(湖南农业大学经济学院 湖南长沙 410128)
摘要：研究目的：基于农村土地产权制度变迁理论，从土地所有权、承包权、经营权“三权分离”的思想内核出发，分析了我国农村土地“三权分离”制度安排的历史必然性和理论可行性，并将提高资源配置效率的原则运用于农业经营体制研究。研究方法：文献梳理法、综合分析法。研究结果：农村土地产权分离是农业经营体制发展的条件与要求，农业经营体制的创新是农村土地产权制度变迁的诱致性需求结果，农业经营体制的发展会促进土地产权制度变迁。研究结论：应构建符合我国实情的以家庭承包为基础、多元经营的集约型内涵式经营体制，需要新的理念、内容、标准、路径和保障机制，从而切实保障国家粮食安全与农民权益，促进资源的高效利用，加快农业现代化进程。
中图分类号：F323.4 文献标识码：A 文章编号：
Study on the Agricultural Management System Under the Background of the Rural Land "Separation of Powers"
Xia Yulian
(Economic College, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, China)
Abstract：The purpose of this paper is to analyze the historical inevitability and theoretical feasibility to the system arrangement of rural land "separation of powers" and using the principle of improving the efficiency of resource allocation to research the agricultural management system, based on the rural land property rights system vicissitude theory, and from the ideological core of "separation of powers" that is ownership of land, contract right, management right. Literature review method and comprehensive analysis method are employed. The result indicates that the separation of rural land property rights is the conditions and requirements of the development of agricultural management system, the innovation of the agricultural management system is induced demand of rural land property rights system change, and the agricultural management system will promote the development of land property rights system vicissitude. The conclusion of this paper is that it should build intensive teaching management system, which conforms to the truth in our country that on the basis of household contract, diverse management, and need new ideas, contents, standards, path and the safeguard mechanism to make it realize, so as to ensure national food security and farmers" rights and interests, promote the efficient utilization of resources, speed up agricultural modernization.
Key words: rural land; separation of powers; agricultural management system; innovation research;
1、 引言
