2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”为此，教育部袁贵仁部长强调，教育治理体系和治理能力的现代化，就是要“构建政府、学校、社会新型关系为核心”的制度体系。教育治理问题受到高度重视，成为时下研究热点。然而对职业教育来说，治理理念的提出是不是研究与实践的需求取向？该如何从丰富的治理思想内涵中把握教育治理的核心含义？教育治理已经历了什么样的积累，取得了哪些宝贵的经验？我国职业教育治理面临的主要问题有哪些？如何在已有研究和经验借鉴的基础上构建我国职业教育治理体系，推动职业教育治理研究与实践的深入开展？
一、理念革新：从“管理”走向“治理”，职业教育研究与实践的共同要求
(一)治理概念的内涵演变与应用
英语中治理(governance)一词长期以来与统治(government)一词交叉使用，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。1989年世界银行运用“治理危机”(crisis in governance)形容非洲状况的报告被认为治理概念的出现并引起学界的关注。自20世纪90年代以来，治理被广泛应用于社会经济领域。对于治理，不同学科的学者或国际组织曾作出许多新的界定和解释。如全球治理理论主要创始人之一，乔治·华盛顿大学国际事务和政治科学教授詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制[1]，将治理与管理、统治等词进行区分。全球治理委员会认为治理“是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[2]，德国曼海姆大学欧洲研究中心研究欧盟治理的著名专家贝阿特·科勒—科赫(Beate Kohler-Koch)则将治理进一步具体解释为“是关于不同公民的偏好意愿转化为有效政策选择的方法手段和多元社会利益如何转化为统一行动以及怎样实现社会行为体的服从”[3]，揭示了治理含义的本质。而“新制度经济学”的命名者，美国加州大学伯克利分校管理学、经济学教授奥利弗·E.威廉姆森(Oliver E.Williamson)从经济学角度阐述其观点，提出“治理结构可以被视为制度框架”，“治理还是一种工具”[4]。可见，有关治理的定义众多，不同学科视角下有其不同的含义，而且随着其被广泛地研究运用，已经在各自领域生发了丰富的形式与内涵。英国社会科学院院士、南安普顿大学教授罗茨(R.Rhodes)因此归纳提出了六种形态的治理：作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会调控制度的治理和作为自组织网络的治理[5]。
就职业教育而言，多年来，从中央到地方，从理论研究到实践探索，职业教育在构建新型职业教育行政管理体系，寻求政府、行业、企业、学校协调合作上取得一定成就和经验。
首先，在学术研究层面：(1)政策法制建设上，一直以来，我国职业教育发展主要依靠的是政府政策调控为主，由于种种原因导致其实施效果并不理想。从国际比较而言，如德国新《职业教育法》的实施促进了职业教育多元化发展，丰富了校企合作形式，而且有利于职业教育新政策的制定[6]。因此，职业教育治理政府亟待从政策调控走向依法治理，完善配套法律，强化监督职能，以法律为主，以政策为辅[7]。(2)体制机制改革方面，由于职业教育在产教融合、校企合作办学局面上存在多元主体的合作关系，不同的利益相关者有着各自的价值诉求，缓解的途径在于建立多元利益主体合作博弈机制，实现共同治理[8]。(3)模式建设选择方面，有研究者认为，当下职业教育发展需要从“管制”模式向“治理”模式转化，根据治理模式的内涵与分类特点，采用政府——市场——社会治理模式对职业教育进行治理[9]。此外，整体性治理(Holistic Governance)[10]和3600治理模式[11]等概念、思路也被引入，推动了我国职业教育治理问题研究的发展。(4)相关方法运用上，随着信息技术的高速发展，以“大数据”为基础的新型现代政府治理与决策日益凸显为未来的发展趋势，为保障我国教育政策制定与决策的科学化民主化，要转变传统的政策调研和观点式决策方法，建立以大数据为助力支撑的现代教育治理模式[12]。其次，在实践探索层面，浙江省宁波市2009年实施《宁波市职业教育校企合作促进条例》，规定市和县(市)、区人民政府应当建立职业教育联席会议制度，统筹协调本地区校企合作的规划、资源配置、经费保障、督导评估等工作。山东省潍坊市在建设国家职业教育创新发展试验区中，通过实施融资租赁、共建、联办等政策，进行滨海科教创新园区职业院校基础设施建设，实现办学主体多元化。
