人们通常认为志愿者在非营利性组织提供服务，你能想象在美国很大比例的志愿者是为市镇、县郡、州、联邦各级政府义务服务吗？为什么美国政府大量使用志愿者？志愿者与美国政府服务功能增强和转变的历程有何关系？
美国不仅政府里有大量的志愿者，而且许多地方公共服务机构还是民众创办的。美国民众成立公益组织很容易，为什么有时他们不选择以公益组织的形式来提供所需的服务，而是以创立政府机构的形式呢？
事实上，美国社区公益服务由民间创新而生。随着社会进步，其中一些转变为政府公共服务功能，志愿者架构也有机融入政府机构体系。本文尝试介绍这一历史进程及其意义。政府志愿者和社会组织志愿者在社区有机重叠，加深政府与社会组织的跨界合作及不断创新，形成群效力（或集体效力，Collective Impact）。
一、民间志愿者进入政府公共服务功能的发展历程
美国大使馆的网站上关于“美国志愿精神”中专门讲到“志愿服务与政府机构”（http://chinese.usembassy-china.org.cn/volunteerism12.html)。其中提到，比例非常大的美国志愿者为地方、县、州和联邦各级政府服务，并列举出民众义务服务的典型政府部门：
公立学校与公共图书馆
当地公园与文娱活动场所
社区、军队与退伍军人医院
老年人服务中心
家庭与儿童咨询及保护服务机构
法院、监狱、保释与假释部门
无家可归者庇护所
为什么在公民社会高度发达的美国，许多民众会选择为政府义务服务？从另一个角度看，为什么美国政府大量使用志愿者？这一现象有何历史背景和实质意义？
美国独立之前，是以教会社区为依托发展的。教会组织信徒为所辖社区提供有限的社区公共服务。随着移民增加、城市扩展、工业跃进，民众对公共服务的需求增加。一些在今天看来十分基本的公共服务，如学校教育、图书馆、消防等服务，在美国建国之初，尚未形成或普及。美国政府的税收极少，没有个人所得税，这些服务功能在创立初期，多是在民间以互助性质的会员收费制出现的。如教会学校只招收教民家庭的男孩（通常是白人男孩有受教育的机会）；图书借阅俱乐部的成员以付费形式相互借阅各家有限的书籍；互助救火会只为其会员服务。随着实践经验的积累和不断合作创新，美国民众在传统教会引导下的社区服务的基础上，逐步加强社区服务和公共服务的功能，衍生出今天美国公共和社会服务相互配合衔接、合作创新的现代公民社会体系。同时，增强了志愿服务的传统文化。
以救火消防功能的发展为例，在北美大陆最早兴起的城市波士顿，1678年市政府创建了消防局，并雇了13位随叫随到的消防员。随着消防服务供不应求，1718年，又成立了第一家民间互助救火会（The Mutual Fire Societies），每会20名成员。1736年，美国国父本杰明·富兰克林在此基础上创新发展出社区公益服务性质的“联合救火公司”，以每家公司30~40人为限，把为会员服务转向为民众服务。很快，在美国当时的首都费城地区出现了多家救火公司，并扩展到许多城市。乔治·华盛顿、托马斯·杰弗逊、本杰明·富兰克林、塞缪尔·亚当斯、亚历山大·汉密尔顿等美国创立者们都做过义务消防员，社会各界精英做义务消防员的现象普遍存在。1752年第一家成功运营的火灾保险公司成立之后，消防公司多挂靠在火灾保险公司之下运营。第一个全职受薪消防员在1850年出现，南北战争前后（1860年代），美国逐步建立了市政公共消防系统，至今完全纳入政府服务职能。
