在社会治理研究领域，一直存在两种角色的讨论，即政府角色和社会角色。这两种角色在社会治理中的作用和互动关系，形塑了社会治理的类型和特质。不过，不同学科的研究文献对政府角色和社会角色的作用认知是不同的，甚至存在诸多的冲突和争议。比如政治学者主要关注政府在政权建设和整合社会方面的作用，而社会学和人类学者则主要聚焦于社会领域的互动关系和变迁。但很明显，社会治理的进程既需要政府，也需要社会自身的力量。因此对社会治理的观察需要一种整合的视角，来融合政府与社会的讨论，以便于分析实践领域政府与社会相互作用的机制。本文的研究正是基于这样一种认识的努力，试图通过政府嵌入和社会自治两种路径，来分析中国社会治理领域嵌入和自治的平衡问题，分析当前嵌入与自治失衡的内在逻辑，并提出社会治理应当构建一个基于政府有效嵌入的自治战略方向。
现代社会治理的难题在于，如何实现有效的政府管理和有效的社会自我管理的平衡，从而在社会治理中既发挥政府的作用，又激发社会自我治理的活力。对国家而言，社会治理的首要任务是通过国家嵌入有效整合社会的问题;而对社会而言，社会治理的基本问题是如何在多元互动中形成良好的社会秩序。因此政府主体与社会主体的发展目标和作用机制是不同的。历史上，政府与社会的互动和力量平衡往往经历长期的博弈过程，尤其是从传统社会向现代社会的转型过程中，往往伴随着暴力革命和剧烈的制度变迁，基层社会的组织结构和治理规则在变迁中被重新塑造。在组织结构方面，转型过程中的社会组织体系和国家组织体系往往存在此消彼长的关系。比如对晚清的研究发现，当政府衰落时，社会自身会在很多领域填补政府的治理空隙。“到晚清时期，地方政府明显的不足之处正越来越多地被地方名流的主动性所弥补，这些人都处于严格的官僚渠道之外。”“到20世纪20年代，现代文学、高等教育、工商业、议政和党派吸收成员的工作，都是在中央官僚控制之外进行的。”[1]对清末中国行业组织的研究也表明了政府与行业组织活动间此消彼长的关系：“当国家处于衰败状态而无力行使其管理社会的职能时，由市民社会在某些方面取代国家行使管理地方的职权，不仅能够使地方继续保持一种稳定而有序的状态，甚或还可以是地方事务的发展显示出勃勃生机，取得过去所没有的新成效。” [2]而当“相对稳定与统一的中央政府建立以后，它(商会)反而堕落为附庸，淹没独立品格，很难有大的作为。”[3]在治理规则方面，代表国家的法治和代表社会地方规则的礼治在变迁中也会相互冲突，并不断相互调适。比如，费孝通先生指出，法律是以国家权力所维持的规则，而传统的乡土社会是一个礼治的社会。在一个快速变迁的社会里，传统的礼治效力是无法保证的，由此需要另一种强制的规则来维持，这就是法律。但是“现行的司法制度在乡间发生了很特殊的副作用，它破坏了原有的礼治秩序，但并不能有效地建立起法治秩序。”[4]这是因为，“法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。如果在这些方面不加以改革，单把法律和法庭推行下乡，结果法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了。” [5]费孝通关于法治和礼治的论述，在微观层面提出了基层社会的规制权力到底应该由谁、以及如何建构的问题。乃至发展到今天，基层社会治理的规则依然存在政府强制权力与社会自治规则的紧张和冲突，如何调和这两种治理机制依然是当下政策关注的焦点。比如党的十八届四中全会要求，为推进多层次多领域依法治理，要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”[6]历史发展提出了现代化转型过程中的社会治理需要解决的基本命题：一方面需要国家的嵌入来推动社会治理的现代化进程;另一方面，社会的自治依然是基层活力的源泉。因此，社会治理的根本在于，如何保持国家嵌入与社会自治的有机平衡，从而实现政府与社会的有效衔接和良性互动。
