——以公益创投项目为例
合作治理是近年来西方公共管理变革中旨在解决跨域跨部门公共问题的一种新治理形式。在我国，基于政府治理水平和社会发育程度的考量，培育社会组织，推进政府购买社会组织服务，增强承接政府职能的能力，构建政社合作的多元治理机制成为政府与社会共同的治理目标。民政部于2012年正式启动中央财政专项资金支持社会组织参与公共服务，2013年国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）提出要推广政府购买服务，将政府购买公共服务的改革提到了国家层面，政府向社会力量购买服务正在迈向制度化。2015年党的十八届五中全会提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的目标凸显出社会合作治理的趋势。合作治理理论（Collaborative Governance）强调多元权力主体的合作共治，而在这个过程中，多元主体间的权力分配、资源共享与责任分担则是实现共治的制度保障。近年来，由政府主导下的公益创投成为社区公共服务合作治理的实践创新，本文拟以地方公益创投为例，分析社区公共服务合作治理中多元主体合作的机制以及面临的风险，这对厘清多元合作主体的责任定位，实现公共服务的包容性发展具有重大的意义，也有助于形成社区公共服务有效供给的整体合力。
一、合作治理：社区公共服务供给的趋势
基于后现代社会面临的公共事务的复杂性与不确定性以及转型社会对资源相互依赖的需求，合作治理理论应运而生，其衍生于20世纪90年代后兴起的治理理论，蕴涵了自由平等、多元合作、民主协商以及国家权力向社会回归等价值原则。简·库曼依据治理主体的不同，把社会治理模式划分为社会自治（Self-governance）、科层治理（Hierarchy-governance）和合作治理（Co-governance），并将合作治理（共治）作为新的治理方式用以克服各种“不可治理性”的问题，化解社会风险。[1]合作治理理论的基本内涵包括：首先，合作治理强调明确的基本规则和透明的合作程序。合作治理是介于政府治理和自治理之间的复合性治理模式，其基本特征是不同治理主体为解决共同事务而对各方治理性资源进行的交换和共享。[2]明确的基本规则和透明的合作程序是改变参与各方的成本与收益使合作成为参与各方的占优策略，实现成功的集体行动。其次，合作治理强调资源依赖。合作治理模式主要涉及的是资源配置问题，在后现代社会中，各参与主体之所以能够进入合作治理的过程，往往是因为各方彼此在不同程度上存在着相互依赖的关系。“协作的需要源于参与者的相互依赖，因为每个参与者拥有完成一项任务所需的不同类型和不同层次的技术和资源”。[3]利益相关者依据自身所掌握的资源，通过建立关系交换资源、共享知识，进行有效的合作治理。第三，合作治理强调治理主体的互动。从更为具体和广阔的意义上说，合作治理是“为了实现一个公共目的，使人们有建设性地参与跨公共部门、跨不同层级政府、和/或跨公共、私人、公民团体的，公共政策制定和管理的过程和结构”。[4]因此，如何选择有效的参与者，同时在扩大参与的收益与成本之间进行权衡产生集体行动非常重要。在合作治理理念的指导下，西方国家政府与非政府组织正以多元的模式在环境保护、基础设施建设、社区发展、医疗、教育领域等方面承担着对共同事务管理的责任，通过议程设置、投票表决、公民大会、公民调查等形式参与公共政策制定。
合作治理产生的社会条件是相对成熟的市民社会和后现代社会的来临，但后现代社会的多元主义状态和资源相互依赖的需求使合作治理在中国具备了适用可能性。随着我国经济社会结构的转型，整合社会资源，构建政府、市场、社会以及公民多元主体间合作互动体系成为应对社会矛盾复杂化、社会服务碎片化等挑战的重要途径。政府运用合同外包、公私伙伴关系、凭单制等政策工具，采取“政府立项、公开招标（或委托）、合同管理、评估兑现”的契约方式，促使社会组织广泛地参与到公共服务供给中。在这一实施过程中，政府通过授予组织职能权限的方式将部分社会管理和公共服务职能“让渡”给社会组织探索社区服务合作治的格局。提供服务的社会组织工作者最终扮演了“基层官僚”的角色，在与服务受众的互动中对有形和无形的有限资源进行了决策和配置。[5]这种依托社会组织，建立基于购买者与提供者分离基础上的公共服务契约化供给模式改变着社区公共服务的供给方式，同时也蕴含了民主参与、回应性、公平效率等合作治理理论的价值内涵。但在国家主导的社会服务供给方式的变革过程中，契约外包或合作治理的精神并未得到真正落实，社会服务走向了内卷化。[6]因此，在当前中国社会双重转型的背景下，需审慎考辨社区公共服务中合作治理的适用性与限度，增强风险防范意识，实现政府职能的有效转移。
