解为是中国共产党治国理政的工具，似乎并不十分妥当。通常而言，功能主义价值导向下的工具即为达到、实现某种目的的手段。作为相对概念的工具本身，其内涵与外延同样是相对简单且固定的。但是从党政联合发文法治实践的复杂性来看，工具说的观点无法很好地凸显这种特殊法治现象的本质特征。换句话说，工具说的观点对党政联合发文的本体性研究不足以完全揭示党政联合发文的本质属性。
综上所述，以上观点皆存在对党政联合发文本体性研究的不足，难以对其进行合理阐释。因此，对党政联合发文这种法治现象的理解与阐释需要回归到“党政联合发文是什么”这一本体性问题上。我们认为可以将“党政联合发文是什么”这一本体性问题具化为对党政联合发文本体之性质、关系与特征等属性的界定问题，并提出制度说的观点对党政联合发文的属性分析探讨。
在法学研究中，“制度”往往与规范、规则联系在一起。正如制度法理论创始人尼尔·麦考密克和奥塔·魏因贝格尔在分析制度与规范关系时指出：“制度——概念是用规则或通过规则表述的，规则的任何出现、发展或进化的过程都可能是制度的出现、发展或进化的过程”[12]。因而作为规则体的“制度”，在不同的场域往往具有不同的涵义。因而作为规则体的“制度”，在不同的场域往往具有不同的涵义。在中国特色社会主义制度体系的建构中，党与国家层面所言之“制度”既相互区别又相互联系。所谓相互区别，即制度的产生、发展与进化的制度性事实不同。前者是基于党的革命、建设和改革实践中的经验总结，而后者则是基于社会实践中个人与社会相互作用的结果。所谓相互联系，即制度的存在都需要与规范、规则联系在一起。党的层面所言之制度最终要经由党内法规将比较成熟定型的实践经验提炼、总结、转化为具体的制度性安排。诸如党组工作制度、请示报告制度、巡视巡查制度，等等。而国家层面所言之制度则往往与国家法律中抽象形成的关键概念相结合。如人民代表大会制度、行政诉讼制度、婚姻制度等。秉持“法多元主义”思维逻辑，可以将党内法规纳入法的范畴之内，将其视为一种法规范。[13]党内法规与国家法律所涉及的“制度”的存在与相关规范、规则之间具有紧密内在联系，而规范、规则存在的目的则是建构秩序、规范行为。故无论是将党政联合发文作名词意——指代党政联合制发的“文件”本身，还是作动词意——指代党政联合发文的“行为”本身，制度属性的定位都可以凸显这种特殊法治现象的本质特征。其意义在于，党政联合发文制度存在之目的应是通过相关规范、规则的建构来调整党政联合发文的“行为”本身，而党政联合制发的“文件”本身则是党政联合发文这一行为所产生的结果。从侧面来看，制度规范层面如何调整、规范党政联合发文这一“行为”也会对党政联合制发的“文件”的性质界定产生实质影响。
除此之外，党政联合发文之所以能够被称为是一种“制度”，还包含以下几层含义：其一，党政联合发文是中国特色“党政复合体制”运行所形成的工作惯例，具有相对连续、稳定的行为模式。党政复合体制是对党和国家复合型政权结构的抽象描述，其运行有赖于党的一元化领导，并对国家权力的行使产生实质影响。虽然在较长时期内，党政联合发文缺乏明确的规范依据，但在党政机关内部其实早已形成一套较为成熟的工作规则。尽管党政联合发文所承载的党政关系一直处于动态变化的过程之中，却事实上产生了其能够被称为是“制度”的事实。其二，党政联合发文法治实践的复杂性为其制度属性的定位提供了有力且实际的理由。从目前党政联合发文的法治实践来看，学术界对党政联合制发的“文件”存在规范性文件、党的文件、党内法规、党内规范性文件、行政规范性文件等不同理解。而制度规范层面则是仅明确了党政联合制发的“文件”中有一部分在性质上是党内法规，刨除党政联合制定的党内法规之外的其他“文件”在性质上究竟是党内规范性文件还是某种类型的规范性文件，并不明确。更进一步而言，如何妥善地界定这些“文件”的性质关涉到其在司法裁判中能否成为判案依据、如何备案审查及司法适用附带性审查等若干现实问题。显然，解决这些现实问题需要从如何调整、规范党政联合发文这一“行为”的制度层面来思考。其三，党政联合发文制度的存在形式必然是制度化的制度规范体系。制度化是对未来理想和应然制度的期许，对制度建设提出的实际要求往往是改革型的、试验性的和探索性的。[14]《制定条例》第13条和《公文处理条例》第17条虽建构起了党政联合发文的原则性规范依据，但党政联合发文的制发主体、适用范围、制发程序与规范效力等规范内容仍存在空白。需要通过制度建设来弥合党政联合发文规范与实践的分野。
