2013年是费孝通先生发表《小城镇大问题》一文30周年，这篇文章发表后曾在社会上引起巨大反响，对推动20世纪的小城镇和乡镇企业的发展起到巨大作用。与此同时，2013年1月中旬，北京市的严重雾霾天气数日持续，气象局发布最高级别的霾橙色预警，机场大量乘客滞留。从东北、华北到中部乃至黄淮、江南地区，我国中东部地区陷入大范围重度和严重空气污染，部分地区能见度不足百米。环保部监测的120个重点城市中，有67个处于污染水平，11个省市22条高速公路局部路段关闭。人们不断在反思，这就是我们所追求的城市化和现代化？人口过度向大中城市集中最终会带来什么结果？正是在这样一种背景下，再次细读费孝通先生这篇文章，对于思考当前我国城市化发展战略和小城镇的作用，仍然具有非常重要的现实意义。
一、小城镇成为大问题的历史背景
1978年改革开放以后，农村实行了家庭联产承包责任制，农业生产得到快速恢复和发展。但如何改变农村面貌，是当时我国面临的大问题。1979年中共十一届四中全会通过的《关于加快农业发展的若干问题的决定》指出：“我们一定要十分注意加强小城镇的建设”，“这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路”。
当时，我国多数农村地区，包括一些小城镇，还是很贫穷落后的。1980年10月23日，时任中共中央总书记的胡耀邦到云南保山县视察，看到保山县板桥公社的小集镇破烂不堪，凄凄凉凉。随后在11月23日各省、市、自治区政治工作座谈会上提出，“现在我们要发展商品经济，小城镇不恢复是不行的。……如果我们国家只有大城市、中城市，没有小城镇，农村里的政治中心、经济中心、文化中心就没有腿”。1981年6月18日，《人民日报》发表了易之的文章《我国城市发展的一个方向性问题》，提出小城镇在中国现代化过程中的独特作用和有计划地建设小城镇的问题。
在这种情况下，1983年3月在成都召开的社会学“六五”（1981—1985）规划会上，把“江苏省小城镇研究”列入国家重点研究课题，由时任中国社会科学院社会学研究所所长的费孝通先生主持。1983年春末夏初，费老在他的家乡江苏省吴江县住了一个月，对吴江县十几个小城镇的历史与现状作了调查。是年9月，费孝通在南京“江苏省小城镇研究讨论会”上，发表了著名的《小城镇大问题》的讲话。《小城镇大问题》发表后，在社会上引起巨大反响，成为改革开放以后社会学的经典之作，也引起当时国家领导人的高度重视。
1983年12月，胡耀邦在视察四川时进一步提出，发展小城镇是一个大政策。他指出：“全国二十亿亩耕地，八亿农民固定在土地上是富裕不起来的，经过十年、二十年努力，变成三亿农民，其他农民从经营土地分离出来搞别的，中国农民才能富裕起来。……发展专业户、小城镇，其意义不亚于责任制，这个前途是无量的，是发展社会主义商品生产、促进农民富裕的一大政策。”
费老在发表《小城镇大问题》一文之后，在1983—1984年又连续发表了《小城镇再探索》、《小城镇———苏北初探》、《小城镇新开拓》等文。在费老等一大批学者的推动下，小城镇和乡村工业成为学术界的研究热点，同时在实践中也获得了快速的发展。小城镇和乡镇企业的发展，也得到邓小平同志的赞扬，他1987年说，“大量农业劳动力转到新兴的城镇和新兴的中小企业。这恐怕是必由之路。总不能老把农民束缚在小块土地上，那样有什么希望”。他还说，“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，异军突起”。小城镇和乡镇企业的发展，成为中国改革开放后20世纪80年代的经济社会成长的最大亮点，而费孝通先生成为参与引领这一伟大创举的一位志在富民的学者和思想家。
二、小城镇发展成为大战略
我国地域广大，各地发展情况千差万别。类型分析是费老从“社区研究”方法中提炼出的一种把握我国区域发展特点的重要方法。在费老早年的乡村调查中，从大瑶山到江村，再到云南的禄村研究和易村、玉村的调查，费老概括出乡村家庭手工业、作坊工业、工厂工业等不同的乡村工业组织类型，并对这些类型进行比较，在比较中发现共同的和普遍的规律。在小城镇的研究中，费老进一步完善了这种基于深入调查的研究方法。
