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沈荣华:建立权责清单的几个难点

  建立权力清单和责任清单,在我国各地区各部门都进行了积极探索,取得了很大进展。省级政府部门和部分市县政府部门先后公布了权责清单,国务院部门权责清单的编制试点正在加紧进行。同时,建立权责清单过程中也面临着一些难点问题,需要深入研究,不断完善,使权责清单更加合理清晰,真正发挥作用。

  哪些行政权力清单,哪些行政权力不入清单

  建立权力清单,要按照权力法定原则和转变政府职能的要求,对政府部门行使的权力进行全面梳理、清理规范、审核确认,以清单形式列明权力事项等并向社会公开。清单上列举的权力事项,都是有法律依据和授权,是政府部门能够做的。没有法律依据和授权的权力,不能列入清单,政府部门不能做,即法无授权不可为,这就划定了政府与市场、社会的权力边界。

  在实践中,各地结合自身实际进行了探索,形成了各自的权力清单,积累了许多宝贵经验。同时,也出现了一个新情况,就是各地依据同样的国家法律法规,同级同类政府部门的权力事项,按理说应当出入不大,但比较结果显示,各地权力清单列出的权力事项存在较大差距。截止到2015年12月31日,笔者查阅中央人民政府门户网站及各地方人民政府门户网站显示,省级部门的权力事项总数,大多是3000项到5000项不等,少的如安徽1705项,辽宁1928项,宁夏1941项,多的如青海7488项,云南6317项。同类部门的权力事项,多的50-60项,少的20-30项,以省级发展改革部门为例,多的如湖南64项,少的如山西16项;省级教育部门,多的如广东371项,少的如河南28项。相类别的权力事项,同样有较大出入,以省级文物部门“行政处罚”为例,多的如江苏23项,北京20项,少的如山东5项,山西2项。①为什么会出现这种情况?分析表明,在“怎样梳理权力,哪些权力清单”的问题上,目前还存在不同的理解和做法,需要深入探讨,进一步完善清单制定。

  一是区分是否直接对相对人行使权力。根据2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)要求,政府部门要对行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政职权进行全面梳理,参照权力分类标准,以清单形式列明部门权力事项。也就是说,应将政府部门直接对相对人行使的权力列入清单。从实践情况看,由于标准不一,各地大多将直接对相对人行使的权力事项按权力分类列入清单。有的地方认为行政指导、行政监督等其他权力也属于直接对相对人行使权力,将相关事项列入了清单;有的地方将不直接对相对人行使的权力事项,如规划编制、政策制定等,也列入清单,从而使各地权力事项数量出现偏差。因此,应当以直接对相对人行使权力作为是否列入清单的标准,进一步完善清单。经研究确认不符合标准的权力事项,如政策规划等抽象权力和政府内部权力,可先不列入清单;一些没有直接对相对人行使权力的部门,其相关权力事项可不列入权力清单统计范围;国务院部门可根据履职特点,在试点中探索有关宏观管理权责事项的清单表现形式,防止出现争权扩权或遗漏权力

  二是区分不同层级权力。我国纵向上有5级政府,不同层级政府的职能定位不同,中央和省级侧重宏观管理、规则制定、指导监督,市县乡政府部门直接面对社会、企业和公众,侧重微观管理、规则执行、执法监管。按照简政放权的要求,直接面向基层,量大面广,由地方管理更方便有效的经济社会事项,应考虑下放地方和基层管理。在实践中,各地将大量适合市县管理的权力下放,划为属地管理权力,由市县部门直接行使,省级部门除重大事项外不再直接行使。这里需探讨的问题是,属地管理权力应当列入哪个层级权力清单?

