从2008年的经济危机到气候变化,从网络安全到网络割据,当今世界所关心的问题,远超一国纯粹国家利益的范围,而在面对这些问题时,当下的各国政府却手足无措。
有些人认为,当下的全球化在倒退。诚然,从乌克兰问题,从席卷阿拉伯世界的宗教冲突,从欧洲民族主义的崛起,我们都可以看到分裂是目前更为活跃的一面。
然而,当下的这种状态不会永远持续下去,尽管分裂的力量真实存在,但是最终,全球化誓将继续:从经济互相依存不断上升到人口迁徙,从疾病的传播到食品安全的威胁,不管怎样,这个世界面临的最紧迫的现实没有国界,需要各国协力来应对。
由此而论,G20的首要任务是什么?
简而言之,G20始于以推进全球化为宗旨的多边机构,其存在的正当性主要源于这一目标。而现在,世界上其他多边机构的现状如何?让我们来看一下一些最重要的多边机构。
国际货币基金组织(IMF)
IMF本可以表现得更好。然而,IMF在当年亚洲金融危机中严苛的所谓救助,与之后在欧元区国家授意下涉险卷入希腊财政危机漩涡的事实,严重损害了IMF自身的声誉,同时,由于美国国会拒绝支持IMF治理与份额改革方案(该方案在2010年G20首尔峰会已被提上议事日程),IMF这个多边机构遭受重创,相关的不利影响也在持续发酵。
很显然,由于IMF的专业性和广泛性,并且在一些不受欢迎且敏感的政策变化中的政治掩护能力,IMF仍会扮演一个至关重要的角色。但是,如果IMF被其最有势力的成员挟持,它的公正性不会被质疑吗?没有人希望看到IMF较世界银行处于弱势,而目前世界银行又被拿来与初出茅庐的亚洲基础设施投资银行进行比较。亚投行是基于多种原因而设立的,其中至少包括美国在世界银行拥有一票否决权的原因,要知道,世界银行的创建本应该服务于所有国家的利益。可以说,亚投行的设立是合乎情理的,这是一个很好的想法,与此同时,世界银行也会继续发展。
然而,国际货币体系中只能有一个主心骨,如果美国国会继续阻止IMF的改革,那削弱IMF的压力会持续增长。
如果G20认为这不是一个问题,那么它必须要明白:不推进IMF改革,不仅仅让IMF的公信力受到了威胁,而且也违背了G7转型为G20的一项根本原则,即让新兴经济体承担世界经济更多的管理责任,发达经济体将会为其发声让路,而IMF正是新兴经济体发出更大声音的载体。
主权债务重组机制(SDRM)
那些大国漠视而需要G20挺身而出的难题,并非只有IMF的改革,主权债务脆弱性同样也需要解决。
由于世界主要金融中心的反对,IMF在10年前尝试成立主权债务重组机制(SDRM)的尝试遭受挫败,但令人欣慰的是,在加拿大的敦促下,集体行动条款最终被加入到主权债务菜单。然而,只要看看今天希腊和阿根廷的情况,相关的条款可能看上去很多,但仍存在不足。
即使经过IMF和国际资本市场协会2014年的完善,全球处理主权债务困扰的方法仍旧不完整和不理想。
最近,这个议题被联合国大会吸纳。一些国家呼吁建立一个应对严重主权债务危机的可预测的一致性国际框架,但它没有通过审核。
这不是可持续的,尽管法定架构可能是不可行的,但我们不能继续维持现状,不能再继续坐以待毙。至少,G20应该支持国际治理创新中心(CIGI)研究人员的提议:在独立固定的场所设立一个论坛,以供债权人和债务人在持续和积极会面的基础上共同商讨解决主权债务问题
通过这样对主权债务问题进行持续不断的研究和改革,至少目前主权债务重组机制的改善不会再像2003-2010年间那样陷入停滞。
金融行动特别工作组(FATF)
