社区建设是社会治理的重要组成部分，也是国家推动社会治理的重要抓手。加强社区建设受到普遍欢迎。然而，在社区建设如何开展这个问题上，许多政策和理论却长期执迷于“解放视角”，单纯强调国家向社会放权，而未充分注意到社区建设本身是一场集体行动，在社区内部存在一个复杂的动员和组织问题;如果社区内部不能很好地动员和组织，国家权力即使放得出，社区也未必接得住，兜了一圈最终还得依靠国家介入，不仅没有解决问题，反而造成新的甚至更大的问题。而大量研究已经表明，集体行动的形成和维持并不容易，甚至比让国家放权更难，社区建设也不例外。职是之故，本文将在反思“解放视角”的基础上，改从集体行动视角考察当前社区建设在资源动员上的两种重要模式及其可能引发的问题，然后指出社区建设研究今后应当改进的方向。
一、 社区建设 ：理论反思与视角转换
尽管社区建设作为一项政治议程始于民政部门而非社会学界的倡议，但在该议程的推动过程中，社会学家参与甚多，影响甚大。对于社区建设，社会学中长期流行一种观点，即认为社会本来是有力量的，是可以自立和自理的，只是这种力量被强势的国家给抑制了。 因此，只要把它从国家手中解放出来，社会就可以自立和自理 ;社会治理是这样，作为社会治理的一部分，社区建设也是这样。由于该观点的核心关切是国家与社会之间关系的调整以及社会力量的解放，本文称之为“解放视角”。尽管“解放视角”的渊源在社会学，但它的影响早已超出社会学界而扩散到整个学界、政府和社会。
然而，社会并不是自动均衡的，不是国家一放，社会就能自立和自理;不是像大海一样，搬走一块石头，水就自动涌过来填上。社区建设，不管是国家主导的，还是社会主导的，都必然是一场集体行动，涉及多人合作与共同行动的问题，但在“解放视角”的主导下，人们长期只关注国家与社会之间关系的调整，而对社区建设中的集体行动问题，即社区内部的关系如何调整和组织的问题，却甚少有专门的、系统的理论讨论。这无疑是一个缺憾。尤其是在社区建设中的集体行动问题已经大量地暴露并已有不少探索的情况下，对该问题进行明确的理论反思更有必要。
在社区建设问题上，“解放视角”的盛行和集体行动视角的缺位并不是偶然的，而是理论迷思与社会背景共同作用的产物。因此，要深入讨论社区建设中的集体行动问题，首先必须了解“解放视角”赖以形成和传播的理论及社会基础。前已指出，“解放视角”专注于国家与社会之间关系的调整，而对社区内部关系的调整留意不多。不难理解，这样一种思维取向的背后是对社会自动均衡和自我组织能力的高度信任。而社会学，正是一门对社会的自动均衡和自我组织能力深具信心的学科。
社会学对社会力量的信心根源于社会学长期秉持的“社会有机体”理念。在社会有机论看来，社会就像生物有机体一样是一个复杂而精密的系统，内部每个组成部分都具有某种功能，它们既相对独立又相互配合，共同满足社会有机体的种种需要，共同维系社会有机体的生存和发展。
显然，根据这一理解，社会本来就是一个自我组织、自动均衡、内部高度协作的整体。因此，对社会来说，集体行动从来就不是一个问题，问题只在于这种能力会受到外力的阻挠和破坏，而只要找回这种能力，整个社会就会又满血复活。因此，真正需要研究的，不是社会如何才能形成集体行动，而是如何才能将社会失去的集体行动能力拯救回来。这样一种思维，与“解放视角”及其对集体行动问题的忽视，何其相似乃尔。更有趣的是，这样一种思维又由于概念的翻译、中国社区建设和改革开放的独特历程等历史境遇而得以具化和强化。
众所周知，中文里的“社区”一词源自英语单词 community。所谓 community，指共同生活在一定区域内，并且有共同体意识的一群人。也就是说，就本义而言，community 同时包含两层意思 ：一是共同的地理区域 ;二是共同的集体意识。19 世纪 30 年代，吴文藻、费孝通等老一辈社会学家经过审慎考虑，决定将community 对译为“社区”，“社区”概念从此在中文世界里流传开来。
