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赵谦:美国财政预算公开的特点

美国拥有较为完善的政府预算信息公开体系。预算信息公开已经成为美国财政管理的一项基本制度,并且由于其全面性、综合性、体系化、程序化、法制化等特点成为政府预算信息公开的典范。美国财政预算公开的特点非常鲜明:健全的法律体系提供了预算信息公开的法理基础,完备的组织框架结构规定了相关利益主体的行为规范,透明清晰的预算过程保证了预算信息的动态和及时公布,详细清晰的信息结构和多渠道的公布方法满足了公众对预算信息的监督要求。

 

  (一)健全的法律体系

 

  美国财政预算信息公开的历程就是相关法律不断健全和完善的过程,其结果就是为预算信息公开建立了相对健全的法律体系,为预算信息公开提供了坚实的法理基础。政府预算对政府活动进行约束和限制,预算一经批准就成为国家法律,具有法律的权威性。

 

  没有政府预算授权就不能进行财政收支,政府的各项收支在预算中都有详细的计划。资金的使用范围确定,不能挪作他用,任何与预算计划不符的资金收支必须要有预算调整草案,并要经过总统和国会的批准,政府的收支必须接受权力机关监督。其中,宪法对公款支出的公开做了非常明确的要求;塔夫脱宣言限制了国会的权利;接着《预算和会计法》建立了仍然沿用至今的预算组织结构体系;《信息自由法案》更是明确了政府在向民众提供信息方面的义务及细节;《联邦咨询委员会法》和《政府阳光法案》又分别对预算制定和实施过程中非常重要的两种会议形式:专业委员会会议和听证会议,提出了明确的信息公开要求;而《电子信息自由法修正案》扩展了信息公开的渠道。这些法律规定了预算信息公开的要求、组织、程序和内容等,能够指导预算信息公开的各项活动。其意义是多样的,一方面使公众拥有了获取预算信息的法律依据,另一方面使政府能够更为有效、公开、清晰的实施财政预算管理。当然,作为法律,也提供了违反预算信息公开的惩罚依据。

 

  (二)完备的组织框架

 

  美国财政预算公开需要将所有政府部门的信息均进行公开,其工作量非常巨大。而在政府和国会,构建有完备的专注于预算的部门,这些部门能够在预算制定的各个环节将预算信息全面进行公开。一是众议院和参议院预算委员会。负责起草年度预算方案,监督拨款的过程保证支出计划与预算方案设定的限制相一致。二是众议院和参议院拨款委员会。拥有决定所有自由支配项目(国防,教育等)支出水平的管辖权。三是众议院筹款委员会。拥有税收和大部分强制项目(例如社会安全、医疗和医疗补助等)的管辖权。四是参议院金融委员会。相当于众议院筹款委员会,该委员会拥有税收和大部分强制项目(例如社会安全,医疗和医疗补助)的管辖权。宪法要求产生收益的任何立法均必须来源于众议院。五是国会预算办公室。由1974 年的国会预算法案创立的一个非党派办公室,职责是分析政策选择对预算的影响。该办公室还发布经济状况的研究,评估联邦支出对经济的影响,向国会提交关于预算选择的分析报告。六是总统预算办公室。总统预算办公室与政府各部门合作制定预算请求。该机构制定预算并向国会提交预算,并且宣传预算支出和收入的重点内容,在预算执行后还负责监督联邦资金的支出。七是政府审计办公室。作为国会的调查机构,在财年进行期间及财年结束之后,监督联邦政府计划的支出和进展。八是税务联合委员会。成立于1926 年,是国会的一个非党派委员会,协助众议院与税收立法相关的事务。该机构协助撰写税收法律,产生国会官方的收入估计。以上这些机构要根据《联邦咨询委员会法》和《政府阳光法案》将负责的预算工作信息向大众及时公布。

 

  (三)透明清晰的预算流程

 

  美国财政预算公开同时要求从预算方案到预算审计的整个过程中的信息均公布。该工作与整个预算过程是紧密联系的,而透明清晰的预算流程保证了预算信息及时、连续地公开。这样公众可以在知道相关信息的情况下通过各种渠道发表自己的观点,相关团体进而可以通过游说等措施表达自己的利益诉求,以便在预算成为法案之前对预算进行修改。而且,公众可以根据预算编制过程中的各种变化知道相关部门是否行使其职权,从而对其进行监督。

 

  1.总统预算过程。联邦预算过程开始于每年春

 

  天,各部委开始准备下一财政年度的预算请求。当各部委完成其预算的内部审查后,于同年秋季将预算请求提交给总统预算办公室进行审查。总统预算办公室会对各部委的预算请求进行多次修改,并在二月的第一个星期一或之前将预算提交国会。

 

  2.预算方案制定。收到总统预算后,国会会建立自己的预算计划(称为并行的预算方案)。参众两院并不需要遵循总统的预算方案,但是会将总统预算作为一个基准方案。参众两院对起草他们自己的预算方案负责。与总统预算类似,这些预算方案列出了下一年度的支出和收入目标。如果参众两院通过的方案是不同的,则与其他立法类似,需要召开听证会使其保持一致。最终得到的是并行的方案,意味着国会两院均同意但并没有成为法案。国会预算法案要求国会在4月15 日之前通过预算方案,该法案禁止国会通过影响收入、支出或是债务限制的立法。众议院在5 月15 日开始考虑拨款提案。

 