二、社区公共服务合作治理的实践审视：以公益创投为例
近年来，公益创投作为社区公共服务合作治理的一种重要创新成为各地的实践模式，上海、南京、东莞、昆山、北京、长沙等地都进行了一定的本土探索。2014年10月29日国务院常务会议提出“地方政府和社会力量可通过公益创投等方式，为初创期慈善组织提供支持”，各地政府、基金会、公益组织和企业都将公益创投项目作为社会组织与政府合作提供公共服务的一种社会创新。与西方的以整合市场运行和社会资本为特征的公益创投概念不同，我国政府领导的公益创投已然直接或间接地提供了许多有用资源，用来支持体制内社会组织和促进草根非营利组织的发展，形成新型的政府与非营利组织间的关系。[7]其特征表现在以下方面：
（一）建立契约式合作机制
合作治理强调联合行动的能力，而联合行动能力主要指合作的程序和制度安排[8]。政府与社会组织的合作治理意味着政府主动地将部分合法性空间从国家中释放出来并让渡给社会，社会组织的自主性及其在社会自我管理、自我服务的能动作用日益增强，而契约购买模式则是培育社会组织，增强其合作治理能力的重要途径。在2014年7月广州市首届社会组织公益创投招标项目中，政府以购买服务形式资助约1500万元培育100个公益创投项目[1]，由主办方、委托方与入围公益创投项目实施主体签订三方合作协议，明确项目实施时间、地域、金额、资金支付方式、各方权利义务和违约责任等内容，获资助的社会组织须按照合同约定，并按公益创投项目资助资金与配套资金6：4的要求，配套足额自有资金。在这一运行过程中，广州市民政局以公共服务购买者的身份在向公益组织购买社会服务，广州市创意经济促进会利用其专业优势承担起公益创投活动的策划设计、组织实施，并对获选实施项目的社会组织实施监测、评估和能力建设培训，成为合作治理的重要参与者。
（二）基于项目化运作的合作方式
合作治理强调合作治理参与者具有做出集体的、平等的决策过程，Ansell研究表明，没有实质决策权的参与不是合作治理，这种参与只不过是咨询或听证[9]，而增强合作治理参与者的行动能力则至关重要。公益创投项目一般包括“服务项目的立项、服务项目的招标、服务项目的投标、服务项目的评审、服务项目的审批、项目实施（其中包括签订合同）”等过程，在这一系列的环节中，基层政府的相关部门作为项目购买主体（发包方）与获得项目资助的承接主体（社会组织）以及服务对象之间形成了基于“项目”的关系链条。首先，项目化成为社区社会组织整合资金的重要途径。以上海为例，2009年上海市民政局通过统筹福利彩票资金、基层政府公共专项资金和社会各方面资金以资助公益项目，鼓励社会组织参与公益招投标和公益创投。其次，项目化运作有效地整合了社区资源。2015年成都武侯区开展的“微创投·大创新”社区居民自治组织公益创投活动，建立起由驻区企事业单位、社会组织、志愿组织等“多元参与社区治理资源库”，以三社联动为基础整合辖区各类社会服务资源。由此，公益创投通过项目化运作的方式孵化社会组织，通过非竞争性授权而不是行政性授权，以服务对象的需求为本进行资源的链接整合，有效地打破了科层制供给方式，在现行体制内开辟了一条增量发展的途径，实现了购买方、承接方和服务接受者的共同需求。
（三）以评估问责机制强化合作的过程管理
“合作治理”旨在将包括政府在内的多个利益相关者聚集在一个公共舆论空间（common forums），公共和私人部门的界限变得模糊，通过协商达成共识（consensus-oriented）形成决策。[10]良性的政社合作关系要求合作双方在技术、制度、价值层面上达成共识，形成利益共享和风险共担格局，为此，政府必须提高合同管理能力。这些合同管理经验包括政策专长，谈判、讨价还价和调节的技能，监督和项目审计能力，以及在复杂政治环境中与第三方管理项目所必须的沟通和政治技能。[11]实践中，各地的公益创投项目在实施过程中都通过第三方评估机构对公益创投项目的实施过程中的项目管理制度建设与执行情况、人力及物资配置情况以及财务管理等的规范性进行监督。南京市玄武区购买第三方评估机构“江苏华益社会组织评估中心”的专业评估服务，深圳市民政局委托深圳市现代公益组织研究与评估中心作为第三方评估机构。通过评估，既避免社会组织因委托代理的复杂性而导致的目标偏离，又能够对社会组织在承接政府职能转移过程中的成本和风险进行有效控制，使之成为政府职能转移的有效承接者。