他在《小城镇大问题》一文中，把小城镇视为不同于乡村社区的更高层次的社会实体，并把吴江的小城镇分为五种类型：第一种类型是作为农副产品和工业品集散中心的震泽镇；第二种类型是作为纺织工业中心的盛泽镇；第三种类型是作为地方政府所在地的政治中心；第四种类型是作为消费、休闲和游览的文化中心的同里镇；第五种类型是作为地方交通枢纽中心的平望镇。费孝通认为，这只是“小城镇定性分析中分类工作的尝试”，其实可能还有很多类型，每种类型兼有几方面的特点。
费孝通先生在进行横断面的类型比较后，还进行了历史考察，指出自1949年以后，吴江小城镇以70年代初期为分界线划分为两个时期。70年代以前是小城镇的衰落和萧条时期，标志是在全国人口激增的同时小城镇的人口下降了，原因是重农轻商，取消商品生产，小城镇本身商品流通的功能丧失。从70年代初开始，小城镇的发展开始复兴，但是小城镇复兴的主要和直接原因，并不是多种经营和商品流通发展，而是社队工业①的迅速发展。费孝通先生还用他擅长的类型分析法，对70年代初吴江县的社队工业进行了分类，划分出社队工业的“三种基本类型”：第一类是原料和市场都不在当地农村，只是利用当地劳力的企业，由于技术水平、资金和信息的局限，这类占绝大多数的乡村工业，发展很不稳定；第二类是原料来自当地农村、市场也比较可靠的工业，实际上是农副产品的延伸工业，这类工业是少数也最稳定；第三类是原料和市场也不在当地农村，但却是由城市大工厂负责供应原料和市场销售，实际是城市大工业的扩散，相当于大工厂的一个附属车间，这种属个别的企业也是比较稳定的。
1998年10月党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。2000年6月份，中共中央、国务院又出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，根据该文件精神，各地的小城镇建设不再单纯追求数量，而是采取了灵活多样的规划、建设和管理方式，使小城镇的质量、规模进一步提高。到2000年，全国建制镇增长到19780个，其中东部有8617个，中部有6070个，西部有5093个，建制镇布局的重心明显东移。城镇规模扩大、数量增加。1978—2010年的32年间，我国建制镇由2173个增加到19410个，平均每年新增小城镇539个。
小城镇发展战略后来在理论和实践上也都遇到一些新情况。20世纪90年代，随着乡镇企业黄金时代的结束，农民工进城成为农村劳动力转移的主渠道，“村村点火、处处冒烟”成为一种对小城镇和乡镇发展的诘难，曾一度被誉为“中国特色的城市化道路”的小城镇发展似乎也成为明日黄花风光不再，小城镇在发展中遇到很多新问题，小城镇发展战略也受到一些学者的质疑。
三、小城镇发展遇到新问题
20世纪90年代之后，土地城市化成为GDP和财政快速增长的重要推动力，特大城市和大中城市的地域规模迅速扩大，而且出现城市越大聚集经济效益越明显的趋势。小城镇发展相比之下则黯然失色，城乡发展差距进一步扩大，乡村建设面临一系列新问题。
1．小城镇吸纳农村转移劳动力能力弱化的问题。从2000年开始，我国选择了“走大中小城市和小城镇协调发展的道路”，但实际的发展结果是，小城镇的发展远远落后于大中城市的发展。20世纪90年代初，我国小城镇人口占城镇总人口的比重最高，当时曾达到27%，约8100万人；到2010年，小城镇人口占城镇总人口的比重已降到了20.7%，约1.38亿人。全国1.9万个建制镇建成区平均人口只有7000多人，还不如大城市一个社区的人口多。
2．乡村空心化问题。小城镇是“乡之首，城之尾”，是城乡之间的连接纽带，小城镇的发展对农村的发展影响很大。目前在一些地区，乡村空心化现象非常突出，表现在诸多方面：首先是产业空了，随着全国产业的结构升级和劳动力成本的上涨，乡村工业越来越失去了原来的竞争力，新兴产业逐步向大中城市和工业园区、新技术开发区聚集；其次是年轻人空了，年轻人都出外打工闯世界，巨大的城乡差距使他们不愿意再生活在乡村，农村成为老年人社会，农业成为老年人的工作；再次是住房空了，在一些发达地区，过去住房改建翻新得很快，现在很少有人改建翻新住房了，乡村富裕的人开始在城市买房搬进城市居住，一些村落三分之一的住房都闲置了，长期无人居住和修缮的住房败落了，村庄变得萧条和缺乏人气；最后是乡村的干部也空了，农村的村干部并不是一种职业，而是一种兼职，很多村干部主要的时间和精力不是为村里工作，而是为自己经营，乡镇干部住在乡镇的也越来越少了，因为城乡差距使他们的孩子要在城市上学，他们的家属要在城市工作。产业空、青年人空、住房空、干部空，“四大皆空”造成一些乡村的凋敝和衰落。