一方面，嵌入性是现代国家能力建构下的有效治理特征之一。嵌入可以简单理解为国家介入社会的过程，它包括两个层面：第一个层面是国家的意识形态、法律制度、管理组织对社会生活的介入;第二个层面是代表国家的基层官僚与社会的多元互动。从第一个层面来说，嵌入是国家对社会的整合和规制能力，它意味着“国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标和能力”。[7]对一个从传统走向现代的社会而言，国家嵌入是社会现代化的必由之路。埃文斯提出了嵌入自主性(embedded autonomy)概念，所谓嵌入自主性，即国家有一个成熟的韦伯主义意义上的官僚体制，使其不会为强大的寻租集团所操纵;埃文斯认为，光有自主性而缺乏嵌入，或者光有嵌入而没有自主性，不足以形成强大的国家能力。[8]通过嵌入，可以通过国家重新整合和组织社会，为社会构建全新的治理规则，并为政府政令畅通提供保障。在第二个层面，嵌入是基层官僚与社会的多元互动过程。在埃文斯看来，它是一种国家精英能和公民社会中的私人部门保持联系的互动网络。埃文斯认为嵌入是实现政府与社会协同的重要条件。协同是一种围绕互补性和嵌入性互动的公私关系。他对协同关系结构进行区分，一种协同是建立在政府与公民互补性行动的基础上，另一种协同是建立在跨越公私分割的连接(嵌入)上。而嵌入和互补不是竞争性的概念，他们两者本身也是互补的。这在林维峰和奥斯特罗姆等人分析的合作生产概念框架中，可以更清晰地说明互补与嵌入的相互依赖关系。在合作生产模型中，互补为生产互动合作提供了基础，但如果没有嵌入，潜在的互动很难实现。在奥斯特罗姆的下水道案例分析中，官员直接介入的嵌入形式是使公民努力组织和持续参与的关键。邻里会议的组织化初始成本、可能选择的解释和调解纠纷都有赖于官员。同样地，一旦排水系统建成，该系统的监督和维护都需要在熟悉的公共官员与合作的邻里成员间持续的面对面的互动。[9]
另一方面，社会自治是社会可持续治理的根本保障。尽管嵌入是实现国家能力、推动社会治理现代化的重要前提，但国家的嵌入如果缺乏社会自治的基础，则往往导致基层治理的失败。对社会自治的强调，首先在于国家嵌入的组织和制度无法应对社会治理中的多元化问题。正如克罗齐耶所言，“我们从来就没能按照我们所渴望的方式成功地改变社会。除非我们能够说服我们中的大多数接受我们的领导，否则我们就不能成功地为社会制定一部计划，因为社会、各种人类关系以及社会系统都太复杂了。”[10]由于国家体系代表的是强制力、标准化的理性主义和国家统一行动的意志，其往往会遭遇社会的亚文化、地方习俗和乡村精英的抵制。[11]尤其在一个地域辽阔，各地自然地理和文化条件迥异的大国，国家的嵌入必须与地方自治有机衔接，通过多元的地方治理规则来弥补国家嵌入体系的不足。除了社会的多元化，社会治理所依赖的地方性知识需要基层社会来维系。在地方治理中，存在大量的地方性知识，这些知识被地方民众所掌握，并成为维系地方社会治理的重要知识基础。在基层微观治理中，代表国家的组织和制度需要各种地方性知识作为润滑剂才能运转。此外，社会治理需要通过人与人之间的多元交流和互动以形成地方共识。共识的形成是一个相当复杂的过程。国家的角色虽然有助于整体社会共识的形成，国家通过意识形态的宣传、法律制度、荣誉分配和潜在的暴力威胁，来形成国家治理的基本共识。但基层社会治理除了整体性共识，还有地方性区域性公共事务治理的共识，这种共识更多依赖于地方社会人与人之间的互动、交流与沟通，在相互的博弈和地方公共事务的参与中形成地方社会的认同和治理的基本规范。
因此，社会治理是国家嵌入与社会自治的有机统一。一方面有赖于国家嵌入的组织和制度来形成现代社会的基本治理架构，形成政府与社会的制度化衔接;另一方面，需要在国家嵌入的基础上发展社会自治的能力，从而通过社会自治来弥补国家能力的不足，消解国家理性主义对基层社会的随意干涉，并通过社会自治来形成基层社会的基本认同和共识性规范。
社会治理的机制经历了长期的演化过程，可以说每一阶段社会治理呈现的特征，都受过去历史的影响。因此有必要对不同历史时期社会治理所呈现的国家嵌入和社会自治两种力量的基本特征做一个梳理，以更好理解双方的互动逻辑。
