宪法是国家权力与人民权力的基本限制法律，国家的权力主要在于行政权力，而行政权力的限制，就相当于约束了国家对于司法权和立宪权的控制。虽然这对于人民没有较大意义，但行政法则却与公民有很大联系，那么具体的宪法与行政法的区别是什么呢。
宪法与行政法的区别：宪法的核心在于限制国家权力，保障公民权利;所以宪法规范主要有两部分，其一为国家权力的划分和国家机构的设置，其二为公民基本权利的保障。对于国家权力的限制，主要是对行政权力的限制，对于司法权力和立法权利而言，他们对于公民的侵害不是直接的，其危害程度也不如行政权力那么广泛的深入。因此限制行政权力是限制国家权力的核心。除此之外，现代国家承担着大量的社会服务义务，而这些义务的履行也是通过行政机关达成的。
而行政法正是限制和规范国家权力，保障公民权利的法律。行政法通过对行政权力的限制防止行政机关侵害公民利益，同样行政法通过对行政权力的规范保证行政机关履行服务社会、管理社会的职责。
因此，宪法规范的内容(限制国家权力、保障公民权利)很大程度上是由行政法进一步具体规范的。因此有人认为行政法是宪法的具体化，或者说行政法是活的宪法。
我国公法学界的部分学者认为宪法与行政法意义上的法律保留区别明显，也有一些学者则认为两者区别不大。这一学理争议反映了法律保留理论与实际的立法体制之间的“脱节”。究其原因，与目前“依法行政”难以真正落到实处、建构类似法国的一般性“行政保留”的概念还比较困难有关。但是，我国现行宪法架构下的立法体制与法国宪法架构下的立法体制具有某种程度上的相似性，并未在规范制定权层面采纳全面法律保留，而是赋予国务院以自主行政法规范制定权和独立的宪法地位。为此，有必要借鉴和引入法国的行政保留理论以弥补传统理论在解释现有立法体制上的缺陷，解决相关学术争议。
在君主专制集权时代，一切国家权力集中掌握在君主一人手中，自无法律保留的问题。一直到19世纪出现于欧陆的自由宪法运动打破了君主权力垄断的局面、奠定权力分立后，法律保留的概念始告萌芽。而主张法律支配以保护人权的法治思想及主张议会支配的民主思想是构成法律保留的主要理论依据。在现代法治国家，“无论法律保留原则在宪法上有无明文规定，几无例外地加以遵循”。①
在规范制定权层面，世界各国宪法对待法律保留的态度并不相同。比如，德国、奥地利、日本等国宪法原则上采纳“全面法律保留”;法国第五共和宪法对法律保留采取了比较严格的限制，在法律保留之外承认行政保留的存在;瑞士宪法虽未规定法律保留，但在学理和实务上与法国近似，对法律保留做了限制并承认存在一定程度的行政规范制定权之自主空间。如今，随着行政国时代的到来和行政职能多元化的现实需求，传统的法律保留理论尤其是全面法律保留理论开始受到前所未有的挑战。在给付行政和服务行政领域内是否允许法律保留的存在，理论上出现了较大的争议，那些传统上坚持全面法律保留的国家开始出现制度上的松动，并带动了理论的进一步发展。
自法律保留理论引入我国以来，公法学界越来越多的学者开始借鉴德国的法律保留理论及其制度设计，而不是像法国公法学界那样给予规范制定权之行政保留足够的重视和研究。究其原因，与目前“依法行政”难以真正落到实处、建构类似法国的一般性“行政保留”的概念还比较困难有关。但是，在没有建构起行政保留理论的情况下，传统法律保留理论会与我国现行1982年《宪法》架构下的立法体制发生“脱节”。因为，我国宪法在对待法律保留的态度上，与法国第五共和宪法较为类似，即在规范制定权层面没有采纳全面法律保留，既规定了全国人大及其常委会的立法权，也规定了国务院的自主法规范制定权。
要解决理论与制度现实之间的“脱节”，有两个可供选择的方案：一是修改或解释现行1982年《宪法》第89条，在规范制定权层面确立全面法律保留原则，并废止《立法法》关于国务院“职权立法”的规定;二是引入行政保留理论，并修改传统的法律保留理论。鉴于最近新修改的《立法法》仍然承认国务院享有“职权立法”的自主空间以及行政职能多元化之现实需求，建构符合中国国情的规范制定权之行政保留理论、使行政权在制度规范层面享有一定的自主空间是非常必要的。因为，在今天因行政滥权而强化依法行政的过程中，我们应当保持相当的理性和清醒的头脑，防止从“行政不受立法控制”的极端走向另外一个极端——“行政被捆绑住而无所作为”。二战后期的德国和第三、第四共和时期的法国，都曾经因“立法权高度扩张”和“国会过度规范()”的问题引发了学者的批评，他们提倡行政权应有宪法保障的自主地位和空间。
鉴于上述问题意识，笔者以“宪法与行政法意义上的法律保留之区分问题”作为研究的切入点，希望从这样一个比较容易接受的“问题”出发，管窥建构我国行政保留理论的可行性和必要性。本文的写作基于以下三点考虑：一是在规范制定权层面，我国现行宪法架构下的立法体制采纳的并非全面法律保留，而是法律保留与行政保留相结合。这必然导致宪法与行政法意义上的法律保留之区分问题。因为，从制度功能与意义的角度来看，一国的宪法架构如果在规范制定权层面采纳全面法律保留的制度设计，那么对宪法和行政法意义的法律保留进行区分的意义就不大。而如果没有采纳全面法律保留的话，那么宪法与行政法意义上的法律保留的区分就会成为一个问题;二是宪法学界和行政法学界在法律保留的认识上还存在一些学理争议和分歧，有必要进一步分析与探讨;三是目前行政法学界在法律保留的认识上尤其是依法行政的内涵(法律保留和法律优先)界定问题上，还存在一些模糊的认识，有必要澄清。
可以看出行政法是宪法的实际运用，而宪法是不容易修改和增加的，宪法作为国家的基本法，也是首要法律，不同于行政法的日常使用。行政法相当于将宪法的条例更加细致化，更符合公民的日常生活所需。
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