3．农民难以普遍富裕起来的问题。我国的农民在狭小的土地上耕作，虽然可以解决温饱问题，但难以解决富裕起来的问题。从理论上说，我国还有3.8亿农业劳动力，按照现有土地耕作的需要，还有2亿多农业劳动力可以转移到非农领域工作。但实际上，现在能够外出打工的，多数是农村的青年人，一旦上了年纪，外出打工就受到种种限制。我们现在到农村里去看看，能够外出打工的已经都走了。农民富裕起来的问题，在我国恐怕难以普遍走土地规模经营的路子和单纯依靠外出打工的路子，农民普遍兼业恐怕是多数农民能够富裕起来的路子。农民兼业需要有业可兼，这就与如何使小城镇繁荣起来联系在一起。
4．乡村债务问题。20世纪90年代中期实行分税制以后，中央财政能力和转移支付能力得到加强，但国家财力也出现从中央到基层逐级弱化的情况，而乡镇企业的衰落和农业税的取消，使乡镇财政更加薄弱。乡镇政府的欠债问题也越来越突出，据有关学者的调查估计，现在全国乡镇债务高达2000多亿元。高额的乡镇债务大大削弱了乡镇政府的公共服务能力，有些地方甚至发不出乡镇公务员的工资，不断变换名目向老百姓收费，造成基层干群关系的紧张。
5．乡村土地问题。随着城市化的发展，土地不断升值，甚至价格飞涨，国家建设和城市化发展，都需要土地，农民的土地一旦变更了用途，价格就几十倍地上涨。在大多数城市，土地出让金和土地交易，已经成为经济增长和财力增长的重要渠道。但是，在土地征用的过程中，大多数农民没有富裕起来，土地增值获得的收益，绝大部分没有到失地农民的手里，甚至还出现了一部分失地、失业、失保的“失地农民”。土地征用和房屋拆迁也成为引发上访和群体性事件的一个最主要原因。
四、促进小城镇发展依然是项大政策
我国要实现现代化，最大的一个瓶颈就是城乡二元结构和城市化水平问题。现代发达国家的城市化水平一般都在75%～80%甚至更高，而且城乡之间几乎没有生活水平和基本生活设施的差距。而我国城市化率到2011年才52%，这还是把在城镇居住半年以上的农村户籍人口也算作城镇常住人口得到的统计结果，若按城镇户籍人口计算，城市化率只有35%。从发达国家走过的道路来看，城市化发展一般有三个阶段：第一个阶段是“城市中心化”，大量人口向城市中心集中；第二个阶段是“郊区化”，城市向郊区辐射，人口向郊区分散；第三个阶段是“逆城市化”，实际上就是城乡一体化，由于城乡交通的便捷以及城市的交通拥挤、空气污染和高房价，城市人开始向乡村搬迁，多数居住在乡村的人不再是从事农业生产的人，乡村由于城市人的到来，商场、酒吧、邮局、学校、诊所、储蓄所等生活设施丰富起来，农村重新获得繁荣。我国发达地区城市化发展已经应该到第三个阶段了，但这个发展阶段却因为体制的障碍，没有自然地出现。我国出现的情况是，城市化大大地落后工业化，到2012年，在GDP当中，农业的增加值所占的比重已经不到10%，但农业劳动力在全国从业人员中的比例还有36%，居住在乡村的农民还有48%。目前，我国的经济社会发展进入一个新的阶段，城市化将继工业化之后，成为发展的主要推动力量。破除城乡二元结构，走城乡一体化发展的道路，将成为今后乡村发展的一个主题。在这种背景下，小城镇发展问题获得了新的战略意义，促进小城镇发展和繁荣重新成为一项大政策。