同样的,在预防恐怖主义融资方面必须深谋远虑。由于2001年9月11日之后的余波,所有的国际会议都由于安全问题而取消了,这种情况持续了3个月。当时G20在渥太华召开的财政部长会议打破了僵局。
这次会议是因为迫切需要再次对付恐怖主义融资而召开的,二十国集团领导人已呼吁特别组织起草关于该问题的政策框架。
这个呼吁是应当的,但是他们需要突破。设立政策是一回事,实施政策是另一回事。
世界贸易组织(WTO)
近期土耳其政府公报谈论了包容性。如果世界上有一个机构需要这种包容性,那就是世界贸易组织。
毫无疑问,大型区域商业贸易诸如太平洋伙伴关系是重要的,对相关国家也是非常值得发展的。有希望的是,这些贸易合作只是第一步。这是因为,最终,撇去中国和印度的贸易协定,或者更直接一点,排除了大多数发展中国家的协定,都必须建立在世界贸易组织之上,由此来复兴这个机构。
简而言之,G20不能永久躲在幕后,推脱说开启新的贸易时机还没有到。我想我们会在从今天开始后的一年在中国听到更多的讨论。
金融稳定理事会(FSB)
当我检查这份机构名单时,我并不想暗示G20是一个仅关注过去的观察者。
如果不是2009年在伦敦的峰会,贸易保护主义者们很有可能已将2008年的倒退强制性地转变成更持久的经济萧条。
G20对于韩国金融安全网络,以及对墨西哥商务部长会议(Business20)和20国智库论坛的绿色发展和重要角色的认可,是非常重要的。毫无疑问G20对以上组织和会议的认可,正如金融稳定理事会如何从金融稳定论坛发展而来的过程一样。确实,正是金融稳定理事会使得银行系统的发展更为清晰明朗。
尽管如此,现在还没有到放松的时候。全球银行系统依然存在“零星的散沙”的情况:某些欧洲最大的银行无法通过合理的压力测试,中国迅速扩大的影子银行系统,金融业类似的持续挫败,都清楚地表明金融稳定理事会应当具有绝对的条约地位以及真正的全球成员身份,从而使得其能够承担起作为全球经济大厦四个顶梁柱之一的重任。
当然,这也意味着G20应当放松对于金融稳定理事会的控制,让其自由成长。
联合国
本文篇幅所限,我无法在这讨论联合国安全理事会成立的艰辛过程,这都是久远的过去了,但我想要说的是,G20的领导者们可以做出一些重大的改变,尤其是涉及到联合国的人权机构。
联合国难民事务高级专员办事处(NUHCR)
地中海的海上悲剧发生后,地中海国家纷纷指责这使得无数的非洲难民葬身波涛,欧盟也从昏睡中崛起发声,问题在于:G20还要沉默多久?
对这一问题土耳其有无可置疑的经验,那些与叙利亚接壤的国家皆有发言权。在土耳其有超过200万难民,黎巴嫩有120万,约旦有62万。
疑惑在这里一目了然。为什么联合国难民事务高级专员办事处没有得到更多的支持?为什么周边国家要承担如此多的责任去为难民提供庇护,尤其是在他们受到邻国动荡的影响,本身已处于不稳定状态的情况下?最后,那些在难民营出生的一代会遭遇些什么?没有良好的住房条件,没有充足的医疗以及几乎不可能有机会上学,这样的孩子会遭遇些什么?
面对这些问题时,G20在哪里?尤其是在难民营长大的年轻人,对于这个不公平的世界将很有可能会抱有怨恨的态度,而这些欠债将由我们的子孙去偿还。
没有人认为解决这些问题是容易的,它们也的确不容易。尽管在脆弱的和失败的国家,长期的地缘政治纠葛错综复杂,但是如果不解决,今后将需要无数代人为此付出代价。全世界应当行动起来去直面当前的人类悲剧,这才是相对容易的解决办法。土耳其将会提出这个问题吗?最好是由谁来做呢?