然而，在传播过程中，“社区”概念也逐渐与中国社会背景相结合，获得了不同于其英文源词的含义，即“社区”这个中文词不管是从字面上，还是在实际使用中都特别强调其作为地理区域的一面。如果把“社区”看成是“社”和“区”的结合，那么，这样一种理解实际上是“区”重于“社”。而事实上，英语 community 及其德语源词 Gemeinschaft 在意涵上正好相反，它强调的是 community 或Gemeinschaft 作为“共同体”这样一种社会整合形式相对于现代基于功能分化而来的社会整合形式的特殊性，突出的是其中的社会性内涵而非地理性内涵。易言之，在英语 community和德语 Gemeinschaft 中，地理含义是附带、派生和从属于社会含义的，“社”重于“区”，而非“区”重于“社”。
“社区”概念相对于英文源词在意义上的偏移不全然是理解错误造成的。相反，它是当年中国社会学家根据中国社会的需要而有意为之的结果。在吴文藻、费孝通等先生看来，community 这样一个概念，不仅能够准确地刻画当时中国作为一个乡土社会的景象，而且从方法上说，“社会”是抽象的、漫无边际的，而“社区”则是具体的，有着明确的时间和空间坐落，因此，从“社区”入手可以，甚至只有从“社区”入手，才能对“社会”展开真正的、切实的研究。也就是说，他们将 community 对译成“社区”，并着意强调其中的地理内涵，是经过经验事实和研究方法两个方面的审慎考虑的。
这样一种着意强调“社区”之地理面相的意趣虽然与 community 的本义不完全吻合，但他们所讲的地理到底还是人文地理，并没有脱离社区作为共同体这一社会意涵。然而，随着时间和形势的推移，“社区”概念突出地理面相的弱点就逐渐暴露出来，即它在语用学上为人们只关注其作为地理区域而忽视其作为共同体的含义提供了空间;这样一种概念和观念，为“社区建设”滑向“政区建设”提供了思想基础。
“社区建设”作为一项国家政治日程是民政部在 1991 年首次提出的，其前身则是民政部于1987 年提出的“社区服务”议题，是对后者的扩展。到 21 世纪初，国家开始大规模推进“社区建设”，以期用“社区”承接以往由“单位”和“组织”承担的社会管理事务。不难理解，这样一种意义上的“社区”具有强烈的行政色彩，指的是一个行政管理区域，而不是一种社会共同体，即使其中的地理内涵，也不是早期的人文地理，而是政治地理了。这样，“社区”变成了“政区”。在这样一种概念引领下的社区建设，自然容易变成“政区建设”和“政权建设”，非但不能激发和培育社会自立自理的能力，反而可能强化国家统制，失去为适应社会主义市场经济而推动社区建设的初衷。
尽管国家最初并不是基于社会学兴趣而提出“社区服务”和“社区建设”的，甚至对“社区”概念的社会学渊源和取向都不了解，但后来社会学家广泛参与“社区建设”议程，并对该议程的实施产生着重要影响却是不争的事实。在此过程中，从源远流长而根深蒂固的专业认知出发，社会学家显然会强调“社区”作为共同体的意涵，而对社区建设变成政区建设的走向感到忧心忡忡。避免社区建设行政化的用心当然是良好的，但由此也造成另外一种视野上的失，即由于强调社区建设的目标是恢复社区作为共同体的本义，而把大量注意力集中于如何调整国家与社会的关系，却对如何调整社区或社会内部的关系缺乏关注和思考，似乎只要调整国家与社会的关系，社区或社会内部的关系就会自动理顺一样。这种观点显然是不成立的，但由于专业背景和社会背景的双重作用，又确实很流行。
二、社区建设中的集体行动困境
