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平衡市政债的收入与风险

      不久前出台的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,批准上海等10省市自发自还1092亿元地方政府债券,结束了该不该发行市政债的讨论。那么,市政债的发债主体是谁?违约责任如何界定?

  市政债要平衡收入和风险。

  之所以要建立市政债制度,一是因为我国处在工业化、城镇化中期,经济发展和城市建设资金缺口较大。二是因为既有融资方式不够规范,风险较高。占地方政府有偿还责任债务50%以上的银行贷款和发行债券是地方主要融资手段,现行制度下两者不够规范透明,政府隐性担保导致部分商业银行放松贷款条件和贷后管理要求,地方负债规模和潜在风险不断积累。

  现行财税制度下,我国地方政府财力与支出责任不匹配,缺乏自主规范的融资途径。特别是当前经济转型升级,税收和土地出让收入增速回落大势所趋,银行贷款期限短,难以满足基础设施建设的长期资金需求。“征税+卖地+贷款”的地方政府融资模式,需要向“征税+债券+贷款+政府性基金”转变。市政债正是在这一背景下提出的,其核心就是要尽可能满足地方融资需求,同时防范地方债风险。

  市政债要求市场化、透明化、可追责。

  与城投债相比,市政债最大的特点是规范,这就要同时发挥市场和政府的作用,强化预算约束。

  首先,市政债是地方政府向社会借债。这需要市场进行公平的信用和偿债能力评估,通过利率价格信号将风险前置;也需要对投资者进行风险教育和提示,强化对借债双方的约束。这也是今年地方债自发自还试点方案要求“开展债券信用评级,择优选择信用评级机构”的原因。

  其次,我国社会结构中政府处于强势地位,仅靠社会机构不足以约束地方政府行为时,需要上级乃至中央政府对债务进行风险预警,特别是要明确责任追究办法。

  再次,真正实现市政债规范化的前提是足够公开透明。只有及时公开地方政府的信用评级、债券发行使用和偿还等基本信息以及地方政府财政经济运行情况等,接受社会广泛监督,才能最大限度保证市政债的规范化,达到设立市政债制度的目的。

  各级地方政府都是理论上的发债主体。市政债应遵循“谁受益谁出钱、谁发行谁偿还”的总体原则。虽然地方债自发自还试点仅包括部分省和大城市,但是新型城镇化过程中,省市县乡政府都可能成为城市群发展的受益者,本地投资者都具有信息优势,因此都是理论上的发债主体。但现实中是否发债还受到必要性和可能性约束。美国市政债由各州及州以下地方政府和代理机构发行,资金主要用于市政非营利性公用事业项目建设,公用事业的融资工具中,市政债券占90%-95%。美国8万多个地方政府中约有5.5万个发行市政债。没发市政债的要么是财力宽裕,要么是评级过低,发债成本过高。总之,未来决定哪级政府是发债主体,关键靠完整的信息公开和公正的信用评级。

  (作者为财政部科研所经济学博士)

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