世界卫生组织(WHO)
在联合国及全球化这一部分,我想提出的第二个问题是世界卫生组织没有在埃博拉病毒危机爆发早期迅速采取应对措施。为什么无国界医生组织(Doctors Without Borders)比世界卫生组织工作高效得多?世界卫生组织在此领域是一个全球化的组织,并且其设立的目的就是为了处理此类危机,并且世界卫生组织还宣称,在SARS病毒爆发之后他们已经得到了经验教训。真相是,尽管世界卫生组织在非洲设立了复杂的机构来担负自己的职责,但是它所面临的最大障碍是资金不足。这是一些联合国成员国的错误,它们拒绝支付必须的财政费用。由于资金的短缺,世界医学实验室在过去几十年中更是无法进行必要的实验,研制出治疗热带疾病的疫苗。
在这种情形下,G20的国家可以和世界卫生组织合作,提出实施“发达国家承诺”,为疫苗研发提供资金。
气候变化与联合国
G20很少有机会表现得像现在这样主动。中美达成气候变化协定,11月份G20峰会召开,2015年12月份还要在巴黎召开关于气候变化框架公约的气候变化大会,所有这些都使得G20能够为联合国在气候问题上取得最终的胜利提供强大的动力,尤其是中国将要成为下一届G20峰会的主办国。
很显然,最重要的目标是达成一项减少温室气体排放的有约束力的协定。但是,还有一些问题很重要,它们还没有得到更多的关注,其中一项就是海洋,海洋为全世界提供了50%的氧气。
作为全球最大的碳汇,海洋不得不吸收越来越大量的二氧化碳。这一点的不利影响是,从海洋酸化到生态系统及鱼群的崩溃,都对环境造成了不可逆的损害。
健康的海洋系统的重要性是不言而喻的。考虑到海洋的现状,毫无疑问联合国需要在海洋问题上投入更多的关注。在这个问题上,G20不应当再采取冷淡和躲避的态度了。
非洲与G20
目前,我所提到的都是G20强化重要的多边组织中的重要性。在结束本文之前,请允许我提出一个领域,这是G20本身需要加强的领域。在G20中依然有一个大洲缺乏足够的代表性。
目前,南非是在G20中唯一的一个非洲国家,这还是由于三十年前的尼日利亚内乱,G20的财政部长们召开了他们的第一次会议,南非加入了。
这也是为什么G20只包括19个国家。当商讨重要的国际问题时,由于缺少强有力的非洲声音,G20是有着明显弱势的。比如说,没有其他地方比非洲遭受着更激烈的饥荒和营养不良的威胁。因此,在讨论食品安全问题时却没有一个一致的泛非洲国家的声音,这将使得这一讨论毫无意义。
同样的,对于非洲发展所面临的另一个紧迫的问题,即非法资金流动问题,非洲也没有自己有力的代表。G20反复强调反贪污是其首要任务,而减少非法资金流动也是这场战斗中重要的部分。但不幸的是,非洲在这些讨论中也缺乏重要的一席之地。
这一观点已在上一届T20会议上的文件中被阐述清楚,那次会议是在土耳其由土耳其经济政策研究基金会(TEPAV)及国际管理创新中心(CIGI)共同主办的。该文件由RahelKassahun执笔,他来自于非洲联盟对话组织(CoDA),一家由非洲联盟、联合国非洲经济委员会以及非洲发展银行共同创办的智库。我祝贺土耳其经济政策研究基金会和国际管理创新中心邀请到了非洲联盟对话组织参与此次会议,这为今后的发展创造了先例。
我之所以这么说是因为在第二个非洲国家成为G20的成员之前,必须要找到一个过渡的步骤,既能够为非洲在G20与夏尔巴政府及其他官员的谈判过程中提供更多的参与机会,同时也使得非洲能够更多地参与如T20这样的外联组织。
为什么这个过渡步骤如此重要?
因为G20峰会一个不明显但十分重要的组成部分就是对G20当前政策研究议程的回应。在这一部分中泛非洲国家的专家应当更全面地参与其中,因为这是在为G20峰会的讨论做准备。我相信在这一点上中国会紧随土耳其的做法。我希望能够制定标准将这样的程序固定下来。
在结尾处我列出了长长的问题清单,但这么做只为了证明一件事。当今世界不再是由一个超级经济体说了算,而是需要三、四个超大经济体一起协商、由一个富裕国家来主持。那么现在的讨论就不应当仅仅关于我们应当做什么,而是怎样才能把事情做好。
问题的答案通常就是通过世界上多个多边合作组织的协作,而大部分这样的组织,正如上面所说的,在面对挑战时都会遇到缺乏支持的困境。
事实是,这些组织是起着相当重要的作用的。如果有人有疑问,可以去问问欧元区,如果它们建立了能够更好地运作的货币联盟机制后,是否会走出困境即可。
G20的存在是国际协作对不断变化着的世界的需求的反应。加强该机制从而使得全球化更好地发展,这是G20的首要任务。
《思想库报告》是上海金融与法律研究院(SIFL)出品的一份公益性电子刊物,以国际智库之思想,关照中国改革之现实。