“三权分离”的思想源于现代产权经济学，蕴含着权能的分离与组合，是提高资源配置效率的重要途径，2014年，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等重要文件出炉，所有权、承包权、经营权“三权分置”的土地制度改革方向确立。新经济常态下，旧有的农业经营体制表现出诸多问题，如粗放耕作、环境污染、资源浪费、非农化，农户受益少等，我国农业经营体制创新迫在眉睫，2015年中央农村经济工作会议提出“鼓励探索农村集体所有制的多种实现形式”，“构建复合型现代农业经营体系”。因此，在农村土地“三权分离”背景下研究农业经营体制问题具有重要而独到的学术价值与应用价值。一是将为农村土地“三权分离”的产权制度构建提供制度资源和理论支撑;二是将为农业经营体制问题研究提供分析框架，促进制度经济学、产权经济学、管理学、法学以及政治学科的交叉发展;三是有望为我国农业经营体制的完善提供制度规范、政策思路和具体操作方案;四是可以有效的解决农业经营过程中的激励问题和利益不协调问题，进而解决我国农业发展的短板，促进农业现代化建设;五是有利于保障产权“主体利益和实现经济、社会与生态利益协调，促进长期经济增长和社会公平和谐。
2、 农村土地“三权分离”的理论构架
国外大多数国家实行土地私有制，少有关于土地“三权分离”的提法与研究，但许多学者都认为农地产权具有排他性、可继承性、可转让性、可分离性(R.Coase，1991;A.Alchain，1994;Y.Barzel，1997;T.Eggertsson，2004)。国内有关农村土地“三权分离”有两类提法，“土地所有权、承包权、使用权”三者的分离和“土地所有权、承包权、经营权”三者的分离(武爱玲，2011;刘守英，2014;张红宇，2014;何立2015);大部分学者认为土地“三权分离”具有必要性与积极意义，如有利于完善土地管理制度、农业现代化、农村劳动力转移、农民增收等(叶兴庆，2014;周策等，2014;马凤娟，2015;张力，2015)，但在“三权分离”的过程中要注意“现行法律法规阻碍，承包权与经营权分离后的权利冲突困境，经营权抵押实践操作困难，过度强调放活经营权导致农地非农化、非粮化等问题”(邓晰隆，2009;刘守英，2014;刘若江，2015;黄静，2015)。在我国，农村土地“三权分离”是指在农业经营与发展过程中，将耕地的集体所有权、农民的承包权与经营权三种权力进行分离的一种农地产权制度。我国农地“三权分离”有独特性，主要处理的是承包权与经营权之间的关系。土地承包经营权是一个包含着诸多权利内涵，而且权能还在不断丰富和拓展的权利束，属于典型的用益物权。在“两权分离”制度中，承包权拥有相应的占有、经营、收益、处置等完整的权利;经营权从承包权中分离之后，承包权则更多地表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生出的多重权益，典型如继承权、退出权等，相应的经营权更多地表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的多重权益，比如入股、抵押等权。
(1)农村土地“三权分离”的历史必然性
我国目前的农业经营是“两权分离”下的农户家庭分散经营与集体统一经营相结合的双层经营制度。从分散经营的层次看，小农经营模式制约了农业生产率的提高，产品规模小、品种多、信息源窄，农民的组织化程度低，参与市场竞争的农业生产经营主体数量少、结构差、综合素质弱，以土地为主的生产要素市场没有建立。从统一经营的层次看，村级集体经济组织法人地位不明确，村级集体“三资”总量少、质量差、管理营运乏力，双层经营优势不能发挥。因此，“两权分离”的农地产权制度已不适应农业现代化发展的需求，在制度设计目标、制度功能、制度结构、制度规范性、制度协调性、制度执行主体、制度利益导向等方面都存在一定的局限性与挑战。而“三权分离”并非仅是一种空想或者理论假设，实际上在近年来农民专业合作社、家庭农场和涉农企业加快发展的背景下，土地承包权与经营权的分离尽管尚未通过政策法规的正式确认，但实践中已经不是个案。仅从土地流转比例这一个指标来看，近年来就呈现快速上升态势，已经从前些年在5%以下徘徊迅速提高到26%(2013年底)，承包权与经营权分离在实践中日益成为常态(张红宇，2014)。因此，农村土地由“两权分离”过度到“三权分离”是一种悄然进行着的诱致性制度变迁，当其发生和发展到一定程度之后，需要政策法规等正式制度做出有效回应。因而，农村土地“三权分离”是人类历史进程中的产物。
(2)农村土地“三权分离”的经济学探讨
农村土地“三权分离”的经济学探讨基于农地经营权独立化的条件，通过获得租金为对价让渡土地经营权，弱化其与土地的直接经营关系，依托土地的流动配置效应，优化农业生产要素组合，形成多元农地经营模式，提高农业生产绩效。其一，是发展现代农业，提高土地、劳动力和资源利用效率，提升农业综合生产能力、竞争力和可持续发展的选择。农村土地的所有权主体、承包权主体与经营权主体发生分离，各行为主体不同程度的拥有土地的占有、使用、收益、处分等权能，每个主体对各项权能的完整程度、排他程度、可交易程度直接影响土地资源的市场化程度以及农业生产效率。其二，是发展壮大现代农业经营主体，培育和发展家庭农场、合作组织和农业企业等新型农业经营主体以及新型职业农民的选择;与大量农民兼业经营相比，专业的农业经营者有着更高的农业生产效率，这早已为国际经验特别是日本、韩国及中国台湾地区等东亚小农经济体的发展历程所证明(张红宇，2014)。其三，承包权与经营权的分离，能够有效解决制约土地抵押的效率与公平不可兼得的问题。以承包权长期稳定来保障承包农户财产权和提供基本生活保障，以经营权设定抵押来破解现代农业发展的融资难题，求得经济效率与社会公平的结合(潘俊，2014;张毅，2015)。其四，有利于最大限度提高农产品生产率，延伸农业产业链条的选择。
