下邑之谋，史称“下邑画策”。下邑，秦县名，在今安徽砀山县。公元前205年四月，楚汉彭城大战，汉军五十六万败于楚军三万，全军溃散。汉王刘邦在败逃途中差点当了俘虏，刚一脱险，就在下邑问计群臣，张良答以灭楚策略，这就是“下邑之谋”。史籍记载简略，刘邦与张良的一问一答，实际是最高首脑会议的浓缩。刘邦面对群臣发问，就表明是一次紧急的高层首脑会议。下面分层次来解读。
其一，瓦解项羽集团，建立汉兵南翼战线。项羽伐齐，九江王黥布称病不出，彭城大战，决定项羽生死命运，黥布坐山观虎斗，张良从中看出了黥布与项羽已有裂痕。黥布是项王手下第一枭将，如果黥布归汉，不仅能削弱项羽集团，而且在政治上心理上对项羽是沉重打击。刘邦派随何出使淮南，说降黥布，刘邦称随何之功抵五万之师。
其二，争取中间力量彭越，乱楚后方。彭越是一员可独当一面的勇将，他未得封王，恨死了项羽。彭越的根基在楚梁地，这是项羽的心脏地区。彭越反楚如同一把尖刀插在楚军的心脏上，乱其后方，断楚粮道。成皋对峙，项羽腹背受敌，疲于奔命，正是彭越制造的危害。
其三，放手韩信，开辟北方第二战场。韩信有盖世之才，放手使用才能建奇功。韩信开辟北方战场，擒魏、取代、破赵、协燕，东击齐而有之，南灭楚垓下，为汉王完成对项羽的战略包围，打下半壁江山，多亏了张良的力谏与下邑之谋。
其四，汉王正面拒敌，牵制项羽。刘邦扼守荥阳、成皋，正面吸引项羽，守险不战，消耗楚军，以待侧翼发展，积小胜为大胜，转弱为强。
上述“下邑画策”的四大要点，是放眼楚汉相争全局的一个总体作战方略。汉王在正面，黥布在南翼，韩信在北方，彭越在项羽背后。四个方面军全部发动起来，实现联动，完成对项羽战略包围之时，就是项羽灭亡之日。实施过程需要时间，分步完成，所以是一场人为规划的持久战。
下邑之谋，分三步实施。第一步，当务之急是打一场胜仗，提振士气，阻止项羽西进，使汉军在荥阳、成皋一线站稳脚跟。公元前205年六月，汉将韩信收合散卒，又得到关中增援，在荥阳东南三十里的京城、索城设伏，打败项羽，完成了第一步战略，汉军固守成皋，楚汉相争进入相持阶段。
第二步，成皋对峙，全面实施下邑画策，政治、经济、外交配合军事斗争，刘邦做得有声有色。公元前205年六月，当韩信在京索阻击项羽之时，刘邦回到关中栎阳，采取措施，深固关中根本。具体措施有四：其一，立太子刘盈，拜丞相萧何为师傅，以稳固人心。其二，引水灌废丘，消灭章邯残敌。置上郡、河上、渭南、陇西、北地等郡，大力发展经济。其三，分兵坚守武关、函谷关、峣关、临晋关，确保关中安全。其四，全面动员关中、蜀汉民众，壮者从军，老弱转输。萧何运筹，保障前线足食足兵。八月，刘邦回到成皋，实施既定的军事方针。
第三步，垓下会围，歼灭项羽。成皋之战前期，项羽智囊范增献计项王，楚军全力猛攻汉军成皋防线，正面突破，西进函谷关，直取关中。刘邦受困荥阳。陈平主持反间，用项羽之手除掉范增。刘邦机动用兵，项羽失了智囊，东奔西突，两度夺取成皋，又两次丢失成皋。项羽退守广武，刘邦追击，楚汉两军从公元前204年十月到公元前203年九月，双方对峙广武长达十二个月，沉寂无战事。这是成皋之战的后期，由于韩信、彭越未得汉王许诺的封王实地，两人观战，汉军独力无法取胜，史称智力俱困。又是张良献计二策，打破胶着，汉军龙腾虎跃，转入反攻。一是中分天下，诱使项羽和解东归，楚军松懈斗志;二是实封齐王韩信、梁王彭越、淮南王黥布三王实地，汉军四面合围，垓下决战，歼灭项羽。公元203年十二月，项羽自刎乌江，楚亡汉兴。
综观下邑之谋的提出与实施过程，刘邦以弱胜强是智胜力，给后人留下了深刻的启示。主要有四个方面：其一，面对严峻挑战，临危不惧，要有坚定的必胜的信心;其二，全局战略规划的核心，一是计划周密，二是开发人才;其三，洞察敌、我、友，分化敌人，团结中间，建立广泛的统一战线;其四，深固根本，完善自己，增强实力。刘邦自己总结的取胜之道，汉有三杰：张良、萧何、韩信，各有担当之才为汉王所用，项羽有一范增而不用，所以楚亡汉兴。说到底，人才是根本。
