一、问题的提出
农民工是改革开放的重大成果[1]3。改革开放40年来，农民工群体不断壮大，2017年农民工总量达到28 652万人[2]。农民工是极具中国特色的现象，中共中央、国务院高度重视农民工问题，先后颁布一系列政策文件。因为这一群体的新生性和特殊性，关于如何对待这一群体的政策也就有创新性和探索性[3]1。农民工政策提供了一个公共政策变迁的独特经验。党的十九大报告提出，改革开放之初，我们党发出走自己的路、建设中国特色社会主义的伟大号召，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，我们必须在理论上跟上时代，不断认识规律，不断推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新。对改革开放以来的农民工政策全面梳理，有利于加深学界及相关政策部门对农民工政策的理解，把握农民工政策发展的阶段性特征和主要矛盾的新变化，做到有的放矢、辨证施治、精准发力，使农民工获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续；而且有利于不断发展中国特色社会主义道路、理论、制度、文化，为解决人类问题贡献中国智慧和中国方案。
政策范式作为重要的公共政策理论框架，多运用于政策变迁研究。托马斯·库恩提出“范式”的概念，彼得·霍尔将“范式”运用于公共政策领域，提出“政策范式”的概念。政策范式显示出政策设计中存在不同的思维模式、风格和价值导向，它总是和政策行动主体的作用、政策活动价值的确定、政策工具和手段的选择联系在一起[4]。国内学者使用政策范式理论框架解析我国公共政策变迁。徐自强、龚怡祖[5]将政策环境、政策工具、政策目标、政策价值等四个政策要素抽象为分析维度的类目，对我国高校毕业生就业政策文本进行内容分析。钟荣桂、吕萍[6]从政策目标、政策工具、政策工具设定分析中华人民共和国成立以来我国住房政策范式的变迁。汪波、李坤[7]从政策数量、政策效力、发文主体、政策主题分析我国养老政策演变逻辑。曹琦、崔兆涵[8]从政策问题、政策目标、政策工具分析我国卫生政策的福利化、市场化、民生化、系统化和健康中国战略等五个政策阶段。在农民工政策范式研究方面，崔传义[9]133-156，蒋晓阳、黄黎若莲[9]170-188，仇国平、温卓毅[9]157-169对比农民工新旧政策要点，认为农民工政策范式发生了转变。邓大松、孟颖颖[10]提出改革开放以来国务院及相关部门的中国农村剩余劳动力转移的政策经历由限制到鼓励，由无序到规范，由歧视到公平的过程。姚德超、刘筱红[11]以政策问题、政策价值取向、政策工具和政策话语为分析维度，发现农民市民化政策范式渐趋包容性、公平性与人本性，不断彰显农民与市民共生进化的理念。黄进[12]使用异常事件、问题界定、政策主体、政策对象、政策目标、政策取向、政策资源、政策机制和政策语言为政策范式要素，提出农民工政策向“资本建设”范式转移的趋势。
公共政策范式转变常与政策阶段划分相联系。学界以2000年作为新旧政策范式的划分节点（崔传义[9]133-156，张广胜、田洲宇[13]），并一致以1984年、1989年、1992年为细分时间节点，分析国家政策对农民工流动的控制与疏通（邓大松、孟颖颖[10]，李中建[14]，欧阳慧[15]，姚德超、刘筱红[11]，李厚刚[16]，陈森斌、杨舸[17]，金维刚、石秀印[3]168-213，刘小年[18]56-60）。学界一般以国家领导人换届或者重大政策出台为2000年之后阶段的划分依据，如2002年、2006年、2010年、2012年（李道荣、刘亚、徐剑飞[19]，姚德超、刘筱红[11]，喻名峰、廖文[20]，姚进忠[21]，金维刚、石秀印[3]168-213）。相比较2000年之前学界共同以对流动控制程度为划分依据，2000年之后的阶段划分及依据尚未达成共识。
近年来，政策文献量化分析被引入农民工政策变迁研究。陈森斌、杨舸[17]梳理人民日报对农民工问题及政策的报道，透视改革开放后农民工政策思路的变迁。姚进忠[21]提取1978—2012年中共中央、国务院政策公报中农民工社会政策文本关键词，认为农民工社会政策的建构逻辑经历从流动控制向制度吸纳的转向，提出未来建构将遵循社会权利逻辑，注重社会公平，强化农民工的主体性，建构城乡一体化的社会政策。曾润喜、刘琼[22]比较农民工政策变迁及人民日报报道议题的变化，证明媒介以其独特的议题建构方式影响政策变迁。黄晓[23]基于2010—2014年政府工作报告，展现新生代农民工社会地位的渐变性。