既然党政联合发文可以被理解为是一种制度，则有必要对其性质进行界定。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对“中国特色社会主义制度”概念进行了描述性定义。在中国特色社会主义法治背景下，“制度”一词被赋予了新的时代内涵。在《决定》关于中国特色社会主义制度的确认中，党的领导制度体系被列为应当坚持和完善的第一个制度，旨在提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。从语言学上来看，《决定》所使用的“制度体系”一词可以视为解释“制度”内涵的描述性概念。[15]基于此，党的领导制度的内涵十分丰富，可以将党政联合发文所涵摄进去。从制度实践的角度来看，党政联合发文始终关涉党的领导与执政。从广义上说，党的领导可以包括党的执政，党的执政是党对国家的一种特殊形式的领导。[16]因而，党政联合发文即是党行使对国家及国家权力的领导，并可以通过联合制发党内法规与规范性文件将党的各种主张和意图直接作用到国家公共事务管理活动中。同时，也可以说党政联合发文是党的领导与执政中的一种行为方式。是故，党政联合发文在性质上可以被界定为中国特色社会主义制度体系中的党的领导制度。此种界定便决定了调整、规范党政联合发文这一“行为”应当主要是在党内法规一侧而非国家法律一侧着力，但这并不意味着国家法律不能参与其中。张力指出，“作为法律概念的党政联合发文之所以存在，其规范基础在于宪法早前在序言中确立的党的领导制度，该制度在2018年修宪时获得了规范层面的再次确认，行政系统之所以有可能与党组织联合发文，其权责渊源正在于此”[17]。我们基本认同这种观点。所不同的是，作为制度性概念的“党政联合发文”的产生不是以宪法规范对“党的领导”的规定为基础，而是基于党建国家的历史逻辑和党领导国家的现实逻辑。当然，现行宪法中的“党的领导”规范无疑进一步明确了党政联合发文能够被称之为是“制度”的制度性事实。序言中的“党的领导”规范重在证成和叙述党的领导的历史合法性与现实必然性，2018年宪法修正案将“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入总纲，即是在弥合宪法实践与宪法规范之分野的基础上，构成了党的执政地位的根本法依据。[18]
三、党政联合发文所承载的党政关系界定：党对国家行政机关的领导关系
如前所述，学术界一般认为党政联合发文所承载的是党政关系。而党政关系问题直接关系到国家的权力结构、决策过程和政治关系，关系到党自身的领导能力和组织水平的发展。[19]就党政联合发文而言，将其所承载的关系界定为党政关系，应当说这种界定是相对笼统、模糊的，需要进一步予以明确。这对于党政联合发文的制度实践以及构建党政联合发文制度规范体系非常必要。理论上，进一步明确党政联合发文所承载的党政关系，主要是如何理解党政关系之“政”的问题。对此，可以有以下四种理解：其一，党政关系之“政”指的是享有和行使国家公权力的国家政权组织，即宪法第三章“国家机构”所概括规定的享有和行使国家公权力的国家机关。其二，党政关系之“政”指的是依职权行使国家公权力的国家政权组织和依授权行使准国家公权力的人民团体、社会团体等社会组织。随着国家与社会的不断分野，国家公权力呈现出向社会转移的趋势，国家政权组织之外的社会组织可以经由国家授权或者委托而行使国家公权力。对此，李海平认为，“宪法中国家机构一章所规定的国家机关以外的组织享有和行使的公权力视为是非国家公权力，包括具有外部管理之意的准国家公权力和具有内部管理之意的社会公权力”[20]。其三，党政关系之“政”指作为行政主体的国家行政机关和作为准行政主体的政府外各类从事公共行政的组织。王敬波从革新行政主体理论、面向整体政府改革的角度提出，可“将国家作为政治意义上的行政主体，各级政府作为法律意义上的行政主体，‘剥夺’各级政府职能部门的行政主体资格。赋予各类从事公共行政的政府外组织‘准行政主体’的公法身份”[21]。这为进一步限缩党政关系之“政”所指涉的作为行政主体的国家行政机关范围提供了一种理论上的可能。其四，党政关系之“政”指的是作为行政主体的国家行政机关，也包括政府各职能部门和内设机构办公厅（室）。这是制度规范层面，也就是《制定条例》第13条和《公文处理条例》第17条对党政机关之“政”的界定。在上述分析的基础上，明确党政联合发文所承载的具体党政关系，还需要结合党政联合发文的制度实践。