1．让小城镇成为城市化的一个重要渠道。我国人口众多，不可能像一些拉美国家和韩国那样，把70%的人口都集中到大城市。目前我国的1.6亿外出农民工，60%以上集中在地级以上大中城市，20%以上在县级城市，小城镇吸纳的外出农民工，不到20%。但目前大城市已经普遍出现空气严重污染、交通极为拥挤等“城市病”。现在我国农业人口6.7亿，按未来我国城市化率每年提高1个百分点的较快速度计算，到2020年我国城市化率达到约60%，那也还有约5.5亿人生活在农村。其实城市化率也并非越高越好，很多发达国家还有20%的人居住在乡村，但是依靠农业生活的人不到3%，而且城乡生活水平没有太大差别。我国要想使小城镇吸纳更多的农村转移人口，就要想办法逐步消除城乡居民收入和生活差别。小城镇在吸纳农村转移劳动力方面有很大的优势，就是成本低，根据一些地方调查的估算，从公共设施建设投资来说，小城镇吸纳一个农村转移劳动力的成本只有大城市的十分之一。
2．逐步实现城乡一体化。2012年党的十八大报告提出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。城乡发展一体化包括很多内容，如就业、教育、医疗、社会保障、公共服务、户籍管理、卫生防疫、治安消防等等。其中很重要的一个方面，就是基础设施和公共服务下乡。财政体制眼睛要往下看，要充实基层财政，把为农民提供公共基础设施和公共服务的费用纳入公共财政。人是跟着钱走的，有工作机会、有生活便利条件，才会有人的集中居住。在一些发达国家，由于没有太大的城乡差别，城乡的分界其实就是按人口居住的聚集程度，往往2000人以上的居住点就是城镇了。我国很多行政村都居住着几千人，但与城镇的生活差距还是非常巨大，绝大多数农村居民家里还没有抽水马桶，有无抽水马桶有时是比人均收入更可靠的衡量生活状况的标准。就是小城镇，生活设施与大中城市也有很大差距。到2012年，我国还有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%。可以说，破除乡村二元结构，实现社会体制上的城乡一体化，将是改革开放以来，继家庭联产承包责任制、小城镇和乡村工业发展、取消农业税和建立覆盖城乡的社会保障体制之后，在农村进行的第四次大变革。
3．让农民普遍富裕起来。到2020年实现全面建成小康社会的目标，在经济、政治、社会、文化、生态环境有诸多指标，但比较难以实现的一个指标，就是让农民普遍富裕起来。从全国来看，很多社会阶层富裕起来了，但务农的农民作为一个整体还没有真正富裕起来，只有中国的农民富裕起来了，中国才真正实现现代化了。我国大多数地区人多地少，全国平均每个农户不到半公顷土地，是欧洲发达国家平均每个农户拥有土地的1/60到1/80。农民不可能完全靠土地耕作富裕起来，能够实行规模经营的，也只是极少数农民。绝大多数农民要富裕起来，必须兼业，也就是从事二、三产业，或者说主要的收入不依靠农业。如何在农村为农民创造增加收入的机会，使农村聚居点繁荣起来，是全国在城市化过程中要高度关注的大问题。正如有的农业专家所指出的，在快速的城镇化过程中，一定要避免农村的凋敝，农业的衰败和农民的被边缘化（陈锡文，2012）。
4．想办法盘活农民的财产。对于目前的绝大多数农民来说，最大的财产恐怕就是房产。要想增加农民的“财产性收入”，首先要想法盘活农民的房产。现在农村居民的住房，是在农民的宅基地上建设的住房，但直到现在，农民的住房并没有完整产权，既不能抵押，也不能出售。实际上，在一些发达的地方，城市1小时交通圈中很多村落的农民的楼房，因为农民进城而有三分之一闲置，这是一个很大的浪费，也造成经济效益的损失。随着我国城市化进程的推进，城市1小时交通圈和2小时交通圈将覆盖城郊大部分农民住房。城市居民购买或租用城郊农民住房，也会带动农村的发展和繁荣，增加农民的收入。盘活农民的房产，不仅有利于农民的生活改善，也有利于平抑城市的房价。盘活了农民的财产，农民的“财产性”收入才能真正落到农民自己的手里。
5．保持乡土田园风光。随着城市化的进程加快，农村的土地价格不断上涨，工业向园区集中、人口向城镇集中，都涉及土地的调整，但我们一定要有发展的眼光，要千方百计保护好农村的环境，那是我们整个国家呼吸的“肺叶”，一旦环境破坏了是很难恢复的。我国各地各具特色乡土田园风光，是活在我们民族集体记忆里的美丽中国，必须通过立法来永久性保护乡土田园风光。城乡一体化并不是城乡一样化，不是把农村变成城市。所谓城乡一体化和新农村建设，就是要在使农民能够享有市民的生活品质和公共服务的同时，农村还能够保持田园风光。
注释：