三、社区公共服务合作治理的风险
合作治理理论在实践中也会产生一定的风险。范斯莱克（Van Slyke）指出，合作关系可能为非营利组织治理带来未预期的效果，导致其使命偏移、专业化程度降低，以及对公共资金的过度依赖等。[12]受制于政府的合同治理能力与社会组织的合作服务能力，社区公共服务的合作治理会面临以下风险：
（一）权力寻租风险
对于合作治理而言，其中的一个难题在于合作中的权力影响。研究证明，有相似的地位和权力的组织，更容易进行协作活动。[13]但在我国，无论是分类控制模式，还是行政吸纳社会模式，抑或是嵌入式监管模式，当前中国政府与社会的关系一般都呈现出以政府主导、社会拾遗补缺的政府全能主义总体型模式。[14]这种权力格局体现在公益创投上则表现为，虽然目前我国实施公益创投的主体包括政府、基金会、企业、共青团、妇联等，但政府行政主导的痕迹依然存在，尚未形成政府资助、企业支持、社会组织自筹的“三位一体”公益创投模式，政府与社会组织合作治理的效力并不明显。其原因在于，购买方由于对公益创投这个新生事物方面缺乏认知与了解，容易与政府专项资助和购买服务混同，限制了公益创投的作用和效果；作为承接公益创投的第三方专业机构由于在项目指导、项目评估以及项目优化方面的专业性不足而导致成本的增加；由于缺乏真正有条件和能力能承接公益创投项目的社会组织而使购买过程普遍存在着“非竞争性购买”。这些因素带来了极大的寻租风险，影响公益创投的效果。从本质上而言，基层政府的权力运作具有高度科层化的典型特征，公益招投标项目作为政府购买社会服务的一种类型，实际上是一种单向度的权力控制，其沿用的依旧是自上而下的治理逻辑，背后的逻辑则是政府发包体制。在这种发包体制中，项目发包方则由于始终垄断着资源与分配，而处于动员与控制的主体地位，[15]其反映的是政府主导的管家模式而不是基于市场化公平竞争的委托代理模式。
（二）问责困境
合作治理条件下多元主体间的交互渗透，模糊了公共责任和私人责任之间的边界，从而导致因治理责任指向不明确而引发的责任归属困境。而在没有责任归属的强制性制度保障前提下强调公共部门与私人部门责任的共担，实质上却增大了责任推卸的空间，增加了多元公共主体相互推诿、转嫁责任的可能性。在公益创投的实践中，由于合同的不完全性、政府委托人的相对全能地位以及其他制度环境因素决定了公益创投项目绩效评估的复杂性。社会组织需要发展不同面向上的问责性，包括向上对其资助者、发起人和政府管制部门，向下对其不同顾客，以及水平地向其使命和职员。[16]目前地方公益创投项目评估呈现出一种以过程为取向、以资金为焦点的问责格局，在一定程度上，这种问责格局不仅偏离了公共服务目的——使受益人真正受惠，还可能导致社会组织的使命转移——迎合向上问责主体的问责要求。[17]同时，缺乏弹性的合同监管，还有可能形成社会组织的“同构现象”（isomorphism），模糊了所有提供者的差异[18]，使社会组织失去独立的组织身份而走向行政化，也有可能使社区社会组织进入了一种类似于“锦标赛”的游戏格局，从对资源的依赖陷入对政府资助的依赖。
（三）社会组织服务能力的制约
合作治理强调有效参与的重要性及其要求，包括公平的公众的话语开放、包容的沟通交流、所有利益相关者的均衡的代表性，并且所有参与者的观点和信息都得到充分共享。然而，转型期的社会组织面临着因能力不足而缺乏参与合作治理的资格和能力，无法成为有效的参与者和服务提供者。首先，资源依赖导致的机构异化：突出表现在由于社会组织的资金匮乏，使其在服务内容、服务形式等专业问题上受制于购买方，导致递送过程中的机构异化，使社会组织难以在专业服务上有所突破。其次，社会组织自主性不足。在国家强力干预下，社会组织面临着合法性和经济资源的双重约束，形成了对国家和社会合法性和经济资源的双重依赖，社会组织的契约精神与自主性不足。再次，机会主义行为。公益创投过程存在复杂的委托代理关系，由于社会组织内部治理结构的不完善、行政化倾向严重、合同的不完备性、合同条款的模糊性以及监管缺位等因素为购买公共服务中的目标偏离等签约后的机会主义行为提供了可能。
四、社区公共服务合作治理的制度建设
合作共识的达成、合作能力的培养和合作绩效的产生均受到政府和社会组织两方面要素的限制，政府的合作服务管理体系和社会组织的合作服务参与体系的交叉重叠便构成了合作服务体系，合作治理的适用程度与政府的合作服务管理能力和社会组织的合作服务参与能力相关。因此，政府与社会组织应该在法治原则下，扩大双方合作的广度与深度，培育双方的互信合作关系。