党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党组织与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等皆存在联合发文之可能。而实践中，党政联合发文的制发主体主要集中在党组织及其工作机关与国家行政机关及其职能部门、办公厅（室）之间。欧爱民等对“党政联合制定的177部党内法规进行统计分析，发现以党组织和国家行政机关联合发文居多，为172部，占比97.2%；党组织与监察机关和司法机关联合发文的很少，分别为2部和3部，占比为2.8%”[22]。同样，在数量众多的党政联合制发的规范性文件中，党组织及其工作机关与国家行政机关及其职能部门、办公厅（室）联合发文占绝大多数，但在制发主体上由国家政权组织进一步扩大到共青团、妇联等社会组织。这与《制定条例》第13条和《公文处理条例》第17条对党政机关之“政”的界定比较契合。但值得注意的是，党政联合制发的部分“文件”在制发主体上已然超出了《制定条例》第13条和《公文处理条例》第17条对党政机关之“政”的界定。这种行为在党政联合制定的党内法规中属少数，但在规范性文件中却呈多发态势。由此也引出一个问题：弥合党政联合发文规范与实践之分野，究竟是对其所承载的党政关系之“政”作扩大解释，还是恪守目前制度规范层面所确立的党对国家行政机关的领导关系之边界？
党政联合发文应当恪守党对国家行政机关的领导关系之边界。有学者指出，党政联合发文过多甚至泛滥，其弊端可能会影响党的权威。[23]在政府依法行政领域，有学者认为，如果行政机关逃避立法程序，利用规范性文件的形式发布实质上的行政立法，可能导致依法行政在实践中成为“依文件行政”。[24]而在依法执政领域，党政联合发文同样可能会带来“依文件执政”、简化执政程序的风险。对国家政权机关而言，党在其文件中提出的各种主张和意见不是命令性、强制性的，而是建议性、导向性和号召性的。[25]对其他非国家政权组织与公民而言更是如此。一旦党组织与国家政权组织联合发文，其内容便具有了法律意义上的强制性。从执政程序的角度来看，“党组织要实施一项具体执政活动，其过程一般会先后经历经党委作出决策部署、党委向国家政权机关表明其主张、国家政权机关党组（党委）将党委决策转化为国家政权机关决策意向、国家政权机关作出决策并付诸实施4个主要环节”[26]。而基于党政联合发文相关程序规范内容的缺失及其所产生的便利性，这可能会简化执政活动的程序。况且，党行使领导权与执政权可以通过不同的行为方式向非国家行政机关的国家政权组织表明主张和意图，并不必然需要通过联合发文这种行为方式。因此，秉持审慎的态度去界定党政联合发文所承载的党政关系是合适的，其制度实践应恪守党对国家行政机关的领导关系之边界。并且，在党政联合发文制度规范体系尚未形成的情况下，其制度规范体系的建构亦应恪守党对国家行政机关的领导关系之边界。
具有中国特色的“党政复合体制”是理解和把握中国特色社会主义制度特征的关键所在。这种党政复合体制将“中国共产党的领导地位与执政权力深深嵌入国家权力结构之中”[27]，并通过党的领导与执政行为来影响国家政权组织对于国家权力的行使，体现出组织结构与运作逻辑相复合的特征。党政联合发文也具有此种复合型特征。
就主体而言，党政联合发文的制发主体是党组织及其工作机关与国家行政机关及其职能部门、办公厅（室）的复合体。在一般规范意义上，按照《制定条例》《公文处理条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中华人民共和国立法法》相关规定，党内法规与党的规范性文件的制发主体分别为有党内法规制定权的党组织及其工作机关，各级各类党组织；行政法规、部门规章、地方政府规章与行政规范性文件的制发主体分别为中央政府（国务院），国务院各部委等，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，国家行政机关及其职能部门、办公厅（室）。