在美国经济学家奥尔森(M . Olson)提出质疑之前，社会学曾经把不满情绪视为引发集体行动的关键甚至唯一因素，认为人们只要抱有相同的情绪和期待，就可以形成共同行动。但奥尔森指出，每个人都是追求自身效用最大化的理性人，参加集体行动的目的也是为了实现自身效用的最大化。[9]因此，是否参加集体行动同样服从关于成本和收益的算计。而集体行动的困境在于，它生产的是在消费上不具有排他性的公益品，即一个人即使没有为公益品的生产付出成本，也同样可以享受公益品带来的好处。基于这一特征，作为追求效用最大化的理性人，人们自然选择的是“搭便车”，即在集体行动过程中袖手旁观，坐等摘桃子。如果人人都这么想，集体行动自然无从谈起。改变这一窘境的唯一途径是实施“选择性激励”，即通常所说的“赏罚分明”，多干多得，少干少得，不干不得。然而，实施选择性激励需要考核每个人的贡献，这是需要成本的。并且越是大型的集体行动，绩效考核的成本越高，实施“选择性激励”也就越难。因此，奥尔森预测，越是大型的集体行动，就越是难以形成和维持。
应该说，奥尔森的观点虽然极端，但它打破了社会学在集体行动问题上的理论迷思。长期以来，囿于“社会人”的假设，社会学并不认为集体行动的形成和维持是一个问题，因为人的社会性天然构成了集体行动的基础一一生活在同一种社会环境中的人，已然形成共同的行为取向，在这种情况下，有集体行动是必然，没有集体行动才是怪哉。这一观点显然夸大了社会对个人的整合。但在“社会人”假设的遮蔽之下，社会学对这一点长期缺乏自知。事实上，奥尔森的理论并不是说集体行动不可能形成，而是说，任何集体行动的形成都不是自然而然的，而是必须通过一个复杂的组织过程; 只有通过有效的组织才能实施选择性激励，尽可能降低参与的成本，提高参与的收益，从而保证集体行动的兴起和维持。
社区建设，不管是国家主导的，还是社会主导的，都必然是一场集体行动，同样存在一个如何通过有效的组织克服集体行动困境的问题。集体行动的形成和维持涉及许多方面的问题:比如，议程设置，即应该干些什么事，先干哪些事，后干哪些事;资源动员，即钱从哪里来，人从哪里来;组织建构，即由谁来干，谁指挥谁，等等，都是社区建设过程中需要仔细思量和安排的问题。对这些问题，“解放视角”显然缺乏足够的关注。如前所述，根据“解放视角”的理解，社会本身是有力量的，只是长期受到计划经济体制及其遗绪的窒碍，未能充分地释放。因此，社区建设的关键是把这种被遮蔽的力量从国家手中解放出来，一旦实现这种解放，社会就能自立和自理，社区建设也就大功告成了。这是一种严重忽视集体行动困境的浪漫主义观点，夸大了社会的整合性和自我组织能力。事实上，在当前，在社区建设中如何形成有效的集体行动已经成为一个突出的问题。
首先，随着社会的发展，社区内部的异质性和流动性不断增强，自我组织越来越困难。在传统社会中，社会流动极小，特定人群长期在特定的地理区域上栖息，经过长期而深人的互动，他们逐渐对环境形成了共通的理解，对彼此也形成了相对稳定的心理预期和合作结构，这些都为集体行动的组织提供了便利，有利于克服奥尔森所说的集体行动困境。然而，随着中国社会的不断转型，尤其是最近30余年来的改革开放，传统社会中那种有着相对明确的地理边界且内部同质性极高，亦即社会整合与地理区域高度一致的社区形态早已不复存在，社区建设只能在一个相对开放的地理环境和社会环境中进行。开放性所带来的异质性和流动性给集体行动的组织造成了极大困难。
有调查发现，随着市场化改革的深人，城市商品房小区的比例在不断上升，而商品房小区的邻里关系与老式街坊小区相比要冷淡得多。城市如此，农村情况也差不多：一方面，与城市一样，农村社区内部的分化同样在不断扩大，异质性增强;另一方面，随着人口大量迁往城市，许多村镇只剩下老人、妇女和儿童，组织集体行动即使有心，也有些无力。已有研究发现，在农村社区，异质性同样会降低人际信任，相互信任的下降自然会影响社区的集体行动能力。
其次，在社会本身的分化之外，国家对社区建设的强势介人会进一步扩大社区的异质性。众所周知，当前中国的社区制系由以前的街居制发展而来。新中国成立初期，国家在重新组织社会的过程中建立了“单位制”，大量人口都由所在单位服务和管理;与此同时，在单位组织之外，国家又建立了由街道办事处和居民委员会两级组织构成的“街居制”，其主要功能是配合单位制发挥作用，把不隶属于任何单位的城市居民组织起来。改革开放以后，为了应对单位制逐渐解体，大量“单位人”转为“社会人”，以及大量农村人口涌人城市，社会流动人口增加的新形势，国家明确提出了加强城市社区建设的意见。由此可见，国家大力推动社区建设的根本目的是为了承接单位制瓦解之后原来由单位承担的社会管理职能。这一意图在1991年民政部最初提出“社区建设”任务时尚不清晰，但在2000年《中办、国办关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》(中办发[2000] 23号)中就非常明确了。