职业教育治理研究的转向提供了职业教育问题解决的新思路，也彰显了职业教育实践的困境。自2010年职业教育体制改革试点工作启动三年来，职业教育内外支持体系缺失，职教制度不完善，职业教育体制改革行至“深水处”[13]。可见，职业教育管理亟待实践的转向与理论的变革。
(一)治理理论的兴起及其思想内核
“市场失效”和“政府失灵”是治理理论兴起的主要原因。就治理及其相关内容的变迁而言，西方理论的发展可从三个方面加以概括：一是对凯恩斯主义的质疑，从而重新思考政府与市场的边界问题；二是制度主义的兴起，为更接近于现实的经济模型提供了新的解释；三是传统政治学范式的变革，将政府、市场、社会纳入到政治学分析中，也就是一个将政治对市场、社会的外生性影响内生化的动态过程[14]。面对市场失效与政府失效，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和/或国家政府协调的失败”[15]。针对如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等问题，不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”(meta-governance)、“善治”(good governance)和网络治理(network governance)等概念。从理论演进过程来看，当代治理理论的发展主要经历了新公共管理理论、新公共服务理论和多中心治理理论。但是，治理理论繁杂众多，其政策主张也不尽一致，可以说是“一套十分复杂且充满争议的思想体系”。总的来说，其理论渊源可追溯到极端自由主义和公共选择学派，其理论精神体现为契约观念和效率精神，其所涉及的核心思想主要概括为权力分散、主体多元、结构网络、过程互动等。
在理论的实践运用中，澳大利亚著名的政治学家和公共行政学家欧文·E.休斯(Owen E.Hughes)、美国约翰·霍普金斯大学政策研究所教授、公民社会研究中心主任莱斯特·萨拉蒙(Lester M.Salamon)等较早代表性地给出治理工具的定义。牛津大学教授胡德(Christopher C.Hood)从控制论的角度出发，首先将政府的治理工具分为获取信息的工具和影响社会的工具两大类，然后又从政府所拥有的社会资源，即“中心地位、财富权威和组织”，将治理工具分为信息类、资财类、权威符号和组织性工具[16]。中国人民大学公共管理学院张成福教授依据政府使用权威的程度、政府介入提供公共产品和公共服务的程度、政府介入社会事务管理的程度，把政府治理工具划分为：(1)以市场为核心的治理工具；(2)财政性工具；(3)管制性工具；(4)政府直接运用公共权力供给公共物品，包括直接供给和间接供给两种方式。这种间接性的工具称之为“程序性工具”(Procedural Instruments)[17]，即通过控制政策制度或过程来间接影响结果的工具。以上有关政府治理理论的分析，治理工具的分类研究为其在各个领域的应用提供了有益的借鉴。
(二)理论的反思与适切性分析
作为新时期重大政治决策与教育改革的治理，治理理论的发展与已有研究成果的分析为我们提供了有价值的参考，尤其是对其理论精神和核心内涵的把握有助于我们以开阔的视野、开放的态度对待现实发展中出现的问题，从而构建合理的公共权力行使框架。由于治理理论产生于西方国家，有其特定的历史背景，且治理理论的每一阶段的发展主张都是与当时的社会条件等因素密切相关的，需要考虑其具体应用的适用性和阶段性。首先，分析考察不同国家教育治理问题的发展运用的具体情况，其教育治理经历了何种阶段、模式，采取的针对性措施，建立了什么样的制度，取得的经验以及理论的局限等。相应地，就目前我国职业教育所处的实质阶段，适用于治理理论解决的重要问题有哪些？其次，职业教育治理体系建设更是一个庞大的工程，需要我们结合实际问题，围绕体系建设的关键节点，建立符合职业教育发展阶段特点的治理体系；再次，在理论观点、工具方法、指标体系等的设计和选择上，并不是说最新的理论或工具就是最好的，也需要我们有针对性地选取运用。