党政联合发文的主体复合应是同级且权责相匹配的。以中央层面为例，即享有中央党内法规制定权的党的中央组织（中共中央）与享有行政法规立法权的中央政府（国务院）联合发文，享有部门党内法规制定权的党的工作机关（组织部、宣传部、统战部等）与享有部门规章立法权的国务院各部委等（民政部、民族事务委员会、审计署等）联合发文，等等。需要指出的是，国务院办公厅不久前印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》对“行政规范性文件”（注：行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。参见国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）。）的概念作出界定，将经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织也列为了行政机关，并成为行政规范性文件的制发主体。这使得党的工作机关与法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织联合发文具备了一定的合法性。但这种主体复合只能制发规范性文件，不能制发党内法规。因为经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织只能制发行政规范性文件，不享有行政法规、规章的立法权。同时，党政联合发文的制发主体必须是党组织与国家行政机关双主体的复合，如中共中央办公厅印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，虽名称上有“党政”二字，但制发主体不具有复合性，故不属于党政联合发文的情形。
《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》 来源：中国政府网
相关链接网址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-05/31/content_5295071.htm
就权力而言，党政联合发文是党组织与国家行政机关行使非国家公权力与国家公权力的权力复合体。从中国政治与法治现实来考察，党的权力与国家权力既相互区别又相互配合，国家政权组织并非享有和行使公权力的唯一主体。具有领导党与执政党地位的中国共产党同样是享有和行使公权力的主体，其所享有和行使的领导权与执政权本身也是公权力。不过，两者所享有和行使的公权力在性质上存在非国家公权力和国家公权力之分。党在管理国家公共事务时行使的是准国家公权力，在管理内部事务时行使的是社会公权力，并且这种准国家公权力又不同于其他政党和人民团体享有的准国家公权力，具有高于任何国家公权力和其他准国家公权力的法律权威和地位。[28]而后者则属于宪法第三章“国家机构”所概括规定的享有和行使国家公权力的国家机关。因而，在党政联合发文的制度实践中，国家行政机关始终是以享有国家公权力的国家机构的身份行使国家公权力，而党则是以享有非国家公权力的政党组织的身份行使准国家公权力与社会公权力。比如，中共中央、国务院联合印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，其内容主要涉及国家公共事务，中共中央作为非国家公权力主体行使对国家公共事务的管理权，其公权力性质属于准国家公权力，而国务院则是作为国家公权力主体行使国家公权力。因此，尽管党组织与国家行政机关联合制发的党内法规与规范性文件在规范内容上存在差别，党所行使的公权力性质也会随之有所不同，但党政联合发文始终具有不同性质公权力相复合的复合性特征。
