据悉，有关部门正在准备出台《农村土地征收补偿条例》，为保护土地承包人的利益，该条例拟将补偿款主要分给承包人。这样做不能说没有一定的道理，但由此产生的制度性不公和违宪问题却容不得忽视，并且存在着是否真正保护农民利益的疑问。
农村土地承包政策大都是从上世纪80年代初实行的。有些集体组织从土地承包后就一直没再调整过土地，大部分集体一开始实行的是每隔5年或8年等期限根据人口变动情况进行重包。然而，自从土地承包30年不变政策和《农村土地承包法》实施后，各集体组织再也无法调整土地，致使此后成为集体组织的新成员再也没机会承包土地，而承包土地后死亡或迁出者虽然客观上已经不是集体成员，却仍然拥有或由其后人代其拥有承包地。长期的土地不变制度自然导致了较为普遍的“有人没地”和“没人有地”的不公平现象。尤其是，对于一些不适合采取按人口均分式承包、却土地面积广大的果园、峪沟、林地等个别承包，一个集体那么多人就只有几处，“不变政策”使集体利益让那几个赶巧的承包人专享本就不公、再在本来是收益承包而不是土地拍卖的情况下，竟然把作为土地价值的土地补偿款而不是青苗或果木补偿归属于承包人，无疑会造成让个别人暴富而损害绝大多数人利益的制度不公。
其次，宪法明明规定农村土地属于集体所有而不是承包人所有，而且土地承包只是一种生产形式而不是变更土地所有权的方式，所以这样做不仅会带来制度性不公问题，也必然会因此侵犯和剥夺土地所有者的根本权利。集体组织既然根据宪法是农村土地的所有人，当然就只有它自己是其土地被征收的补偿款权利人，也从来没有征收一个人的财产而把补偿款补给另一个人的道理。如果鉴于集体组织领导普遍有挥霍和侵占公款而损害集体和集体成员权利的现实，从而认为这样做有助于保护集体成员的权利，这同样是没道理的。宪法和村委会组织法既然规定了集体组织的民主制度，并有刑法的相关处罚，就应当通过完善和健全民主并对违法人员严格追究责任的方式来保证集体组织的健康性，通过锻炼和提高农民的自治能力和民主水平来保证集体组织不背离和损害集体成员的利益，而不是限制其活动范围与机会。不管出于什么目的，这样做都有重大违宪嫌疑。如果忽视这一点，就难免使该条例不成为非法之法。
最后，如果说真是出于保护失地农民利益的考虑，那就应当严格规范征收行为，把政府的征收权严格限制在宪法所规定的公共利益范围内，而不是为了备受诟病的商业利益和发展原因就可征收农民的土地。毕竟，只要刹住滥用征收权的歪风而不是纵容政府滥征土地，就会从根本上保护住农民的土地，就不会产生补偿款被集体组织盘剥的问题。所以，最有效的维护农民权益的方法不是非得采用避开集体组织的违宪方法，而是严格按照宪法规定来限制征收权，真正保护农民土地不被违宪征收。
从现实中的许多事例来看，侵犯农民土地权益的根本原因在于征收权的滥用，特别是补偿款的不充分产生的巨额土地财政，因而保护农民权益的有效途径就在于控制征收权滥用和禁止政府借征收之机进行渔利。为此，必须建立和完善相关的监督、控制与责任追究机制。这除了在法治社会背景下应当按照法治的一般要求建立相应的机制外，最有效的办法就是曾经实行的对一把手的一票否决制和土地差价追回制。即一旦发生借土地征收进行渔利的情况，就像对待上访那样毫无条件地免除应当负责的相关党政一把手的职务，并把借机谋取的不当利益追回返还给农民或集体组织。这才是保护农民土地权益的根本途径。■
