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上海踩踏事件突显中国城市管理弊病

2014年12月31日夜,当全世界都在迎接新年之时,中国上海却以一场惨剧迎来了2015年。当夜23时35分左右,上海外滩的陈毅广场发生拥挤踩踏,导致36人死亡,47人受伤。根据上海市公布的首批32位遇难者名单,年龄最大的37岁,最小仅12岁,遇难者平均年龄仅22岁;男性11名,女性21名。伤亡者中不乏高校学生和儿童。几十个年轻鲜活的生命在新年前夜逝去,是一场不折不扣的悲剧。

官方媒体称,目前尚不清楚造成踩踏事件的具体原因。但从媒体报道和踩踏事件特征来看,此次事件中当地政府的组织和准备工作显然存在严重的缺陷。就在几个小时前,中国国家主席习近平刚刚在新年电视讲话中夸奖“我们的干部蛮拼的”,但随之而来的“1231”踩踏事件让习近平的表扬变得有些难堪。上海踩踏事件发生后,习近平对此批示,要求上海市全力以赴救治伤员,做好各项善后工作,抓紧调查事件原因,深刻汲取教训。

汇总综合各方信息,我们试图梳理出一些事实:(1)上海最近连续三年都在外滩对岸搞跨年灯光秀,吸引了越来越多的人到外滩观赏,外滩跨年夜已有品牌效应,尤其是陈毅广场是一个需要登上台阶的高处,观景最佳。(2)2013年12月31日跨年夜共有超过20万人参加;2014年底外滩的跨年夜比去年更加拥挤,据估计有30万人到场。(3)2014年末上海外滩没有官方组织的跨年活动,灯光秀地点被改到了外滩源,规模也缩小了。但这种变化并未充分告知公众,大量群众仍自发前去外滩观景。即使知道灯光秀调整,人们基于习惯仍前往外滩。(4)由于官方没有组织活动,政府层面错估了形势,往年的交通限行改道、公交地铁甩站、不可上堤岸、分路段分割人流等客流疏导等措施都没有做,30万人流基本处于自由流动状态。(5)由于政府估计不足,导致警力安排严重不足。黄浦分局指挥处指挥中心副指挥长蔡立新称,12月31日晚人流量超过2013年国庆的人流量,但因为“没有活动,所以我们没有像去年国庆节那样安排警力。”(6)踩踏事件的直接起因可能是陈毅观景台上下的人流对冲——下面的人想登台,而上面的人则想下台,在狭窄的台阶处形成激烈的人流对冲,结果诱发了恐慌性的踩踏和拥挤。综合来看,管控失范造成外滩客流总量过载,缺乏局部区域风险应对预案,民众对灯光秀的强烈期待与没看到灯光秀的失落烦躁情绪,再加上由此形成的人流对冲,最终酿成了惨剧。

这一惨剧发生在中国经济实力第一强、办过世博会、见惯大场面的上海市,的确让人感到不应该。上海素有“地方政府强势但管理有序”的名声,再加上近年经济实力迅速上升、两大国际中心(国际金融中心和国际航运中心)的建设如火如荼,可能不少人早已开始俯视香港了。不过,“1231”踩踏事件一下子让上海的城市管理水平现出了原形。对作为治理主体的政府而言,理应担起避免踩踏事件的主要责任:必须在可预期的人流密集地点制定拥挤预案,如新年夜的外滩人流可能从哪里来,预计有多少人,如何评估现场人数,一旦现场人流超过预估容量如何分流、疏散人群等,都该形成前瞻性的风险把控方案。有分析人士称,就算前期工作做得不够,在现场的秩序维护和应急预警也不该缺位。很遗憾,就媒体报道、目击者反馈的信息来看,上海的相关部门并没做好相关的工作,在踩踏事件发生前后,安防应对工作显得相对滞后。

在安邦(ANBOUND)研究团队看来,上海市最大的失误就在于只根据政府安排来决定应急措施的安排——上海市没有安排在外滩的活动,大量群众在外滩的聚集也就成了近乎“放羊”的自发活动了。实际上,无论在什么情况下,大规模的人群聚集都是有很大风险的。凡是大型活动必须看作重大风险活动。过去中国在国内一些灯会、嘉年华、庙会等社会活动中屡次发生人员踩踏事件,造成严重伤亡后果。有关部门多次发出相应法规文件,要求在重大活动尤其是人群聚集活动中要有制定预案,包括活动前的风险评估、警力布置、现场维持,救援力量调度等。很显然,上海市忽略了这一点。

此次事件更应该引起中国国内各界思考的是,中国内地在快速发展经济、扩张城市硬件的同时,在城市管理的“软件”方面却存在很大的差距,甚至越拉越大。一度不太被上海看得上眼的香港,在大规模人群管理方面就提升得很快。1993年发生造成21人死、63人受伤的香港“兰桂坊惨剧”以后,香港开始认真做人流控制,在城市管理水平上提升很快。据了解,香港在12月31日倒数当天的人流量也很大,在傍晚7时左右达到第一波聚集规模,香港警方加上第一圈铁马控制,内场人员只出不进;之后达到第二距离规模,外围再加一道铁马,如此类推,把人切成区块。人群疏散时,铁马和警察人墙已排成特定通道,只容两三人并肩,人流被迫按通道前进,而不能随心所欲地直接往回家方向走;最近的地铁站关闭,人流须徒步1站或到其他巴士站乘车,通过在长距离步行中把集结成块的人流打松打散,效率非常高,整个星光大道满满的人头在半小时疏散完毕。两相对比,上海的差距很明显。

中国用GDP和房地产堆积起了很多城市,但如何管理城市则是一门新的学问。如何协调交通、旅游、文化、媒体、安全、社区防范、预警监测等各个部门,不断完善真正以人为本的城市?这需要中国国内城市管理者坦率承认差距,认真理清思路。

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