在传统社会，代表国家正式制度的组织体系只延伸到了县一级，县令是地方社会的最高行政长官，也是帝国官僚体系的最低一级行政官员，在县以下没有正规的组织。为了维持有效管理，县以下社会秩序依赖于传统的家族体系、地方乡绅，以及儒家伦理道德体系来维系。基层社会中的家族要对其成员负法律责任;拥有功名的地方绅士则被授予社会和政治特权，以使他们能够管理福利、公共工程、防务和维持秩序等方面的地方事务。[12]因此，在传统社会，从正式组织制度而言既缺乏国家对社会的制度嵌入，也缺乏社会普通群众的自我治理机制。
建国以后到改革开放以前。这一时期的典型特征是国家全面介入社会、改造社会。国家的嵌入成为这时期社会治理的基本特征。建国之初，在经历了从传统封建社会到军阀割据、国民政府统治、解放战争等的剧烈变革后，国家和社会无论在价值观还是组织制度上都已支离破碎，因此迫切需要一个强有力的国家或政党来整合社会。建国之初，国家在两个层面完成了对社会快速而有效的整合。在政府管理方面，通过在城市建立单位制，在农村建立人民公社体制，完成了国家—单位—个人的一元化管理体制，个人被整合到组织化体系，并接受国家的全面管理和领导。而在政党组织建设方面，党的基层组织建设快速推进。当时中央要求，无论工厂、企业、农业合作社，无论规模和条件，都要求快速建立党组织，甚至要求每个农业生产合作社的生产队，每个厂矿的科室都建立党组织，从而在1950年代出现了党员快速发展过程。[13]因此，通过党的组织建设和基层生产单位的组织化，国家全面嵌入社会的治理，基层社会被国家意志无缝隙占领，同时取缔了传统的乡规民约和近代发展起来的各种民间组织，并通过户籍制度限制居民的自由流动，从而建构了一个蜂巢型社会。[14]社会被整合到国家体系中，而失去了自主治理的空间和能力。
改革开放以后到本世纪初。这一时期的基本特征是建国以来的国家嵌入社会的组织体系开始松动，并在外围逐渐生发出新的组织和机制。家庭联产承包责任制的推行直接导致了农村人民公社的解体，农民从人民公社的合作生产体系中解放出来，成为一个个独立自主的经营主体和自由个体。城市的单位体制也在改革过程中逐渐分化，以市场化为导向的改革运动使很多人脱离原来的单位体制，进入市场领域。这种变革要求对过去以政府嵌入社会为主导的组织机制进行重构，要从计划经济时期的组织化社会转向新时期的社会再组织化。因此，以单位制和人民公社制为代表的国家嵌入社会的组织化模式逐渐被不断市场化的、更加开放和快速流动的社会机制所替代。党和国家为此开始调整基层社会的治理机制，在嵌入之外寻求给予基层更多自主空间的自治机制。为了适应改革开放以来的社会治理新格局，从1980年代开始，政府开始调整相关政策。1987年，全国人大通过了《村民委员会组织法》，组织法规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而城市《居民委员会组织条例》则早在1954年就颁布，1989年又颁布新的《居民委员会组织法》。该组织法规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。组织法的颁布和实施标志着在国家嵌入制度之外，开始鼓励社会自治机制的生成。与这种方向变化一致的还有社会组织的发展，根据相关的统计资料显示，1980年代的社会组织出现了比较快的发展，至1989年，全国性社团增加到了1600个，地方性社团增加到了20万个。[15]在1990年代，另一种社会组织——民办非企业单位迅速发展。据估计，到1999年，全国各种形式的民办非企业单位总数可达70多万个。[16]因此，除了自上而下的制度嵌入，政府开始回应自下而上的治理变革，并做出相关的政策调适。社会治理呈现了国家嵌入和社会自治并行发展的局面。