(一)西方公共教育治理范式的演变
从纵向发展来看，西方公共教育治理范式经历了“规制型”“市场型”“服务型”三种治理范式的演变，每种范式在治理理念、治理结构、治理工具、治理能力方面都有所不同[18]。如美国联邦政府与州政府采用的是“市场型”治理范式，通过分权，强化业务合作关系。而作为基层政府的地方学区，则采用“规制型”治理范式，对学校规模设置、招生人数、课程选择等方面发挥着重要作用。在政府主导的规制型治理下，教育国家化(Education Nationalization)是其总趋势，表现在教育目标上以突出国家目的，国家通过法制化来干预教育。20世纪80、90年代，新自由主义理论进入公共教育领域，教育消费等观念出现，市场型治理范式随之兴起。由此，英国《1998年教育改革法》的重要内容之一是实行学校的地方管理(Local Management of School)，如校本管理(School Based Management)运动。此外，越来越多的非政府部门开始直接参与公立学校的运营，民办教育机构大量出现。社会公众也被赋予参与一定的权利，教育券、教育选择制度成为分权制改革下的主要标志。然而，政府主导公共教育治理易导致政府对公共教育的垄断，市场主导公共教育治理则可能引发教育的公共性危机。在追求政府与市场之间的平衡上，英国工党政府1997年执政后开始推行“教育行动区(Education Action Zones)”计划，意在吸引教育以外的社会力量参与教育薄弱地区学校的管理和运作，提高教育质量。美国各州则通过颁布特许学校法律等推动公共教育改革。因此有学者认为，反观20世纪80年代以来的美国教育公共治理改革的主要策略，即教育多元中心治理和教育择校的有限尝试，是在持守教育公共性的前提下对教育官僚制缺陷的自我调整和弥补[19]。
从横向比较来看，综合竞争力、实体经济较强的国家如德国、美国、英国、澳大利亚、日本等国家基本都形成了较为成熟的职业教育治理体系。
1.重视立法管理职业教育。美国职业教育的发展史可以说就是一部职业教育的立法史，《史密斯—休斯法》确立了美国职业教育制度，1963年《职业教育法》形成美国职业教育体系，1990年《卡尔·波金斯职业教育法案》强调职业教育与普通教育的融合[20]。德国1969年颁布的《联邦职业教育法》以法律形式规定了“双元制”职业教育制度。日本《产业教育振兴法》(1951)等对职业教育作出了较全面的规定，有力地促进了职业教育发展。
2.政府统筹的管理体制。职业教育的发展不仅要有健全的法制保障，还需要政府的大力支持、统筹和指导。澳大利亚职业教育由教育与科技部统一管理，避免了多部门负责的混乱和推诿现象，为职业教育的发展提供了制度性保障[21]。英国在传统学徒制的崩溃和现代职业教育的产生过程中，政府对职业教育的管理经历了自由放任阶段(19世纪50年代以前)、初步干预阶段(19世纪50年代——二战前)、全面管理阶段(二战至今)。其中，1993年推出的“普通国家职业资格证书”(General National Vocational Qualifications，简称GNVQ)，有力地促进了职业教育的改革与发展[22]。
3.多元主体的参与机制。德国职业教育形成了由联邦政府、州政府、行业协会的三方合作机制，职业教育和培训场所由职业学校、提供培训的公司分别承担。德国联邦职业教育研究所、劳动市场与职业研究所、德国职业教育研究共同体等研究机构，通过科学研究、数据分析、规划报告，为重大管理决策提供理论支持。德国行业协会参与职业教育的途径有：一是参与职业教育的管理和决策；二是参与职业教育与培训机构的资格认证；三是参与职业培训过程的管理与实施；四是参与职业教育教师管理；五是通过多种渠道获取职业教育经费。行业协会以服务企业、维护经济界的整体利益为目标，依法参与，职责明确[23]。行业协会下设的考试委员会主要负责组织职业教育考试、企业办学资格认定等，成为企业与职业学校相结合强有力的桥梁[24]。
我国职业教育治理问题研究，既需要我们在理论的科学指导与运用下，分析借鉴国外职业教育治理的有益经验，更需要明确我国职业教育面临的重要问题。找准职业教育治理问题的切入点，从而构建符合我国现实国情的现代职业教育治理体系与机制建设，促进职业教育治理能力的现代化发展。