①1958年成立人民公社到1983年底，中国的乡村工业一般称为“社队工业”，1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，到1984年底，全国原来的人民公社改建为9.1万个乡（镇）政府，原来的生产大队改建为92.6万个村民委员会。国家统计部门从1984年3月开始把原来的“社队工业”改为“乡镇企业”。
参考文献：
［1］中共中央文献研究室． 十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编（上）［M］．中央文献出版社，1997：54．
［2］中共中央文献研究室． 三中全会以来重要文献选编（上）［M］． 人民出版社，1982：58．
［3］易之． 我国城市发展的一个方向性问题［N］． 人民日报，1981－06－18．
［4］胡耀邦．胡耀邦同志谈小城镇建设［M］//小城镇建设文集，安徽省农村政策研究室等四部门编，内部印刷，1984：1—2．
［5］中共中央文献研究室． 邓小平年谱1975—1997（下）［M］．中央文献出版社，2004：1174，1194．
［6］费孝通． 小城镇大问题［M］//费孝通文集（第九卷）． 北京：群言出版社，1999．
［7］陈锡文． 低成本城市化难以持续［R］． 在“2012 中国城镇化高层国际论坛”上的发言，http://finance.sina.com.cn/china/20120325/141011672233．shtml，2012．
［8］费孝通． 小城镇再探索［M］//费孝通文集（第九卷）． 北京：群言出版社，1999．
［9］费孝通． 小城镇——苏北初探［M］//费孝通文集（第九卷）． 北京：群言出版社，1999．
［10］费孝通． 小城镇新开拓［M］//费孝通文集（第九卷）． 北京：群言出版社，1999．
［11］顾朝林． 中国城市历程、现状与展望［M］//中国城市科学研究会． 城市科学学科发展报告．北京：中国科学技术出版社，2008．
［12］李克强． 协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择［J］．行政管理改革，2012，（12）．
［13］李培林． 城市化与我国新成长阶段——我国城市化战略研究［J］． 江苏社会科学，2012，（5）．
［14］李培林． 让农民的住宅进入市场［J］． 中国经贸导刊，2010．
［15］李培林． 巨变: 村落的终结——都市里的村庄研究［J］． 中国社会科学，2002，（1）．
［16］李强等． 城市进程中的重大社会问题及其对策研究［M］． 北京：经济科学出版社，2009．
［17］联合国人居中心． 1998城市化世界［M］． 沈建国等译． 北京：中国建筑工业出版社，1999．
［18］陆大道等． 中国区域发展报告［M］． 北京：商务印书馆，2006．
［19］马春辉． 中国城市化问题论纲［M］． 北京：社会科学文献出版社，2008．
［20］潘家华，牛凤瑞，魏后凯． 中国城市发展报告［M］． 北京: 社会科学文献出版社，2009．
［21］杉山武彦． 战后日本交通基础设施发展与城市间收入差距问题研究［J］． 日本研究，2008，（3）．
［22］田雪原． 人口城市化驱动消费需求效益研究［J］． 中国人口科学，2000（2）．
［23］王梦奎，冯并，谢伏瞻主编． 中国特色城镇化道路［M］． 中国发展出版社，2004．
［24］杨伟民． 中国特色城镇化道路的四个关键问题［J］． 城市与区域规划研究，2008，（2）．
［25］曾国安，王晶晶． 城乡居民收入差距的国际比较［J］． 山东社会科学， 2008，（10）．
［26］赵树凯． 乡镇治理与政府制度化［M］． 北京：商务印书馆，2010．
［27］赵一平，周星． 改革以来中国城市化道路及城市化理论研究述评［J］． 中国社会科学，2002，（2）．
［28］中国发展研究基金会． 促进人的发展的中国新型城市化战略［M］． 北京：人民出版社，2010．
相关阅读：小城镇，大问题 http://nhjy.hzau.edu.cn/kech/ncshx/read.asp?id=531