而本世纪以来，在嵌入与自治的关系上呈现出以政府加强嵌入为主要特征的多元化发展局面。在政府嵌入方面，两方面的政策调整使政府加强了对社会的嵌入。其一是本世纪以来政府在民生方面的职能得到强化，2002 年党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。这也直接导致了政府在基层社会角色重新定位，通过建立基层社区服务中心，加强对弱势群体的社会保障和服务，政府加强了在基层社会的服务体系建设和制度嵌入。其二是随着市场经济的发展和利益的分化，以及由于政府公共服务供给体系建设的相对滞后，导致了社会不公平程度加剧、利益冲突显性化，大量信访案件和社会群体性事件涌现。据中国社会科学院历年的《社会蓝皮书》不完全统计，群体性事件的数量由1993年的8700起上升到2006年的90000起以上，在2010年增加到了180000件。 [17]由此政府开始调整社会领域的治理策略。政府大大加强了对社会稳定的关注，这种政策导向通过指标化考核将压力层层传导给下级和基层政府，使得基层政府开始更多探索管理社会的相关机制，包括网格化管理、连村干部制度、对村级事务的考核性激励都不断强化，这些都扮演了政府嵌入性的角色。在社会自治层面，一方面对已有的自治制度方面进一步明细化，尤其农村村民自治制度的民主选举和民主监督等方面的制度得到强化。另一方面，社会多元化发展也使社会自治的相关政策不断调整。本世纪以来，中央开始寻求党领导下的多元治理机制的可能性。2004年召开的党的十六届四中全会正式提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，从而明确了社会管理的领导体制。十八届三中全会进一步明确要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”今年以来，中办、国办印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，近期，民政部、中央组织部联合下达了关于进一步开展社区减负工作的通知。这些政策调整可以认为政府在新的历史时期开始寻求治理的新机制，寻求政府嵌入与社会自治在基层治理体系中的重新融合。而且在相关政策鼓励下，社会组织进一步发展，而互联网也带来了虚拟社会自治空间的拓展。因此，本世纪以来的基本特征是政府嵌入得到强化、社会治理不断多元化，以及社会自主空间在社会组织和互联网推动下得到了进一步拓展。
三、制度与实践的悖论：社会良序治理生成的困境
从社会治理的历史进程可以看到，从建国至今，基层社会的治理制度安排经历了计划经济时期的政府全面嵌入社会，到改革开放以后以社区自治来弥补后单位制社会的组织化空缺，以及本世纪以来政府服务嵌入和社会多元化自主空间重新调适和互动的过程。如果单纯从制度体系而言，建国以来的基本发展逻辑是从政府嵌入的组织和制度体系到鼓励社会自治、承认并逐步鼓励社会组织发展的过程，这一过程在制度层面推动了嵌入与自治的重新调整。但如果将目光聚焦于基层治理的实践，或许看到的不是一个嵌入与自治平衡的进程，与制度和政策层面不断鼓励和规范社会自治不同的是，基层社会治理在实践中似乎并没有完全按照政府的嵌入与社会自治平衡的逻辑前进，不同力量的博弈和政策实践正在将社会治理引向政府嵌入的强化、社区自治组织进一步行政化，以及社会组织发展空间狭小的困境。政府与社会之间难以形成良性互动的格局。
目前基层社会治理呈现三个特征，即政府嵌入的代理化、社区自治组织行政化和社会组织边缘性角色。
首先，政府嵌入的目的在于实现政策有效执行，并将社会有效整合到国家治理体系中。但是，国家的嵌入主要通过地方的代理机构——地方政府来实施，嵌入的过程要经过上下级政府间的“委托—代理”关系来推进。上级政府将地方管理的事权交付给下级政府，而保留对下级政府官员的任命、考核和管理。纵向政府体系的这种委托代理关系随着监管技术的发展逐渐形成了行政逐级发包制[18]，上级不断发展和细化对下级的考核体系，并将这种考核与领导干部的职务升迁和经济激励结合，从而引导规范下级政府按照上级的意图执行政策，因此呈现典型的压力型体制特征。