(3)农村土地“三权分离”的权利内涵与特征
一是所有权。集体所有权主要包括三个方面：集体所有权行使者、集体所有权对其他权利的控制以及集体所有权的实现。按照《农村土地承包法》和《物权法》等法律法规，村集体经济组织、村民委员会、村民小组和乡镇集体经济组织等四类主体通过行使所有权，对承包经营权等形成一定的支配，土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包、个别土地承包经营权人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用及分配办法等事项应当依照法定程序经本集体成员决定;所有权的实现即如何凭借集体所有权获得经济利益，包括土地承包费、出让“四荒”经营权收益、土地征用后的补偿收益以及部分农地发展权(如河南省的留地安置)收益等的获取和分配。二是承包权。承包权的意义和价值主要凸显在承包权的取得及体现两个方面。承包权主体范围受限，它与集体经济组织成员资格挂钩，当承包经营权“两权分离”时，承包权主要体现为给原承包农户带来财产收益，实现土地承包经营权的财产价值，即承包主体通过让渡经营权而获得财产收益，在土地被征用以及退出后获得财产补偿，未来土地承包权还要体现在继承权上。三是经营权。经营权主体资格的限制较少，经营权通过在更大范围之内流动，提高有限资源的配置效率，并由此推动培养出新型经营主体和多元化的土地经营方式，如培育和生成家庭农场、合作组织和农业企业新型主体。此外，经营权独立之后，可以通过土地经营权来设定抵押，为经营者提供必要的金融支持，这是优化农村要素资源配置，提高要素流动性的重要途径。
在中国，农村土地产权问题不是一个单纯的经济问题、经济现象，而且是政治问题、政权问题以及社会问题，旨在提高农村土地配置利用效率，保障产权主体利益和实现经济、社会、生态效益协调，促进社会公平和谐等。农业经营体制受土地特性、农业劳动力、科学技术和人类发展等许多因素的制约。我国农村土地产权为集体所有制，土地权利束多且权利主体分离，所有权和承包经营权“两权分离”下统分结合的双层经营体制抑制了农业的适度规模经营，土地“三权分离” 的产权安排对我国农业经营体制发展将具有显著影响。(1)土地权利分离有利于建立以土地承包经营权市场化为核心的多元化、多层次、多形式、多主体的现代农业经营制度(黄祖辉，2014)、“双轨并行”的农业经营制度(胡必亮等，2003)、农业共营制(程国强等，2014)以及农业企业化经营制度(郭振宗等，2005) 等。(2)土地权利分离有利于形成新型农业经营主体，如新型农民专业合作经济组织、专业化家庭农场、公司化农业企业等(邵科，2014;陈起阳，2014)，从而涌现诸如“农民合作经营”、“土地股份合作与生产专业承包经营”、“专业大户+龙头企业+专业合作社+行业协会”、“党支部+专业合作社+果农 “等“企业化”、“协会纽带式”和“混合型”的农业经营模式(张仁寿，2003;张云华，2013;段振文等，2014)。假设农业经营体制为因变量，土地产权制度为自变量，则农村土地“三权分离”的制度创新将通过影响农业生产要素的组合与关联度(农村土地与农业劳动力、农业技术的组合与关联度)对农业经营体制产生作用机制，农业经营体制的创新与发展也会反作用土地产权制度变迁。根据农业经营体制的内容，将农业经营体制的内涵设定为农业经营主体、经营方式、经营模式、经营形式以及经营制度五个方面，将农村土地的“三权分离”作为影响农业经营体制各维度的直接因素，根据变量间的相互依存关系可得到农业经营体制的变化及其影响效应(表1)。
Table 1 the impact analysis of rural land "separation of powers" on agricultural management system
因变量
与土地产权的关系
影响效应
“三权分离”以前
“三权分离”以后
经营主体
直接影响
农业生产主体为主，市场销售主体为辅
农业生产主体、农业市场主体、农业服务主体、农业管理主体全面发展
经营方式
直接影响
家庭经营为主
家庭经营、集体经营、合作经营以及企业经营等多种农业经营方式共存的的共营体制
经营模式
直接影响
自主经营的的单一模式
经营形式
间接影响
传统农业、口粮农业（生存农业）与现代农业并存；自给性生产、商品性生产、专业化生产和一体化生产并存
提高了农业生产的集约化、专业化、组织化、社会化、市场化和商品化程度
经营制度
间接影响
土地“三权分离”，家庭承包与多元化经营结合的集约型内涵式经营制度。
促进农业的现代化、多元化、股份化、市场化发展
从表1中可知，农村土地“三权分离”对农业经营体制有直接影响也有间接影响，农村土地“三权分离”是农业经营体制创新发展的重要契机，致使农业经营体制的内涵不断丰富并具有动态性，决定着农业经营体制的发展水平和农业经营绩效。经营权与承包权的分离促使土地进入生产要素市场，农民可以作为土地和劳动力的主人按照市场经济规律配置生产要素，以各种形式获得土地的增值收益，实现收入的最大化。同时，这种土地产权制度安排促使了土地使用权的流转，在这个过程中势必引入新的行为主体，如生产主体、市场主体、服务主体和管理主体，从而引致多种农业经营方式，丰富农业经营模式，进而形成新的农业经营形式和现代化农业经营制度。因此，土地“三权分离”是我国土地制度创新中最重要的土地制度安排，也是我国农业农村市场经济发展的关键，根据农村土地“三权分离”的内涵剖析及其对农业经营体制的影响分析，可以构建农村土地“三权分离”对农业经营体制的相关影响机制(图1)。