作为社区建设的一部分，国家逐渐将原来的居委会改革为社区居委会。在此过程中，尽管街道办事处和居委会两级管理体制的基本架构得以保留，但社区居委会承担的社会管理职能越来越多，社区的规模也越来越大。这就进一步增大了社区的异质性。一方面，不难理解，社区规模的扩大不可避免会带来新的异质性。另一方面，尽管中办、国办《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》(中办发[2010]27号)将城市社区居民委员会定位为“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但它所承担的大量社会管理职能决定了，它是国家治理结构的一个重要组成部分。这就在社会本身的异质性之外又增加了国家的因素。对于社区来说，国家因素无疑是一个异质性因素，并且是一个影响力非常大的异质性因素。
总而言之，社区建设天然是一种集体行动，逃不脱集体行动所固有的困境。而社会本身的发展以及国家的介人所造成的社区内部的异质性，则进一步加大了组织集体行动的难度。所有这些都决定了，不能一厢情愿或先人为主地把社区想像成一个天然具有自组织能力的行动体，而必须深人思考社区建设在组织集体行动过程中面临的困境和可能的前景。
三、资源动员的两种模式及其问题
集体行动的形成和维持涉及历史情势、框架建构、资源动员和政治机会等多个方面和环节。限于篇幅，本文只讨论其中的资源动员问题。这里所谓“资源”，通俗地说，就是人、财、物。把社区建设成一个守望相助、唇齿相依的共同体，当然是一种很高尚的情怀，但石头飞得再高，最终都得落到地上，再高尚的情怀，最终都得落到资源上。而资源不会自动飞到你的碗里，必须去动员;动员到的资源，还存在一个如何组织以尽量提高效率的问题。
与奥尔森的预测相反，当前中国的社区建设非常红火，似乎并未被集体行动困境绊住。这就涉及奥尔森理论的一个潜在假设，即集体行动所需要的资源都是来自该行动人群内部，这样确实存在一个由于搭便车而引发的集体行动困境问题。然而，许多时候，集体行动所需要的资源不是来自一个人群内部，而是外部，这样就不存在由于人人想搭便车而导致集体行动难以起步的问题了。道理很简单:被人家占便宜，人人都不高兴;但一起去占人家的便宜，人人都很高兴。研究发现，动员和使用外部资源，已经成为当今集体行动发展的一个重要趋势。这一点是奥尔森没有注意到的。当前中国的社区建设搞得红红火火，一个重要原因就是资源来自外部，外部资源帮助克服了使用内部资源而可能引发的搭便车问题和集体行动困境。
从目前来看，社区建设对外部资源的动员主要有两种模式:一种是社会支持，另一种是国家投人。现在许多社会学家致力于做“社会实验”或“社区营造”，他们也给社区带去了大量资源，包括人力和物力。但比社会支持大得多的是国家投人，现在国家高度重视社区建设，为此投人了大量资金。如表1(表略)，在2009年至2015年期间，国家“城乡社区事务支出”从5107.66亿元迅速上升到15886.36亿元，在一般公共财政预算支出中的比例也从6.69%上升到9 . 03%。事实上，这还只是与社区建设直接相关联的项目，没有计算其它由国家支出但由社区最终承接的项目类别。加上这些项目，国家对社区建设的投人将更大。
外部资源的输人固然有助于克服集体行动困境，但也会形成特有的问题，大体可以概括为以下三个方面：
(一)外部资源的可持续性