这种运行逻辑导致了三种治理特征：(1)它可以有效贯彻落实相关政策，形成强有力的政策执行体系;(2)标准化的考核把复杂的地方治理问题简单化了。在考核体系之外的治理领域，地方政府往往无心应对民众的诉求。比如有研究发现，地方政府对公民诉求的回应往往是选择性的，强势群体和可能引发上访等负面效应的公民诉求更容易得到回应。[19]在我们对基层很多地方，包括东部沿海地区和中西部地区的访谈中，几乎所有的乡镇领导人都回答他们的日常工作中有80%-100%的时间是为了应付上级的考核。(3)这种治理机制难以避免地方政府自身的利益化问题。随着市场经济的发展和利益的分化，以及分税制改革后地方财政负担的加重，地方政府和官员越来越热衷于经济利益，并逐渐显现出自利性，国家权力甚至成为地方官员个人或集体获取私益的工具，地方政府在很多时候也与民众出现各种利益冲突，从而引发了大量信访和维权事件。因此，作为社会治理机制组成部分的国家嵌入，在基层社会没能和社会自治形成一种互动关系，作为代理人的基层政府既缺乏足够的动力回应社会，也缺乏相应的机制与社会自治有效衔接。
其次，随着一系列中央和地方政策的调整，基层社区自治组织的运行逐渐走向行政化。本世纪以来，随着政府公共服务职能的强化，政府在基层社区的公共服务范围大幅扩张，这引发了基层治理一系列机制性的变化。在组织方面，政府无论是在农村社区还是城市社区都成立了社区服务中心，这增强了政府的服务能力。而随着基层维稳压力的增大，基层创造性地将社会管理和公共服务结合，形成了网格化的管理和服务体系，政府与基层组织通过这种网格连在一起，基层组织在网格中的主要角色不是自治，而是政府管理和服务中的执行者。在考核机制方面，自上世纪80年代以来的考核机制不断演化，逐渐走向精细化和多元化，也成为上级对下级监督和激励的主要抓手。考核带来的压力使基层政府将这种压力又通过考核传达给了基层自治组织。在我们访谈的东部沿海农村，乡镇对农村的考核指标达到几十项，这些考核与农村自治组织干部的年度奖励挂钩，农村自治组织俨然成为了乡镇的派出机构。另外，作为一种自上而下的选择性治理机制，不同条条部门和各级政府近些年推动的项目制，也增强了对下级政府的控制和对基层社会的渗透，减少了基层组织的自治性。[20]因此，尽管自上世纪80年代以来的基层自治组织的法律制度和宏观制度没有大的变化，但在实际运行中，基层组织的自治功能在不断弱化，在地方和基层政府各项政策的推动下，基层自治组织逐步走向行政化，成为基层政府事实上的派出机构。
再次，是作为社会另一自治主体力量的社会组织在社会治理中仍然处于边缘性角色，社会组织发展的制度逻辑和实践逻辑是相背离的。从制度逻辑而言，社会组织发展的制度环境在不断优化，尤其是党的十八届三中全会以来，一系列鼓励社会组织发展的政策出台，比如四类社会组织直接登记、推动政府向社会组织购买公共服务等，事实上近些年的社会组织确实有了快速发展。据统计，从2000年到2014年，登记注册的社会组织数量从153422个增加到了60.6万个[21]，年均增长10.6%。尽管如此，目前每万人拥有的社会组织数量只有4.4个，远远低于大多数国家的万人社会组织拥有数，而且社会组织分布非常不均匀，沿海和大城市地区明显拥有更多的社会组织数，而欠发达和农村地区的社会组织非常稀少。在实践中，据登记管理部门的说法，基层社会组织大概有三分之一基本是名存实亡的，而真正比较好地开展活动的大概也只有三分之一。在一些城市，在政府倡导甚至将社区社会组织的设立成为考核任务的压力下，很多地方在登记层面上虽然迅速成立了很多社会组织，但依赖它们发挥作用可能需要很长时间。[22]社会组织发挥作用领域也依然十分有限，大量的社区服务依然依赖政府或政府主导的组织，而不是独立于政府的社会组织。哪怕是在社会组织比较活跃的大城市地区如北京、上海，社会组织的发展也远远未成规模和体系。而在其他中小城市和农村地区，社会组织更加处于比较边缘的角色，农村则基本没有社会组织的发展。我们的调查发现，除了一些零星的兴趣团体如腰鼓队和农村老年协会，农村几乎没有其他社会组织的发展。而且在服务机制的衔接方面，无论是社区服务的机制设计，还是在财政拨款上，政府依然主要依赖政府及所属事业单位，以及获得政府补贴的社区服务中心的力量，而不是社会组织。因此，从总体而言，尽管现代社会需要社会组织参与公共服务和社会治理，以更好推动人与人之间的互助和沟通，但目前社会组织依然缺乏与政府之间的有效衔接机制，社会组织整体上处于比较边缘的角色。