  从各地做法看,有些省份仍列入省级权力清单,如湖南省权力清单共计3722项,其中省级直接行使1556项,市县属地管理2166项。有些省份则不计入省级权力清单,如安徽省梳理权力事项基数5405项,其中取消、下放属地管理2595项,加上其他减少事项,省级清单保留1712项。从合法性上看,法律法规有关职责权限的规定,往往是对整个部门或地方各级部门而言的,没有层级之分。这样,下放的属地管理权力无论列入哪个层级清单,都是于法有据的,这就需要作出合理选择。按照转变政府职能的要求,建议权力清单应明确划分不同层级的权力,将属地管理事项列入市县权力清单,而不计入省级清单,这样有利于突出不同层级权力配置的特点,也有助于厘清不同层级的权力边界,落实履职责任,使清单更具操作性。同时,可在省级清单中注明,对属地管理权力行使要进行监督,重大事项仍保留办理权。

  按照权力分类,哪些权力类别可调整,哪些权力类别可增设

  对政府部门行使的权力事项进行分门别类梳理,确认权力事项的类别,是建立权力清单的基本要求。按照不同标准,行政权力可划分为不同类别。不同类别的权力事项,权力属性、行使方式和对应责任也不同。现在权力清单的分类方式是9+x,即行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政确认、行政征收、行政给付、行政奖励、行政裁决和其他类别。总的看,这种权力分类基本上涵盖了政府部门直接对相对人行使的权力权力事项得以准确定性,各归其位,为建立权力清单提供了基本框架。同时,通过分析可发现,有的权力类别涵义模糊,运用不多,而有些权力事项经常使用,却没有具体定性或归入现有分类中,影响了权力清单的实效性。是否需要适当调整,值得深入探讨。

  哪些权力类别可调整?目前清单的9个权力分类是对参照相应的具体行政行为划分的,其中有的权力类别划分是否合适,就有待于推敲和实践经验。其中的行政奖励,作为一种具体行政行为,在政府管理中通常被作为一种表彰鼓励的措施,不具强制执行力,而不是作为权力来行使。行政给付,作为一种授予权益的具体行政行为,如对行政相对人给予帮助,救济优待,予以补偿等事项,从属性看更多是一种政府的责任或服务,而不是权力行使。这两类权力是否作为基础权力类别,就有待斟酌,而且作为授予权益事项,给予谁不给予谁,需要根据情况变化时常调整,如列入也不利于保持清单的相对稳定。从适用情况看,在省级权力清单中,行政给付类的事项相加仅15项左右,行政奖励类的事项相加在40项左右,在省级数千项权力中占比很小,多数部门没有行政奖励和行政给付的事项,这说明作为基础权力类别实用性不大。相似情况还有,一些地方清单中设有行政指导、行政监督、行政调解等其他权力类别,是否作为普遍采用的基础权力类别,也有待于探讨。因此,从实际出发,可考虑将行政奖励、行政给付不再作为基础权力类别列入清单,有关事项可由政府部门依照法律法规实施。

  哪些权力类别可增设?权力清单中的“其他类别”的设置,是考虑到权力分类方式多样,有些权力事项按属性无法归入现有权力分类,是一种兜底类别,数量不多。如果其他类别下的事项很多,各部门又经常使用,就需考虑设立新的基础权力类别。从已公布的权力清单看,其他类别下的事项往往较多,如省级部门清单中的其他权力事项,往往达数百项之多,占比较大,有的部门按现有9个权力分类共有22项,而其他类别的事项也达22项,两者数量相当,形成反差。其他权力事项过多,没有定性,就难以确定权力行使方式和对应责任,不利于规范权力的行使。那么,可考虑增设哪些权力类别?有数据显示,在其他类别的事项中,许多是各种项目的初审、审批、审核、上报、备案、年审等,占有很大比重,说明实际工作中经常运用,权力属性和行使方式也有相通之处。例如,陕西省权力清单共梳理出审核转报类204项,计入省级清单总数。湖南省梳理出审核转报类事项238项,不计入省级权力清单总数。这些做法就是对权力分类的有益探索。因此,可考虑增设“行政审核”或其他名称,将目前“其他类别”中的事项尽可能归类作为一项基础权力类别,就可以大大减少其他权力事项,使清单更加规范合理。