然而，社区型义务消防服务的模式一直保持至今。美国国务院电子刊物（eJournal USA）2012年1月16期中提到，86％的消防局是全义工（21,235家）或几乎全义工（4,830家），服务39％的人口；115万消防员中，81.215万是义工（占71％），来自各行各业；94％的义务消防员在人口少于2.5万人的社区服务；义务消防员每年为社区纳税人节约372亿美元（约占GDP的2.5‰）；2010年因公牺牲的消防员中，44人是义工。
义务消防员要接受与专职消防员等同的严格培训和资格考核，并保证同等程度的专业性。义务消防员系统为美国人节约了大量税收，并且有效利用了社会的人力资源。一般的救火消防服务是免费的，但对企业的一些特殊的非紧急性消防服务一般是收费的。如在农村地区出现工厂设施，需要义务消防员做常规消防检查，则需要向消防员付费，相当于以费代税。美国公共服务以收费形式维持运营的模式普遍存在（如污水处理，甚至县规划局等）。
这种社区公共服务由最初的会员互助服务性质，发展为社区公益服务性质，再发展为政府公共服务职能的演变过程，也体现在学校教育、图书馆、医疗、社会服务等其他政府公共服务功能的发展上。
学校、图书馆除了机构自身容纳的义工，还出现了关联性义工服务组织（家长－教师协会、图书馆之友等），教育、医疗和社会服务因为对义工的专业和背景要求逐渐严格，而分化出服务对象和服务内容层次不同的多样化公益组织。不过，万变不离其宗，无论公共服务的性质是互助型、公益型还是政府职能型，民众参与志愿服务的精神和实践都在持续发展。正是以不变应万变。
二、民间力量创生和发展政府服务职能——以特别服务局为例
美国民众在民间试点创新社区服务并将之逐步转成政府功能的大量实践中积累出许多实用经验，而且从中发现政府功能机制的优势。因此从实用的原则出发，美国民众还创新地投入到政府职能部门的建设中，形成民众－政府合作尽责关系。
美国的许多公共服务设施及活动是通过特别服务局来管理运营的，包括按企业活动作业的机场、港口、水电气，公交、医院，及按事业活动作业的下水管道、污水处理、消防、资源保护、图书馆、墓地、休闲与公园、街道维修、垃圾处理、大气污染控制、医疗急救、地方和区域的规划或发展等20余项功能活动。特别服务局是根据法规法案或民众投票，或独立或附属于地方政府，但都受州政府管辖。它们可以按房产和服务收费，收入相对稳定。2007年美国共有37,381个特别服务局，伊利诺伊州和加利福尼亚州最多，各占8％左右。绝大多数的特别服务局是在一个郡县内服务，服务目的单一，这样的服务局在加州占到90％以上。美国大多的郡县都鼓励在农村地区设立提供各种民众所需公共服务又按成本收费自付盈亏的特别服务局。
我所住邻市的快乐山休闲与公园局，就是一个由民众在1951年创生的特别服务局，目前服务周边的4万民众。20世纪50年代初，快乐山还没有立市，仍是加州康郡的农村地区，没有市政收入，缺乏基本的公共休闲服务场所和服务。快乐山地区的民众决定建立快乐山休闲与公园局。
为什么不建立一个提供休闲服务的公益组织呢？如果你了解公益组织的运作，就会意识到公益组织的生存压力有多大，公益组织的收入来源不稳定、筹款永无止境。在美国建立一个组织很容易，要维持它的运营则需要持续的巨大的投入。快乐山的社区志愿者领袖们，不愿意轻松地去成立一个让人
永远为生存头痛的公益组织。那么，像YMCA（基督教青年会）这样采用会员收费制的公益组织形式呢？会员制服务的人群有限，因此也不予考虑。成立特别服务局的优势是多层面的，远比成立公益组织有效：
1.税收收入有保障：虽然创立过程复杂费力，但换来的是一劳永逸，机构的生存有基本保障。