学者们的研究成果富有价值且充满启发意义，但依然存在一些不足。一是从研究样本上看，未将近年来特别是2014年以来的政策纳入分析框架，不能展现农民工政策范式转变的完整图景。二是从研究方法上看，国内关于农民工政策变迁的研究既有定性研究也有定量研究，大多停留在定性研究。定性研究或是以重大事件为依据，或选择部分重要政策为样本，存在一定的主观性和不确定性。定量研究多选用政府工作报告等单一维度政策为样本，缺乏多维度政策文献的量化分析。本文从以下两个方面拓展农民工政策变迁研究：一是在研究样本上，选取1978—2017年中央层面发布的农民工政策；二是在研究方法上，使用政策文献量化分析方法。
二、研究方法和数据基础
（一）研究方法
政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称[24]。政策文献计量是一种量化分析政策文献的结构属性的研究方法，该方法将文献计量学、社会学、数学、统计学等学科方法引入政策分析中，以揭示政策主题、目标与影响，政策主体的合作模式，以及政策体系的结构与演进[25]。大样本量、结构化或半结构化政策文献的定量分析具有传统研究中少数文本分析无法比拟的优势，它能够建立客观的、可检验的数据基础，从宏观上直观、清晰掌握政策变迁的特征和规律。政策文献量化研究既关注政策文献的内部信息，也关注政策文献的外部信息[26]。有鉴于此，本文选取中央层面1978—2017年发布的农民工政策文献为分析样本，提取发文数量、发文单位、政策题材等三个政策外部属性指标，政策目标群体、政策主题词两个政策文本内容指标，从外部属性和文本内容两个维度进行操作化。使用五个指标的量化数据从政策目标、政策价值取向、政策工具、政策主体、政策对象等五个维度分析政策范式转变的历程。研究框架如图1所示。
（二）数据基础
以“民工”“农民工”“农业转移人口”“流动人口”“进城务工”“子女”“外来人口”“农村劳动力”“常住人口”“农村（业）剩余劳动力”“农村（业）富余劳动力”为关键词，以1978—2017年为时间节点，在中国法律知识资源总库法律法规库、北大法宝、国务院以及人社部和住建部等国务院农民工工作联席会议成员单位、国务院农民工工作领导小组成员单位的网站上，以及《中华人民共和国法规汇编》《中华人民共和国新法规汇编》《中国人力资源和社会保障年鉴（工作卷）》《中华人民共和国教育法律法规规章汇编》《中国农民工问题研究资料汇编》等汇编资料中，查找中央国家机关、政党及其他政治团体发布的与农民工相关的法律、行政法规、部门规章以及党政机关日常公文等规范性政策文献。同时，采用回溯分析方法，补充政策文献，共收集1282份政策文献。逐一阅读政策文献，剔除内容相关度不高的文献，经过筛选（1），选取985份有效农民工政策文献。
为对政策文献的结构属性进行量化分析，本文提取政策外部属性和政策文本内容的测量指标并编码。主要介绍政策主题词的操作过程：以单个政策文献为最小分析单位，反复阅读，提取涉及农民工的关键词或句子，将其归类于相应的政策主题词类目。为保证研究的有效性，开发了《农民工政策主题词类目手册》（2）（见表1），构建了包含20个一级政策主题词和114个二级政策主题词的类目手册，并邀请专家评判手册的内容效度。指标提取及编码工作均由研究者本人完成，为提高编码的质量，分三次阅读政策文献以规范编码。在第三次编码的24天之后，进行第四次编码，对照第三次、第四次编码结果，使用霍斯堤（Holsti）的一致性百分比的公式计算，判断其是否满足一定的信度要求。
其中，M为两次编码完全一致的编码数，N1和N2分别表示两次编码的编码数。信度为83.5%（N1=N2=985，M=985-163），符合信度要求。最后对第四次编码进行讨论和修正。由此，创建了改革开放40年来中央层面的农民工政策文献数据库。
从发文数量看，农民工政策贯穿改革开放全过程，发文数量与外出农民工人数呈同步增长趋势（1），政策关注度不断提升。发文数量前三高的年份依次是2006年、2016年、2017年（见图2）。以2002年为节点，1978—2002年，政策数量年均约6份；2003—2017年，政策数量年均约56份；后者是前者的9.3倍，形成两个相差较大的发展阶段，呈现长期渐进平衡与偶尔间断的变迁路径。
渐进变迁意味着长时间段内同一政策共同体参与政策的制定和实施。新的政策参与主体是政策发生重大转变的特征之一。发文单位分布在中央层面的72个部门（2）（见表2），体现了农民工工作的复杂性。国务院是发布政策数量最多的部门，发布40份专门部署农民工工作的文件，促进农民工政策共识的形成。人力资源社会保障部是发布政策数量最多的职能部门，是发布专门类政策最多的部门，体现其农民工工作主导部门的地位。农业部发布63份政策关注农民工的职业培训、劳务输出、土地权益、合作医疗、返乡创业等事务。