  3.资金拨付。传统上来说,众议院开始拨款工作,标志是众议院拨款委员会将资金分配给其12个子委员会。每个子委员会修改各自资金要求并汇总成一个拨款提案,接着提交给总委员会。如果参议院在5 月15日没有通过一个预算方案,则众议院拨款委员会可以开始考虑拨款提案。每个拨款提案均会要求众议院投票。参议院拨款委员会的拨款过程与众议院类似。如果两院之间没有达成一致,则需要通过由两院议员组成的委员会解决分歧。该会议形成的预算提案在提交给总统之前必须在参众两院进行投票表决。总统可以签字批准该预算提案,也可以否决该提案返还给国会并提出否决理由。国会可以根据总统意见进行修改,还可以向总统立即提交另一个预算提案(参众两院均通过),或者是推翻总统通过的否决。

 

  4.预算执行。每年10 月1 日是财政年度的开始,国会通过拨款过程分配资金,政府各部委被允许使用拨付的资金,其支出资金的过程一直受总统预算办公室的监督。总统预算办公室及各部委的财务人员(例如国防部的审计员,医疗和公共服务部的财务助理秘书)还监督从财政部到不同部门的拨款,以保证部委的资金使用是恰当和有效的。国会通常通过听证会发挥监督职责,确保政府部门按照其立法目的执行各个项目和计划。

 

  5.审计。在财年期间和结束之后,政府审计办公室均会审计联邦政府项目。政府部门也有审计人员,他们直接受总统任命,但是独立于各部门的官员。审计报告的结论通常会影响未来的预算和项目计划。在预算资金活动的每一个阶,除了法律明确规定免除公布的文件,政府都及时详尽公布相关的信息

 

  (四)详细清晰的信息结构

 

  财政预算信息公开的目标是让公众明白政府使用资金的去向,谁对资金的使用负责,进而评价所纳税款的使用效果。要实现以上目标,政府公布的预算信息必须是全面的、合理的及简单易懂的。

 

  1.全面的预算信息。美国联邦政府向社会公开的预算文件包括:一是预算,主要列示了20 多项功能预算;二是附录,主要列示了20 多个部门和其他独立机构的预算;三是分析与展望,包括对预算编制中各种因素的分析和展望;四是预算体系与概念;五是历史报表与数据。美国政府预算报告包括政府的所有收支信息。支出报告按功能分类,每一个部门的支出被划分为三个部分:政府经营支出、对地方政府的补助和资本项目支出。政府经营性支出是维持政府各部门正常开展工作的支出,它列出了在该部门工作人员的总数,并按开展的不同项目进行细分。政府部门的经营性支出按功能划分为五个部分:人员经费(工资福利支出)、差旅费、设备购置费、合同服务费和设备维护费。对地方的补助是上级政府收入向地方政府的转移支付,可划分为不同的项目,还可以细分到每个具体政府拨款援助项目的金额。资本项目支出是相对于经营性支出而言,这部分支出又被细分为不同的项目,每个项目都有更具体的信息

 

  2.合理的财政预算报告。美国财政预算编制采用了一种合理的预算会计标准来编制预算报告。该会计标准是指以实际取得收到现金的权利或支付现金的责任权责的发生为标志来确认本期收入和费用及债权和债务。在该会计准则下,美国政府预算信息不仅包括收支信息,还包括资产、负债及所有者权益等财务信息以及统计信息。有关政府资产负债的信息都可以在政府年终《综合财政报告》中获得。财务报告中应该包括什么内容是由会计准则委员会决定。政府必须报告所有政府部门的资产负债信息,而不仅仅报告主要政府部门的信息。附属于主要政府部门的政府实体的资产负债信息也包括在其中。那些虽然财务上独立核算,但最初是由基本政府部门设立用来提供公共服务的实体(如经营性政府实体),其资产负债信息也包含其中。

 

  并且,该会计准则的实施还要求美国政府不仅仅报告一个财政年度的政府预算,还会报告后续多个年度的财政预算大纲,使公众能够全面了解政府未来几年基于宏观经济预测的投资计划和政策方向。

 

  3.简单易懂的编制分类。为使普通公众能够看懂专业性的预算报告,美国政府预算报告采用了联合国推出的分类方法,按照政府职能对预算科目进行分类。其中,具体分类包括普通公共服务与公共安全、社会服务、经济服务等。公众可以从中清楚看到每一个部门具体的预算使用计划,使用目的及实际支出。预算文件还列出所有政府基金收入来源,包括一般基金、特殊收入基金和资本项目基金。每项收入来源的详细信息包括所有的税收、收费、联邦政府的拨款、为资本项目的发债收入、数年来每项收入来源的变化趋势、每项收入来源的法律依据和立法过程、每项收入所属的政府基金信息。税收信息包括个人所得税按不同收入水平的纳税人分类缴纳的税收收入分布信息,企业所得税按行业集团分类缴纳的税收收入分布信息

 

  (五)多样的发布渠道

 

  美国政府每年都将所有与联邦政府预算和财务报告有关的正式文件,不论是提交总统的还是提交国会的,均通过互联网、新闻媒体、出版物等渠道向社会公布。在政府预算的编制过程中,美国政府就通过平面媒体、电视、广播等多种媒体对其编制过程进行充分及时的报道,以便民众能够了解到整个预算编制的过程。政府部门及各州议会的官网上的网站上均有各种预算报告的链接。并且其信息系统的设计充分考虑到公众的使用便捷性,提供了多种检索模式和方法,民众可以通过查询系统看到每个部门每一笔的支出。

 

  美国还有许多民间组织提供更为详尽的政府财政预算信息。例如,德州公共政策基金会就是一个民间的预算信息公开网,详细公布了地方政府的预算及公务员的工资情况。

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