2.政府资源对接优势：休闲与公园服务工作要与许多政府监管和服务部门打交道，如水务局、污水处理局、地方政府、青少年和老年服务监管机构等等，作为政府机构而不是公益组织运营，在政府机构间沟通与合作上更有优势，也更容易整合和开拓政府资源。
3.政府——民间弹性合作：志愿者可以在休闲与服务局的平台上做各种相关活动，只要与该局宗旨相符并得到批准，就形成了民间与政府之间实际上的挂靠关系。这样，既有等同于（甚至超过）公益组织的免税优势，还免去了公益组织要承担的法律和税务申报等行政负担，可以把精力和资源放在服务项目的发展上。
这群有远见的社区领导者发动快乐山和附近地区的居民投票，于1951年成立休闲与公园局，自我课税为该局提供基本运营收入。利用快乐山休闲与公园局的平台，居民们组织起来志愿服务，筹措资金，共同建立社区游泳池、公园设施、活动场所，并为各年龄段居民提供运动休闲课程、夏令营、学前班等等。这些课程活动大多是收费的，如果是非居民，则稍微要多交一点钱，相当于弥补居民缴税的贡献。
不过从无到有的建设之路漫长曲折。就像消防服务一样，为了减轻居民的缴税压力，志愿者们承担了休闲与公园局初建和多年运营的大部分工作。一开始基本没有雇员，也没有建筑场馆，志愿者们找到一个废弃使用的库房，腾出地方，开始组织提供运动休闲课程和活动。一群老年人从1954年组织打牌活动，开始了老年活动中心的创建之旅。1973年他们获赠一间老房子，有了真正的老年之家，37年间，发展出2000多会员和三处地方共650平米的老年活动场地。青少年一直无处可去，休闲与公园局于1973年在社区中心空出一个小房间，创建了青少年中心；1993年，该局又在仓库里腾出不到33平米的空间建了一个“房子”，雇了第一个青少年中心全职员工，并创建了青少年委员会。
2012年10月，快乐山休闲与公园局560多平米的新青少年中心正式启用，2013年1月近2100平米的老年中心启用。今年2月，中国政府代表团考察该局时，有代表表示明显从员工、志愿者的介绍和言行中感受到几代人经过60多年努力后拥有的自豪和喜悦。他们付出的时间、才华、资金，都在崭新建筑的每一个细节中体现出来。
那么，建造新建筑的钱从哪里来呢？主要是在社区内自筹。2009年，快乐山居民又以近76％的投票率通过了2800万美元债券提案（其中包括如何课税还债和支付利息的承诺），重建社区中心和老年中心并新建青少年中心。当然，光靠纳税的收入仍然不足，要靠民间筹募180万美元建筑资金。他们锁定约23家本地区内的基金会或企业（基金会），向他们筹款，目标约为175万美元，此外，内装修、家具、器材也需要筹款。这个筹款的过程真正体现了社区的领导力和凝聚力。服务区域及附近男女老少各方力量各尽其能各显神通，举办了各种社区内筹款活动筹得大量款项，其中为青少年中心筹得市内装潢、家具器材经费近23万美元。
社区这种志愿服务、自我增税、自我筹款增强社区公共服务的意愿和行动也体现了民众对休闲与公园局工作的肯定和信任。相比于2800万美元自我增税和各种社区筹款，基金会捐赠不超过5％。民众长期大量的义务服务，使该局的服务成本常常远低于商业运作，这也是民众愿意自我课税的一个重要因素。现在，老年中心有3名全职雇员，4名兼职雇员，多名按小时计费的课程教师，及300多名志愿者（折合相当于15名全职雇员的工作量，包括中心的财务人员都是义工）。志愿者在稳步扩展的新平台上，有了更好的施展空间。2010年，该局获特别服务局领导力基金会有史以来第一个杰出服务局奖，可以说是政府与民间各界在社区良好合作中不断增强服务功能的一个范例。
三、志愿、合作与创新：自力更生，自我服务，自主发展