从社会治理历程看，尽管在政策和制度层面实现了嵌入与自治共存的局面，但实践中这两者是不平衡的，嵌入机制处于强势地位，自治机制依然活力有限。中央所倡导的“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的目标，目前是党委领导、政府主导有余，而社会各方面参与不足。而且嵌入与自治的两种机制在基层没有相互融合，两种机制之间缺乏互动和衔接，这直接阻碍了社会治理体系的现代化进程，也难以形成政社良性互动的治理格局，因此需要重新探索嵌入与自治的平衡机制。
再平衡的策略需要从目前整体格局出发寻找出路。社会治理的机制是路径依赖的，目前的社会治理格局是镶嵌在已有的文化、制度和相互关系之中的。再平衡需要考虑已有制度如何影响未来治理体系的建构问题，即不但将目前的嵌入主导视为基本的治理现实，而且将国家的嵌入性力量作为推进社会自治机制的动力和载体，通过政府嵌入的制度安排和机制设计，不断吸纳和鼓励社会自治的力量。
首先，再平衡需要建立在政府嵌入有限性自觉的基础上。政府治理的现代化是从全能政府向有限政府转型的过程，这一过程意味着在社会治理领域的政府嵌入也需要强调有限性。如前所述，自本世纪以来，在面向基层的公共服务和社会管理多重目标压力下，政府重新加强了对基层社会的嵌入。这种嵌入带来了社会治理很多方面的新变化，其中带来的主要问题是基层社区自治组织的行政化，政府的全方位嵌入正使社区自治组织逐渐失去其自治性。因此，需要重新思考政府嵌入与社区自治的平衡，重新界定并规范政府嵌入社会的形式和边界。
近些年来，在网格化管理运行一段时期以后，越来越多的地方政府开始界定政府对社区干预的范围。比如，江苏太仓在全国率先启动“政社互动”试点工作，积极推动政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，先后出台实施了《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》、规范厘清了《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》“两份清单”，从而“有效保障了基层自治组织的法律地位和自治权力，基层群众对政府的行政管理积极配合，政府管理的‘长臂效应’得到矫正、自治组织的‘软肩现状’得以改变，社会管理呈现衔接互动的良好局面。”[23]这种创新正成为一种示范性机制，全国范围内越来越多的地方政府开始推行这种规范基层政府运行，明确政府与社区各自职能范围的项目清单，推动政府与社会的良性互动。而近期这种创新得到了中央的认可，民政部、中央组织部关于进一步开展社区减负工作的通知。从依法确定社区工作事项、规范社区考核评比活动、清理社区工作机构和牌子、精简社区会议和台账、严格社区印章管理使用、整合社区信息网络、增强社区服务能力等七个方面，对进一步开展社区减负工作提出明确要求。这些政策可以说是对近些年来各级地方政府尤其是基层政府不断加强对社区的干预，社区自治空间不断萎缩后的政策纠偏，目标是使政府嵌入与社区自治两种机制实现再平衡。