Figure 1 the influence mechanism of rural land "separation of powers" on agricultural management system
农业经营体制影响农业经营绩效，土地产权分离不仅直接影响农业经营绩效，还通过影响农业经营体制影响农业经营绩效，同时，土地产权分离和农业经营体制之间是一种耦合发展的关系。土地所有权、承包权与经营权的分离使得产权主体呈现多元化，使用权越来越完整的分配到农户，排他性增强，这是不断适应市场经济发展的需要，促进农业资源、资金、技术和人才等生产要素向经营效益好的专业户流动，在一定程度上解决耕地资源细碎化的弊端，使农村土地经营走向规模化、集约化、商品化道路，对其市场化和资本化起到了推动作用，从而伴随着土地“三权分离”，农业经营主体、经营方式、经营模式、经营形式、经营制度的内涵都发生了相应的变化。因此，农村土地产权分离是农业经营体制发展的条件与要求，农业经营体制的创新是农村土地产权制度变迁的诱致性需求结果，农业经营体制的发展会促进土地产权制度变迁。
现阶段我国农业经营体制面临着一系列外部和自身的问题和挑战，较为严峻的有：农户承包地数量相对不均，引发新的矛盾;农业经营的低收益、高风险与兼业化;现代农业经营方式刚刚起步，农户从中受益少等。这些都是农业经营体制发展与创新的前提和原因，也是思路和方向的基点。目前，我国农业经营体制创新取得了一定的成就，尤其在基层领域中，新型农业经营主体的发展与职业农民的培育为农业经营体制改革提供了契机，很多的创新理念和举措也在实践中不断尝试和完善。
首先，农业经营体制创新的理念。创新原则应为维护农民土地承包权，促进土地产出率与资源配置利用效率同步提升，遵循市场导向、环境适应以及稳中求进等。目标应为使传统农业走上现代化、产业化之路。思路应根据区位地理特征不同，对平原、丘陵、山区及河谷地区分别进行农业经营体制机制创新;根据城市规模大小不同，对特大型城市郊区农村、中小型城市郊区农村及城中村地区分别进行农业经营体制机制创新;根据经济发展水平的不同，对城市郊区、农业生产区和城乡结合部分别进行农业经营体制机制创新。
其次，农业经营体制创新的内容。一是积极培育农业生产主体、农业市场主体、农业服务主体、农业管理主体等新型农业经营主体;二是促进家庭经营、集体经营、合作经营以及企业经营等多种农业经营方式共存的的共营体制;三是提倡自主经营、雇佣经营、租赁经营、承包经营、订单生产等多种形式的农业经营模式;四是允许传统农业、口粮农业(生存农业)与集约化、专业化、组织化、社会化、市场化和商品化程度较高的现代农业并存的农业经营形式;五是要构建农村土地“三权分离”，家庭承包与多元化经营结合的集约型内涵式农业经营制度。
再者，农业经营体制创新的标准。一是国家层面。应考虑是否影响到国家粮食安全?是否影响农村基层治理?二是农民层面。应考虑是否影响到农民权益?是否有利于农民增收?是否有利于新型农民培育?是否有利于农民的就业创业以及农民社会保障等?是否有助于农户贷款?三是农业产业化层面。应考虑是否有利于农业产业化、集约化、组织化、社会化发展?是否有利于高产稳产以及农业销售?是否有利于破解农业风险难题等?四是资源高效利用层面。应考虑是否促进了农村土地的资本化和市场化?是否实现了资源的优化配置?
再次，农业经营体制创新的路径。应根据不同的特征、组织制度、运行机制以及适应性，以家和亲缘、农业产业链条、资源节约集约利用、资产股份合作等为纽带构建农村土地“三权分离”条件下农业经营体制创新的途径与措施。具体措施上，农业生产方面走集约化、规模化、组织化、社会化之路;农业运营方面走专业品牌化、产权股份化、融资市场化、教育内置化之路;农业监管方面走治理现代化、多元协同化、防腐制度化之路。
最后，农业经营体制创新的保障机制。一是市场保障机制方面，要研究农村土地经营权流转的价格形成机制及收益分配制度，同时研究农业经营体制中政府与市场的分工。二是经济机制保障方面，要探讨政府如何利用税收政策、财政政策、金融政策、经营准入政策等激励或约束经营主体及其经营行为。三是法律机制保障方面，要从法律基础、法律保障、法律惩罚三个层面研究促进农村土地“三权分离”的农业经营体制创新的法律机制。四是行政机制保障方面，要从规范和调整的角度设计政府介入农业经营体制的行政机制。
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基金项目：国家自然科学基金项目“中国农地流转的综合效益评价：基于‘双SE’框架”，项目号：71473080 ;湖南省教育厅科学研究项目“中国农地流转的综合效益评价：基于“双SE”框架”，项目号：14A065。
作者简介：夏玉莲，湖南宁乡人，博士，讲师，研究方向为农业经济，湖南农业大学经济学院，e-mail:xiayulian1220@126.com。