本文提取25种农民工政策题材（3），使用量前五的是通知、意见、规划、工作要点、办法（见表3）。按照政策适用期长短，分为执行类政策和规划类政策（适用期为2年及以上）。从“十五”计划开始，农民工政策被纳入国家五年规划（见图3）。农民工政策的法治水平不断提高，形成“先政策、后法律”的变迁路径，19份劳动就业、17份社会保障、12份财政金融保障、8份子女教育法律法规类政策，这些领域法律化程度较高。
农民工作为行动主体的社会身份的转变，是国家调整农民工社会政策基本过程的体现之一[27]。本文提取39类1564个农民工称谓，涉及农民工个人到家庭、城市到乡村、就业到定居落户的各阶段和领域。按照政策目标群体仅限于农民工或农民工是目标群体的组成部分，划分为专门类政策和综合类政策，分别有221份和764份。从图3可知，40年间只有1984年专门类政策数量高于综合类；2010年之后，农民工专门类政策和综合类政策数量的差距持续拉大。
随着政府执政理念的转变，内化于政府文献中的政策目标与政策主题也在发生着变迁[26]。本文提取1 939个一级政策主题词、2 967个二级政策主题词。一级政策主题词数量前五的是劳动就业（520个）、财政金融保障（219个）、社会保障（200个）、子女教育（170个）、城镇融入（126个）。政策中依次出现“计划生育管理”“计划生育管理服务”“计划生育服务管理”“计划生育服务”“就业限制”“就业管理”“就业服务”“控制落户”“清理落户收费”“落户”“公共服务”二级政策主题词，生动展示了从“控制”到“管理”，再到“服务”的范式转变。在范式转变初期，出现“管理”与“服务”两种范式的政策话语交叉使用情况，进一步体现了政策范式转变的谱系渐进过程。
《中共中央国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》提出解决农民工问题的十六字方针：“公平对待、合理引导、完善管理，搞好服务”；2005年12月29日，温家宝在中央农村工作会议上的讲话提出“一是公平对待，一视同仁；二是强化管理，完善服务；三是统筹规划，合理引导；四是因地制宜，分类指导；五是立足当前，着眼长远”的解决农民工问题原则；2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出“公平对待，一视同仁；强化服务，完善管理；统筹规划，合理引导；因地制宜，分类指导；立足当前，着眼长远”的原则。综上，在已有研究和政策文献量化数据的基础上，本文将改革开放以来农民工政策划分为控制（1978—1991年）、管理（1992—2005年）、服务（2006—2017年）等三个政策范式阶段。
（一）控制范式阶段
1978—1991年为控制范式阶段。根据劳动就业和定居落户的二级政策主题词，可细分为严格控制流动阶段（1978—1982年）、允许流动阶段（1983—1988年）和控制盲目流动阶段（1989—1991年）等三个阶段。
1978—1982年，中央层面严格控制农民工流动。十一届三中全会之后，经济改革首先在农村开展，家庭联产承包责任制解放农村劳动力，开始产生农民工流动，流动规模较小，主要集中在沿海发达地区。非农业人口的增加，一方面，与农业提供粮食的能力和城市的负担能力不适应；另一方面，冲击国家劳动计划，影响到知青返城和待业人员的就业安置问题。为了解决城市劳动力就业，维护城市社会秩序，我国延续改革开放之前严格的城乡二元粮食供应和就业安排政策。中共中央、国务院、劳动人事部、国家计划委员会多次发文要求社队企业和城乡联办企业消化大量农村剩余劳动力，阐明离土不离乡、就地安置的乡村偏好的价值取向。具体表现在使用“亦工亦农人员”“临时工”“协议工”“农村的计划外用工”“农民工合同制工人”等具有计划经济烙印的称谓，采取清退压缩计划外用工、用工和户口指标管理、限制用工期限、收容遣送等行政命令工具，限制农村劳动力进入城市。
1983—1988年，中央层面允许农民工流动。党的十二大以后，我国加大商品流通体制改革，开启劳动制度改革，改革的重心向城市转移。随着商品流通越来越快，地区之间、城乡之间的人口流动越来越多，劳动力流动的重要性凸显，国家逐渐放松对农民流动的控制，允许其进城，甚至允许跨县、跨省开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。1984年“放松就业（经商）限制”出现4次，达到峰值。1984年政府工作报告提出“要允许农村民工建筑队伍到城市参加投标，承包施工”，邮电部、劳动人事部、城乡建设环境保护部允许农民以轮换工、合同制工人的身份进入建筑、矿山、邮政等艰苦行业。另外，乡镇企业和农村个体工商业的发展带来集镇的繁荣，小城镇成为缓解农民进城的需求与限制人口过快流入城市张力的折中选择。1984年国务院发文允许农民进入集镇落户，1985年公安部出台城镇暂住人口管理的暂行规定，这一文件允许农村劳动力进入城市工作和生活，使得农民进城务工这一行为合法化[28]，催生了“承包工”“农村民工建筑队”“暂住人口”“农民轮换工”等称谓。