其次，嵌入需要与社会自治形成网络化链接。政府嵌入如果不能与社会多元力量形成网络化的连接，那么双方就不可能形成互动，政府与社会的合作治理格局也不可能出现。正如埃文斯所指出的，嵌入应该是建立在跨越公私分割的连接上的[24]，在嵌入中实现与社会的网络化连接是实现协同合作的关键。网络化的链接是指在政府嵌入中实现与社会多元力量的沟通与协调，推动社会多元力量的参与合作。当前政府的科层体系在向基层社会嵌入和延伸的过程中，缺乏基本的网络化连接机制，使得在具体的政策执行中呈现出政府与社会事实上分隔的局面。因此，需要重新考虑政府与社会多元连接机制的可能性。网络化连接要求在一个社会已经多元化而且将进一步多元化的今天，政府及政府主导的组织和制度体系需要有各种与社会其他力量连接的端口，从而在日常事务中形成多元化的协调沟通与合作机制。比如，作为一种嵌入机制，基层党组织发挥着极其重要的作用，当前各级党委也极其重视基层政权建设，推动党员进社区等各种活动形式，这些形式相对于传统的党建而言，确实有了很多与时俱进的创新。但在基层调研中可以看到，这些创新基本上与其他考核机制没有什么区别，最终基本上沦为基层党组织和基层社区为应对上级考核的工作任务。如果从这里的网络化连接角度来看，党员进社区的根本是党员能否真正具有服务群众、与群众打成一片的激励机制。这方面新加坡的人民行动党在社区的服务可以提供某种启示。人民行动党党员进社区的方式不是党员到社区报到的形式，而是通过党员加入各种社区社会组织的形式开展服务，这些组织接受政府的资助，开展各种服务性活动。[25]因此，党员在社区中通过各种组织形式开展无处不在的服务，党员进社区不是基于行政命令，也不是通过考核，更不是单独开展服务，而是通过在社区中加入各种社区服务组织开展活动的。执政党的党员嵌入到社会网络中，通过参与、合作的形式，来夯实执政党的基层社会基础。再如，社区自治组织如果和其他组织之间缺乏互动，那么不利于基层社会的有效治理。蔡晓莉的研究发现，即使正式责任制度薄弱，如果村干部属于某个社区协会、民族团体、教会或其他希望他们提供公共品及服务的连带团体(Solidary group)，他们仍可能会提供足够的公共品(需要指出的是，在原文中，蔡晓莉把村干部视为官员，但根据我们的政策法规界定，他们是社区自治组织的负责人)。[26]这也就是说，如果村干部是嵌入在社区的连带团体中的，即村干部是这些社区团体的成员，那么他们有很强的动力和压力为村级公共事务负责。这为理解政府有效嵌入社会提供了启示，在政府嵌入社会的治理中，相对于简单的政策执行和标准化考核，社区负责人与社区其他组织之间的相互融合和嵌入，更有助于社区的良好治理。
再次，嵌入需要培育社会的自主性。自主性是指组织能够按照自身的目标开展活动，而不受外在因素控制的状态。社会的自主性越高，也就是社会的自治程度越高。从历史看，传统社会是缺乏现代意义上的自治传统的。尽管在清代以前皇权往往不下乡，政府体系在组织设置上只延伸到了县一级，但是传统乡村社会的治理并不是村民自治，而是乡绅自治的。[27]乡村真实的治理是一种地主士绅对乡村社会的统治[28]，而不是现代意义上的社会自治传统。而近代以来的国家政权建设，也主要体现为政府权力下沉的嵌入与整合，社会自治成长的制度环境非常有限，时间也很短暂。因此今天的社会治理变革，不是在一个拥有良好自治传统的社会来推进，而是在一个政府嵌入角色明显，自治资源相对不足的社会进行探索。因此，如何实现一种由政府嵌入力量来推动的社会自治变革，是社会治理的重要命题。也就是说我们需要一种政府主导的，并且是可以推动社会自治的政府嵌入方式，来培育社会的自主性。这包括在政府主导的政策执行中推动公民参与;通过创新政策推动政府向社会组织购买服务，从而激发社会组织的活力;通过构建一些中间平台型组织来实现政府与社会的衔接等。这些都是部分在实践、部分在扩散，并部分产生正向效果的良好创新，也是通过政府主导推动社会自治的创新。
综上所述，社会治理的变革需要重新梳理政府嵌入社会与社会自我治理的平衡问题。从重心上说，嵌入与自治的失衡需要重新规范和界定政府嵌入的范围和形式，以为社会自治的生长腾出空间，从而为政府与社会的良性互动创造条件;从相互关系而言，嵌入与自治本身并不是互相分割的机制，嵌入本身就包含着与社会网络化连接的多元互动内容，因此再平衡的过程需要重新实现双方的沟通与衔接，在多元互动机制创新中实现再平衡。
参考文献：
[1][12][英]R.麦克法夸尔，费正清.剑桥中华人民共和国史：革命的中国的兴起(1949-1965)[M].北京：中国社会科学出版社，1998.46，43.