从美国独立之后的历史发展路径来看，在没有外部支持的环境的情况下形成了自力更生、互助提高的民族传统与风气。美国基金会的资助只占公益组织总收入的2~3％。一般面向社区公众的公益和公共服务基本上都是在社区内筹资、筹人，提高社区自我服务的意识和能力。
多年前我参加孩子学校的家长——教师联合会，发现区区不到300学生的小学校，家长——教师联合会一学年要办23个活动（大半有筹款性质），平均每个月至少2个活动。每个活动有一个委员会，每个委员会有2~3人负责。我那时在公益组织工作几年，学到了基金申请的一些门道，就建议并主动请缨去向基金会申请一些资金，可是并没有得到大家的响应。后来会长告诉我，家长——教师联合会多年累计起来的筹款渠道和活动不能停掉，一旦停了，恢复起来就要花费多倍的力气。而且，教育以实践为本，这些活动是为孩子们办的，目的是让他们从小就有耳濡目染的锻炼环境。另外，即便你能从外面筹来钱，你不干了，别的人就接不上了，以后怎么办？而且给钱的人都有目的和要求，我们人手有限，未必都能满足，社区的小钱比外面的大钱重要，积累起来也是大钱，慢慢来。所以还是把心思放在自己社区内已有的资源，比如周末到学校拔草，找油漆店老板要几桶油漆，组织志愿者周末把校园的椅子涂上新漆，还有不停地筹小钱等等。目的很明确，让社区自力更生、自我服务、自主发展的志愿服务传统保持和传承下去。
让公益文化和习惯传承，主要靠家庭教育耳濡目染。一般大家认为志愿者多是单身的年轻人，但其实，美国有未成年子女的中年人做志愿者最多。今年美国劳动统计局新出的2012年美国志愿服务报告，也印证了这种情况：有未成年子女的人，做志愿者的比例高过没有未成年子女的，有工作的高于失业和没工作的，学位高的高于学位低的，除去有高中社区服务课程要求的16~19岁人群，中年组（35~54岁）高于其他年龄组。有未成年孩子的志愿者，参与教育与青少年服务的比例（39~46％）远高于没有未成年子女的志愿者（16％）。归纳起来，中年、已婚、有工作、有未成年子女、受到高等教育的人群，做义工的比例更高。这与我的个人观察相符，而且个人看来，这些志愿者工作也通常更踏实长久。
美国65岁以上老年退休人群做义工的比例也很高，而且年义务时间中间值高达90小时（合11个工作日），远高于其他年龄段的40~56小时（25~34岁年龄段只有32小时）。实证研究发现，对老年人而言，志愿服务改善了他们的身体和精神状况，提升了他们的生活质量和生命活力。对其他人群，也会有类似的效应吧。
美国人做志愿者，不在意是在非营利组织做，还是在政府机构做。更重要的是与自己的兴趣和身边资源相结合。而且志愿者和雇员也常常是穿插在政府和非政府之间，为跨界合作形成有效的人际关系网络，并促成政府和非营利界的良性互动、共同发展。
总而言之，美国这几百年的发展历程中，没有外援环境，民众和社区各界领袖都本着自力更生、服务自己、发展自己的精神，想尽办法善用已有资源，不断合作创新，积累成果。人们在日常生活中快乐踏实地付出，在日有所增、不见其长的过程中，对未来充满信心和希望，并创造各种条件和机会，精心培养下一代人，传承这份宝贵的文化传统。相比之下，中国传统上以氏族乡绅领导的社区服务体系和新中国成立之后形成的社区集体服务体系，在改革开放的30年中在许多地区有所损减、一些地区甚至荡然无存。如何恢复和保存传统的社区公共服务平台，并在此基础上与政府及各界合作、善用已有的社会和政府资源，共同创新发展？这是中国政府、基金会、公益组织、学术界、企业等各界人士必须面对的挑战。随着中国城镇化进程的深入，对社会服务的需求将迅猛增加，这一挑战也更为严峻。