就行为而言，党政联合发文是党组织与国家行政机关联合制发党内法规与规范性文件的行为复合体。如前所述，党政联合发文是党政合意性行为，联合制发党内法规与规范性文件是其行为表现的具体方式，也可以说是党的领导与执政的一种行为方式。党行使领导权与执政权，可以通过不同的行为方式向国家政权组织表明主张和意图，进而经由相应途径、程序转化为国家政权组织的意志并付诸实施。这些行为方式包括：党组织可以通过在非党组织（包括国家机关、社会组织等）的领导机构之中成立党组来实现对该组织的领导[29]；党组织可以通过向国家政权组织推荐领导干部人选并经法定程序进入国家政权组织，从而经由这些党员代表们在国家公共事务管理中贯彻落实党的各种主张和意图；党组织可以通过提出宪法修改和解释建议、审定立法规划和立法计划、重大立法事项研究决策等路径来领导国家立法[30]，等等。当然，这其中也包括党政联合发文。党政联合发文这种行为方式则是以坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用为基本原则，并通过党组织与国家行政机关联合制发党内法规与规范性文件把党的各种主张和意图直接作用到国家公共事务管理活动中。因而，党组织与国家行政机关联合制发党内法规与规范性文件既体现了党组织的主张和意图，也体现了国家行政机关的意志。不过，党政联合发文这种行为方式的运用是有界限而不是无界限的。只有当享有党内法规制定权的党组织及其工作机关制定党内法规涉及政府职权范围事项时，才可采用党政联合制定党内法规这种行为方式。而相较之下，党政联合制发的规范性文件则侧重于强调党对国家公共事务所提出的相关政策措施。这些规范性文件在性质上包括党的主张类文件和备案审查意义上的规范性文件。党的主张类文件（中共中央与国务院联合制发的文件）不是一般规范意义上的规范性文件，故对于党政联合制发党的主张类文件这种行为方式的限定亦不严格。而党政联合制发备案审查意义上的规范性文件应是贯彻落实党的主张类文件时的行为选择。
结语
从制度属性的定位去理解和阐释“党政联合发文是什么”这一本体性问题仅仅是研究党政联合发文这种法治现象的开始。如何通盘考虑党政联合发文的制度化——建构党政联合发文制度规范体系，以及妥善处理关涉党政联合发文制度实践的若干问题则应成为未来研究中的重中之重。这些问题除前文所提到的，还包括但不限于以下几点：其一，如何合理阐释以纪检监察机关联合发文、党政机关与其他同级机关联合发文为典型代表的联合发文现象。在党和国家机构改革的背景之下，党政关系无疑会呈现出愈加紧密的发展态势。然而，这些党政统筹机构并不都兼具行政主体身份。党政联合发文的制度实践及其制度规范体系的建构恪守党对国家行政机关的领导关系之边界，意味着不兼具行政主体身份的党政统筹机构联合发文不能被称之为“党政联合发文”。国家监察体制改革后，纪检监察机关合署办公同时履行纪检、监察两项职责，既执纪又执法似乎使得纪检监察机关联合发文不可避免，对此现象值得深入探讨。另外，《公文处理条例》第17条规定党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文，即可以联合制发规范性文件。此处“其他机关”的范围，以及多主体联合发文该作何解释。其二，党政联合制发的“文件”是应坚持党的文件“一元论”还是可以兼具党规与国法“双重属性”。这直接关系到党政联合发文的制发主体、适用范围、制发程序与规范效力等相关规范内容的建构。从规范党的领导与执政行为而言，目前党政联合发文明显属于党内法规的调整范围。从规范本身而言，党的文件“一元论”下的规范实施（效力外溢）正当性一直颇受质疑。由此也引发了党政联合制发的“文件”能否兼具党规与国法“双重属性”的现实思考。其三，如何妥善处理党政联合制发的“文件”所涉及的行政诉讼、行政复议等问题。在具体的行政争议中，法院普遍持党政联合制发的“文件”不具备行政规范性文件属性的立场，这导致公民在权利受到实质性损害时无法得到及时、有效的权利救济。故现有的制度机制需要作出何种调整便成为值得深究的问题。其四，如何构建一个统一的学术话语体系。学术界之所以较少关注党政联合发文这种法治现象，一个重要的原因即是制度规范层面将党政联合发文纳入调整范围是在党内法规一侧。这意味着党政联合发文主要属于党内法规研究范畴之内。而国法领域中的研究者们多以党政联合发文为切口去研究行政法学相关理论问题。鉴于学术界尚未普遍认同党内法规的“法”属性，党政联合发文这种法治现象便难以得到更多关注。因而，在中国特色社会主义法治体系的框架之下，亟需建构一个统一的学术话语体系。
基金项目：2019年度国家法治与法学理论研究项目“社会主义法治体系视野下的国家监察规范体系研究”（19SFB2012）。
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