[2][3]朱英.转型时期的社会与国家——以近代中国商会为主体的历史透视[M].武汉：华中师范大学出版社，1997.496-497，523.
[4][5]费孝通.乡土中国、生育制度[M].北京：北京大学出版社，1998.58.
[6]新华网.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定(全文)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2014-10/28/c_1113015330.htm.
[7]Migdal, Joel.Strong societies and weak states : state-society relations and state capabilities in the Third World. Princeton, N.J.: Princeton University Press,1988.p4.
[8] Evans, Peter B. Embedded autonomy : states and industrial transformation. Princeton, N.J.: Princeton University Press，1995.
[9][24] Peter B. Evans, Government action, Social Capital and Development: Reviewing the Evidence on Synergy, in State-Society Synergy: Government and Social Capital in Development, Berkeley: University of California at Berkeley, 1996, 178-206.
[10] Crozier,M. Strategies for Change: The Future of French Society, The MIT Press, London,1982, 1.
[11][美]乔尔·S. 米格代尔.社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成[M].南京：江苏人民出版社，2013.94.
[13]韩劲草.安子文组织工作文选[M].北京：中央党校出版社，1988.129-133.
[14]Vivienne Shue.State Power and Social Organization in China,in Joel S. Migdal, Atul Kohli, and Vivienne Shue( eds.),State Power and Social Forces: Domination and Transformation in the Third World. Cambridge University Press,1994, pp65-88.
[15]王名.中国社团的兴起[M].北京：社会科学文献出版社，2001.5.
[16]吴忠泽.民间组织管理[J].北京：清华大学发展研究通讯，1999(13).
[17]张永宏、李静君.制造同意：基层政府怎样吸纳民众的抗争，开放时代[J].2012(7).
[18]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2008.74.
[19]孟天广,李峰.网络空间的政治互动：公民诉求与政府回应性——基于全国性网络问政平台的大数据分析[J].清华大学学报(哲学社会科学版)，2015(3).
[20]周雪光.通往集体债务之路: 政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给[J].公共行政评论，2012(1).
[21]民政部年度统计报告，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/.
[22]汪锦军,张长东.混合治理构建中的政策依赖与政策限度——基于温州社会组织发展的政策创新分析[J].浙江学刊，2013(6).
[23]人民网.江苏太仓：积极开展“政社互动”新实践，加强和创新社会管理，[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/67481/171042/171045/15697522.html.
[25]吕元礼，黄卫平.一党独大，仍要随需而变——新加坡人民行动党运作揭密(上)[J].南风窗，2009(11).
[26]蔡晓莉.中国乡村公共品的提供：连带团体的作用[J]. 经济社会体制比较.2006(2).
[27]光绪年间《衡山全志》。转引自于建嵘.抗争性政治：中国政治社会学基本问题[M].北京：人民出版社，2010.180.
[28]徐勇.非均衡的中国政治：城市与乡村的比较[M].北京：中国广播电视出版社，1992.78.