不管是社会资源，还是国家资源，都存在一个能否持续的问题。如果不能持续，社区建设将难以为继，甚至前功尽弃。所谓可持续性，主要包括两方面:一是时间上的，二是数量上的。现在无论国家资源还是社会资源通常都采取项目制的方式进人社区。由此带来的后果是，第一，资源的投人有着确定的时限，一旦超过时限，资源投人即告中止。而这个时限往往又是由社区外部力量设定的，并不总是符合社区的实际情况。因此，可能发生的情况是，项目的时限已到，社区建设的目标还没有实现。以四川灾后社区重建项目为例，在汶川大地震之初，灾民依靠外部大量涌人的救援资源解决了生计上的燃眉之急。在灾情稳定之后，灾民的首要需求仍然是生计问题，但救援组织已经将资源转投于他们认为更重要的重建工作上，导致社区真正的需求被忽视。
第二，许多项目常常是竞争性的，只有在竞争中胜出才能获得相应资源。而竞争性就意味着不确定性，亦即不能保证资源投人的可持续性。特别是当资源投人没有达到预期效果时，资助方很可能减少投人乃至终止项目合同。一个关于家庭综合服务中心的研究就发现，该中心因为评估不过关而被政府中止合同。
外部资源在数量上的可持续性同样堪忧。以笔者曾经调研的一个小区为例，该小区是当地自办物业的先进典型，其所收取的物业费标准相当低，每平方米5角至8角，一年的物业费收人约为8万，但社区物业各方面开支加起来每年要花32万。也就是说，光是物业费一项，就存在24万的缺口，这一缺口主要靠街道、区、市等各种渠道的经费进行补贴。目前当地财政还能支应，但最近两年财政趋紧，今后取消资助的可能性相当高。而一旦发生此种情况，已经习惯于依附此类资源的社区必然一时难以筹措如此大量的经费，大量社区建设项目只好停顿。现在在农村社区建设过程中，就有随着项目产品对政府的效用降低，政府往往会突然撤资，农民也不得不随之退出项目，双方难以形成稳定的合作关系的情况。
(二)社区建设的主体性
研究发现，外部资源的投人固然可以在一定程度上帮助克服集体行动难题，但同时也造成另一个问题，即社区民众可能因此而失去社区建设的主体性。因为外部资源在投人过程中往往会蕴含着自己的意图和目标，甚至规定了具体的操作方式。于是就发生一个问题:社区建设到底是谁的社区，谁在建设?就社区建设的本义而言，确应如中办、国办《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》所说，应该以居民“自我管理、自我教育、自我服务”为目标。然而，现在大量资源投人都带有附加条件。特别是国家以项目制形式进行的投人，许多项目对资源投人的目标、方式、进度和绩效都有着非常细致的规定，甚至达到了文犊主义的地步。 社会资源的投人也存在同样的问题。即以社会学家为例，他们在参与社区建设实践时，念兹在兹的是把社区建设成一个人人心心相印、休戚与共的共同体。然而，一位在北京某地区进行“社区营造”试验的教授告诉笔者，他们在该地区投人了大量人力、物力和财力，但三年过去了，“基本没有什么成就”。原因就在于，他们一心想把社区建设成宜居有爱的“家园”，但当地居民却一门子心思想的是怎样把房子尽量分割得小一点，同样的面积多搞几间房，以便好出租、多出租、多挣钱。至于能不能形成一个共同体，没有人关心这个。由此也见得，所谓“共同体”，很多时候都是社会学家一厢情愿的想法，群众早抛弃了，社会学家还抱着。但是，社会组织能够完全放弃自己的想法吗?不可能。带去这么多资源，怎么会没有自己的想法?于是，“到底要建谁的社区?”就成了一个现实而严峻的问题。
(三)公共治理的效率与公平
更严重的是会造成公共治理的不经济、不均衡、不公平，这主要是就国家的资源投放而言。所谓不经济，是指由于国家投人是免费的，于是很多社区建设项目不惜血本地提高标准用“洪荒之力”去做一件很小的事。一位教授在调研西北某社区提供的居家养老服务之后震惊于其服务水准及成本之高，感慨道:“连儿子伺候老子都达不到那样的水准!”由于国家还远远不够富裕，所以中央对社会福利早就提出了“适度普惠”的原则，但一些社区建设项目却不顾经济条件，远远超出了这个标准。而不顾经济条件的社区建设能够发生和维持，又与公共资源分配的不均衡和不公平有很大关系，即不少部门和官员为了政绩工程而“集中力量力、大事”，把资源集中投向一两个社区，将其做成耀眼的“典型”。