  如何确定责任事项,做到权责一致

  按照权责一致原则,厘清与行政权力相对应的责任事项,明确政府该做什么,“法定职责必须为”,是建立责任清单的要求。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要》(2015—2020年)提出,要大力推行权力清单,责任清单,“逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式”。《指导意见》提出,“要按照权责一致的原则,逐一厘清与行政职权相对应的责任事项,建立责任清单”。这些要求表明,明确与行政权力相对应的责任事项,做到权责一致,是建立责任清单的关键所在。对此,目前大致有两种做法。

  一种是针对具体权力定责任,认为应当针对清单中的具体权力来界定相对应的责任。如安徽省将传统的“针对部门讲责任”,转变为“针对具体权力讲责任”,使每一项权力相对应的责任细化到条,落实到款,高度融合,共依法确定1.2万多项责任事项,2万多项追责情形。北京市的做法更概括些,出台了全国首份“通用+专项”责任清单,即针对行政许可、行政处罚、行政确认等权力类别,面向45个政府部门,明确了116项共性责任,规定了权力运行各个环节政府部门及人员应当做什么,细化了监管责任,防止不作为。

  另一种是针对政府部门职责定责任,认为政府部门的责任事项,有些与清单上具体权力对等,有些则不对等,所以不能只对具体权力讲责任,而应当从部门职责范围来确定责任事项,防止政府责任缺失。在实践中,一些地方从部门职责、部门间职责交叉事项、监管服务事项等方面来厘清具体责任事项,形成内容更广的责任清单。例如,浙江省通过梳理部门职责,细化部门责任事项,划定交叉职责事项,建立责任追究机制等,形成责任清单,解决“不作为”问题。山东省对53个省级部门(单位)共确定主要职责363项,具体责任1383项,追责情形7262项,确定部门职责边界59项,建立事中事后监管制度539项,公共服务事项117项,形成责任清单,把该负的责任负起来,把该管的管住管好。

  上述做法从不同角度进行了有益探索,为建立责任清单提供借鉴和经验。在法理上,权责一致、有权必有责,意味着政府部门在行使权力的同时,也必须履行相应的责任,如必须依法行权,不得越权越界,必须遵守法定程序,不得随意而为,必须履行法定义务,不得失职等。运用到责任清单上,就应当针对具体权力或者权力类别来界定责任事项,使责任具体化。如可参照安徽等地的做法,针对每项权力定责任,高度融合,也可参照北京的做法,针对各种权力类别确定各部门通用的责任事项,建立责任清单。这样,在行使权力时,政府部门就必须承担相应的责任,知道该做什么,怎么做,也便于追责。

  权责清单是依据法律法规和“三定”部门职责制定的。部门职责一般是指政府部门应当履行的任务和义务,放在权责清单语境下,往往可理解为权力,也可看作是责任或义务。如某政府部门负责主管某方面事务,即是授权,表明能做什么,也是责任,表明应当做什么。据此确定的责任事项,有些并不是与清单上的具体权力相对应,而是把部门职责细化为具体责任事项,这对于落实“法定职责必须为”有着重要作用。比如,现在一再强调简政放权,就要加强事中事后监管。这反映在清单上,一项权力可能取消下放,但市场监管的责任仍然还存在,不能借故推脱。因此,仅仅说“谁审批谁监管”是不够的,还应加上“谁主管谁负责监管”,意思就是对你主管的事务,可以不行使审批权,但市场监管责任必须履行。有鉴于此,根据部门职责细化的责任事项,虽然不一定与清单上的权力对应,也应列入责任清单,以促使政府部门主动履行职责,把该管的事管起来,避免不作为。

  对于政府部门依法承担的管理服务职责,包括基本公共服务事项、行政事业性收费事项、专项资金管理事项、职业资格事项等,要在清理规范的基础上,分别列出清单目录并向社会公开,主动履行法定职责,方便企业和公众办事,接受社会监督。

  (作者为中国行政管理学会副秘书长、研究员)

  【注释】

  ①本文所有数据均截止到2015年12月13日,来源于中央人民政府门户网站及各地方人民政府门户网站。

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