治理体系是一个不同集团的成员就共同关心的问题制定集体选择的特别机制，主要由基本机制与组织两个要素组成。两者之间相辅相成，治理机制确定组织的身份和行动的法律范围，治理组织落实并将机制转化为实际行动[25]。考察我国职业教育发展现实，目前我国职业教育发展已确定政府主导、行业指导、企业参与的多元主体办学模式，适用于治理理论倡导的网络化、多中心治理结构理论，但从政府角度来说，存在需要怎样的政府组织模式来与宏观的治理框架相匹配的问题以及各主体间权、责、利益的分担和实现机制还需要深入研究，从机制、手段、方法等层面探索适于我国政府治理的各种异质性的模式。而治理能力则体现出对效率的追求，关系到治理范围的界定、治理工具方法的选择以及治理指标的建立和评价等方面，包括如何在追求效率的同时处理好职业教育内外部效率与公平的关系？以上核心问题应成为我国职业教育治理体系构建的分析框架。概括而言，我国职业教育治理体系与治理能力的建设需要我们围绕以下几个方面深入分析研究。
(一)组织机构设置
“现代化治理体系的建立是顶层设计与实践经验的综合体，不是循序渐进的自然演化的结果，而是一个人为设计、需要不断完善的、大规模的人类协调的复杂系统。”[26]在我国劳动制度与教育制度分离，两套“条条”管理并行的体制下，如何通过组织结构调整或重组来统筹各利益主体，整合分散的资源，以形成职业教育发展的合力，值得深思。但是，从管理走向治理，并非意味着政府的放手，反而更加需要政府站在更高的位置对职业教育进行国家层面的统筹管理，从上层解决源头的问题，实现治理体系的顶层设计，这既是一个实践问题也需要一个理论体系的规划建设。
(二)权责机制建设
在我国职业教育众多参与主体中，政府、院校、企业、学生常常因价值取向的不同导致利益诉求不同，亟须建立有利于表达各方立场的协调机制。目前应改变行业部门缺位、企业缺乏参与积极性的局面，实现由一元主体向多元参与体系的转型，规划政府、行业、企业和学校各自的权责边界，明确各主体范围内的具体职能。这也反映了我国职业教育制度体系建设不够完善，现实中表现为重政策、轻法律，职业教育专项法律的缺乏等。对于宏观的治理框架、多元主体的权责划分，实质上关涉到不同主体的利益分配问题，也关涉到研究建立什么样的机制以及需要研究制定何种制度匹配落实的问题。这既关系到治理的成效，也是对理论应用的新探索。
(三)工具方法选用
在已有治理理论研究与治理工具分类的基础上，需要我们针对某些具体问题，如校企合作中各个环节上没有形成相互配套、相互支持的策略和执行工具，进一步仔细研究组织性工具、管制性工具、经济性工具、程序性工具等在现代职业教育治理中的具体应用。工具方法的运用，是针对具体问题的揭示剖析，为实践服务，是治理能力提升与效率的直接体现，但又需要详细分析研究每种理论工具的优势与适用条件，以便在不同的情况下灵活、综合地运用，应对复杂的教育实践问题。
(四)指标体系设计
现实来看，随着我国职业教育规模、体系的逐步扩大与成熟，职业教育治理应走向规范化与科学化。目前我国职业教育管理实践中尚缺少专门的政府机构或专业的中介组织开展职业教育的监测与评价，理论研究中也缺乏权威完善的评价指标体系。因此，如何参照治理问题研究中其他领域或组织机构业已成熟的治理指标体系，如世界银行研究院研发的KKZ指标体系构成及其合成方法，结合我国实际，开发我国职业教育治理指标体系是必要而且迫切的。教育治理指标的研究不仅涉及学理上的探索、解释，是一个需要不断地设计验证和修改的复杂过程，而且还要考虑其现实评价运用的科学性、可行性以及伦理道德等问题。
对以上问题的思考，意味着职业教育治理研究新问题的出现，一方面提示我们已有研究的缺憾，还没有形成对治理问题的系统研究；另一方面也说明治理理论博大精深，对此问题的研究有其深刻的理论和实践意义。
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基金项目：全国教育科学“十二五”规划课题“职业教育政策执行监测与评估机制构建研究”(编号：EJA120402)，主持人：魏明；2013年浙江省社科联研究课题“中高职课程衔接的理论与实践研究”(编号：2013N082)，主持人：潘丽云。