国家树立典型的初衷，是为了创造经验，树立示范，让整个社会见贤思齐，从而达到以点带面的效果。然而，在树典型的过程中，一些领导与社区的关系从本应纯洁的同志式关系，变成了假公济私的庇护式关系。即，领导基于政绩考虑，必须力保自己树立的典型不倒，并且更好，于是什么资源、什么优惠政策都往这个社区塞，结果这个社区撑到饱，甚至吃不了其他社区却瞰瞰待哺，造成社区之间的投人严重不公平。这样，本来想“以点带面”的树典型，结果成了“以点害面”，显然违背了国家树立典型的初衷。
当然，也有的社区确实是因为表现出色而拿到国家资源。但即使是这样，仍然有问题。因为公共治理追求的是全面发展、共同进步，而不是像市场一样服从优胜劣汰法则。作为国家，一个社区再是“烂泥巴糊不上墙”，也不可能放任不管。相反，越是这样的社区，国家越是要想办法提升，而不可能谁干得好，就完全把资源给谁。
由此可见，社区建设有一个复杂的动员和组织过程，并不是“解放视角”所想像的那样，国家一放手，社区就能自动运转起来。
四、总结与思考
社区建设是当前社会治理的一个重要内容和抓手，但长期以来，在社区建设理论和政策中流行一种“解放视角”，即相信社会具有足够强大的自组织能力，只要把社会从国家的控制下解放出来，社区建设也就八九不离十了。这样一种“解放视角”把注意力集中到调整国家与社会的关系上，而对社会，包括社区内部关系的调整和组织却关注甚少。本文揭示了这一观点赖以形成和流行的学术背景及社会背景，进而从集体行动的理论视角来探讨社区建设问题。从集体行动角度来看，社区并不是一个天然具有集体行动能力的主体，与普通的集体行动一样，它面临一个如何通过有效的组织去克服集体行动困境的问题。尤其是在中国社会转型的背景下，这一问题更加突出和严峻。而外部资源的投人固然在一定程度上克服了社区建设过程中的集体行动困境，但也造成了新的问题。
由此引申开去，今后在社区建设理论和政策上，有三个问题值得注意:一是破与立的关系。现在有一些人，革命劲头很足，盲目相信“破字当头，立在其中”，倾向于凡是不满意的，先砸了再说。这是一种很糟糕的思维方式。革命讲“不破不立”，但建设恰恰是要“不立不破”，即在没有想到更好的替代办法之前，只能先将就，不管三七二十一先砸了再说，往往收不了场。有人批评说，中国社会曾经有很好的自立自理的传统，恰恰是因为后来国家管得过多，导致社会的自我组织能力严重不足，这种状况不能再继续下去了。是不是存在这个问题，可以讨论，但是群众不关心这个问题。对群众来说，他要的是解决，而不是解释。群众每天都得过日子，而生活不能掉链子。不管目前这个僵局是什么原因造成的，是谁的责任，反正出了问题，你必须解决。因此，盲目崇信不破不立，是很危险的。
二是社区治理与国家治理的关系，要把社区建设与国家治理有机结合起来。现在很多人一讲社区就只注意局部，而忘记了国家这个全局。正如前面所讲的，很多从社区角度来看搞得很好的治理，从国家治理的角度来看却是不经济、不均衡、不公平、不可持续的。
三是当前关于社区建设的研究范式需要从“模式研究”转向“机制研究”。所谓“模式研究”，就是单纯静态地考察社区建设需要哪些要素，这些要素需要组合成一个什么样的结构。而“机制研究”则是强调怎么更有效地组织各种生产要素，以便把社区建设从构想到结果一步一步地实现出来，并且要让结果尽可能地符合初衷，而不能脱离甚至背离初衷。这就要求把社区建设当作一个一环扣一环的过程而不是一个静态的点或面来思考。最难的是怎么一环紧扣一环，中间不掉链子。各种资源如果不能形成一个一环紧扣一环的链条，再多再好也是白搭。现在关于社区建设，许多人都在喊国家放，但很多职能，国家真要放出来，社会承接得住吗?“放得出”与“接得住”怎么衔接，里面还有很多问题需要仔细研究。
(参考文献略)