（一）完善社区公共服务合作治理的制度设计
合作治理理论强调各参与者之间的协商过程，而有效的制度设计则有助于合作参与者达成共识，实现成功的集体行动。公益创投作为一种社会组织参与公共服务的新模式，其服务供给的绩效都与政府对社会组织的制度建设与政策扶持有密切关系，这是合作治理绩效达成的前提条件。2014年底，财政部、民政部、工商总局三部委联合印发《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号），详细规定了政府购买服务的定义和范围、购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等内容，这为完善社会组织承接政府职能的具体运作提供了制度框架。因此，作为购买主体的政府必须逐步完善包括购买程序、资金来源、项目评估、监管体系等为主要内容的制度建设，完善相应的政策配套与资金配套体系，加快改革社会组织管理制度，完善向社会组织捐赠的税收政策，降低公益慈善组织准入条件、简化审批手续、下放治理权限，加快建立完善政府、企业、公益组织以及社区资源的有效衔接与协调的制度体系。
（二）建构多元制衡的监督问责机制
在合作治理模式中，政府对其私人和非营利伙伴的依赖性在不断增加，这就意味着政府在许多情况下的成功很大程度上要依赖这些伙伴的绩效治理，而这种依赖性也引发了治理和问责性方面的严重问题。[19]政府要成为聪明的买家，则要引入责任清单制度，建立分层的责任分担机制，完善社会组织第三方评估机制。2012年5月31日，广东省政府发布《政府向社会组织购买服务暂行办法》明确重大项目将由财政部门委托第三方机构组织公开招标，建立社区公益项目的评估与考核体系，对社区公益服务项目的服务情况、财务状况、组织能力、综合效能等多方面进行评估，将财务、社会和环境三方面业绩结合起来对公益组织进行综合评估，逐步形成由法律监管、行政监管、财务监督以及公众监督与行业自律相结合多元制衡的第三方评估组织体系。这种基于权责分开的责任分担机制既保障政府在改革的具体方式和进度上确保社会组织能够成为政府职能转移的有效践行者，又能对社会组织在承接政府职能转移过程中的成本和风险进行有效控制，避免因过分强调风险分配来提升服务效率，同时也避免因问责不清而出现的目标偏离现象。
（三）提升社会组织的能力建设降低契约风险
从当前的社会创新实践来看，推动政社良性合作提供社会服务一方面取决于政府是否能在体制弹性给予的有限自主范围内允许社会自主性力量的发展，另一方面也取决于社会自治力量的增强。而能力建设对社会组织的发展起着至关重要的导向作用，因此，首先，需要加快社会组织领域立法的修订和制定，简政放权、探索一业多会的行业协会管理体制，建立健全社会组织、社区建设、社会工作的“三社联动”机制，增强枢纽型社会组织的功能拓展，扩展社会组织发展的制度性空间。其次，加快培育服务购买市场。从服务合同的签订、执行、监督、绩效评价等环节，探索具有竞争性与开放性特征的招投标机制，通过竞价性的过程和强制性竞争的供应促进社会组织提供公共服务的高效率和高质量。第三，积极探索提升社会组织能力建设的途径。借助推行政府购买服务的契机，积极探索适合我国实际的“社会企业”模式、“社区慈善”模式，以创新和发展社会组织新型体制和机制。
总之，作为公共服务领域政府与社会组织合作治理的一种社会创新模式，公益创投有效地吸引和整合政府、市场、社会资源，在一定程度上有助于形成政府、企业与公益组织的有效衔接与互动。然而，由于中国目前政府购买社会组织服务的竞争性市场尚未形成，政府与社会组织在公共服务供给中面临着异质性以及权力不对等诸多问题。因此，对于社区公共服务的合作治理而言，至关重要的是设计合理的风险分摊机制，降低合同的不确定和风险，同时也应该正视社会组织化方式变迁带来的秩序挑战，通过从统治到治理的转换，把社会组织从管控的对象变成合作共治的伙伴[20]，使政府与社会组织在激励与监管、合作与竞争中寻求恰当平衡。这既考验着政府的治理能力，也有助于拓展社会组织的发展空间。
注释：
[1]100公益项目分享1500万资助[EB/OL]http://paper.oeeee.com/nis/201407/29/249394.html2014-07-29.
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