随着全球化时代现代公民社会的进一步发展，政府——社区——企业——学术界跨界合作的创新越来越多，民众的多层面参与也日益增加。与美国由民间主导从小政府向强政府服务功能发展的出发点和方向不同，中国是由政府主导从几千年强政府文化向政府——民间合作的方向发展，殊途同归，本质上都是增强政府公共服务功能和促进民众参与公共服务。两国的创新之路虽然不同，相互间还是有可以借鉴的地方。
（吴靖系益公益交流中心执行主任、土专家经验传承项目发起人及项目顾问、北京师范大学社会发展与公共政策学院特聘教授、加州大学伯克利分校社会福利学院中国项目顾问。欢迎反馈意见，请联系：tuzhuanjia@126.com）
编后记：中国当前所期望的公益主流进程是政府公共服务社会化，重点在于扩大社会的自组织空间，提升社会的自我服务能力；本文呈现的美国式路径，是社区公共服务的“政府化”，是民间公共职能先于政府公共职能发育的条件下，政府改进自身服务的一种举措。
“义务消防系统既节约税收，也有效利用了大量的社会人力资源”，其背后是小政府大社会的理念，充分体现了美国社会的自治意识和自治能力，以及政府权力中心下移。而另一方面，“美国公共服务以收费形式维持运营的模式普遍存在”，“以费带税”，也体现了市场机制在调节公共服务中所发挥的作用。而在中国目前的制度环境下，“小政府大社会”作为政府推动、民间普遍认同的改革方向，因为争议激烈，尚有口号成份，在现实中却往往引发人们对各种不加节制的市场化，包括政府职能市场化的担心。政府在公共服务上市场化，推卸收取税收之后原应担负的责任（教育，医疗保障，养老等），与近年来公益领域的国进民退，是“问题硬币”的两面。政府加强公共服务功能，并开放社会空间，与民间资源结合，才是共同应对社会转型挑战的有益路径。
虽然国情有别，文中依然有许多值得借鉴之处，如特别服务局，它是社区发起人与居民自己投票成立的政府运营机构，作者观察到：“美国人做志愿者，不在意是在非营利组织做，还是在政府机构做，更重要的是与自己的兴趣和身边资源相结合。”仅从文中案例透出的信息而言，民众认为政府和公益组织都是为民众服务的，选择为哪家服务，主要是个人兴趣，似乎淡化了政府和非营利两大部门的区隔和立场差异。这打破了我们思维中对社会服务的惯常看法，即NGO更有效率，政府必然缺乏效率这样一个二元两分的思考方式。此外，这种民间服务的政府化过程，也同时带动了大量的民间捐赠支持，体现了美国民众的自下而上的志愿精神，以及美国民主制度的一部分精髓。与美国的案例相比，中国特色下体现更多的是政府与民间的鸿沟，双方需要在更多的磨合中建立相互信任。但在缺乏自治性的第三部门发育和制度保障的前提下，两者的合作尚难以真正实现社会资源的有效动员。进而，美国案例中公益组织的政府化，如在现阶段效仿，更值得谨慎对待。
学校中家长—教育联合会的筹款理念，值得中国本土草根组织借鉴吸纳。“社区的小钱比外面的大钱重要，积累起来也是大钱，慢慢来。所以还是把心思放在自己社区内已有的资源”。他们并未希望通过基金会大笔资助一劳永逸地解决运营问题（事实上文中也点明不可能一劳永逸），而小钱的积累更是一个社区广泛参与、每个人聚沙成塔的过程，结果是社区凝聚力的增强。这对国内的许多服务型机构和项目的运作，有直接的启发性。当然寻求社区乃至公众支持，需要一个持续的培育过程。
在中美不同的国情下，有些经验可以直接汲取（如家长—教育联合会社区筹款），有些在国内当前发展的历史阶段上来看仍需要谨慎对待，如公益组织的政府化（如快乐山特别服务局）。但即便是需要谨慎对待的部分，对中国的公益行动者和观察者来说，也能大大开阔眼界，结合本土环境在更大的维度上思考公益。（付涛）