1989—1991年，中央层面控制农民工盲目流动。20世纪80年代后期“民工潮”涌入广东、新疆等地。1988年下半年开始，经济过热引发通货膨胀，为期三年的治理整顿造成经济增速放缓。为了维护社会稳定和缓解城市就业压力，大量农民工被清退，1990年“就业限制”出现3次，达到峰值。具体表现为严格规定农民工可以从事的工种和劳动期限；通过身份证、务工证、暂住证、介绍信等方式增加流动门槛；建立劳动就业统计体系，增强对流动信息的掌控能力；强化收容遣送的使用力度，疏散“已流入城市而务工不着”的农民。
控制范式阶段是农民工问题形成的初始阶段，政策目标是将农民工流动纳入国家可管控范围之内，农民工能不能流动、什么时间流动、如何流动是本阶段核心问题。整体上表现出离土不离乡、就地安置的乡村偏好的价值取向。本阶段的41份政策一方面回应农民工流动的需要，一方面维护城乡二元结构，走了一条之字形道路[18]61。本阶段执行类政策占比为49.9%，在控制范式下国家对农民工问题治理工具单一，缺乏长远规划，对于如何对待农民进城还未形成一个较为成熟稳定的理念。也应该看到，之字形的道路既迎合了经济改革下劳动力要素流动的需求，激发了城乡经济活力，又基本保持了流动的合理性，将流动对城乡的负面影响降到最低。
（二）管理范式阶段
1992—2005年为管理范式阶段。根据劳动就业、定居落户和计划生育的二级政策主题词，可细分为限制管理阶段（1992—2001年）和规范管理阶段（2002—2005年）两个阶段。
1992—1999年，中央层面对农民工实行限制性管理。邓小平视察南方谈话后，东南沿海经济快速发展，吸引大量农民工外出务工。三年治理整顿使乡镇企业发展受阻，种地收益下降，农业税负较重。20世纪90年代中期，农民工流动进入相对平稳、有序时期。“农村剩余劳动力”是本阶段使用最多的称谓，其次是“流动人口”和“暂住人口”，1993—1998年劳动管理主题词稳定于峰值，1995年召开了首次全国流动人口管理工作会议，提出“因势利导、加强管理、兴利除弊”的导向，表明中央层面对农民工流动现象的认可，农民工劳动就业纳入国家日常管理工作。在本阶段，中央层面依然将农民工视为社会不稳定因素，实行控制性的政策，本阶段的管理工具如下：就业登记卡、就业证、暂住证、计划生育证明等证卡合一的流动就业凭证管理制度；收取证件的成本费以及中介服务费、培训费、跟踪服务费、子女借读费、收容遣送的食宿费和路费等；通过房屋租赁对农民工进行治安管理。
劳动体制改革加速，1993年《国务院批转国家体改委关于一九九三年经济体制改革要点的通知》提出“完善劳动就业服务体系”，1993年《劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想的通知》提出“逐步打破城乡之间、地区之间劳动力流动的界限；职业介绍、就业训练机构向乡镇延伸”，农民工劳动就业管理服务体系逐步建立。20世纪90年代，城镇职工下岗，失业率上升，中央层面改变了控制范式阶段零和博弈的政策思维，同时实施城市职工再就业和农村劳动力跨地区流动有序化工程，劳动就业管理的宏观调控能力不断增强。
2000—2005年，中央层面进一步规范农民工管理。本阶段政策的突出特点是以解决具体问题为导向。一是转变理念，政策的关注点越来越多。从政策文件中提取出2003年的总理讨薪、非典、孙志刚事件、福建省仙游县外来农民工患职业病等“事件”；2001年我国加入世贸，具有竞争力优势的劳动密集型产业进一步发展，沿海地区的出口和制造业快速发展，同时中西部经济发展，农民工务工地选择增多，加剧了对农民工的需求，2004年民工荒出现。用工荒背后是农民工对自身权益受损的用脚投票的市场行为，是劳动力集体议价能力的提升，民工荒的背后需要检讨的是当地的政府管理模式，以及传统的发展观[29]，也是在倒逼国家、城市、企业进一步认识农民工人力资源要素的重要性，从根本上转变对待农民工的态度。党的十六大以后，国家的执政理念由单纯的经济理性转向社会公平，重视社会弱势群体。国家对农民工问题进入高度关注时期。各部委或单独或联手，在劳动就业、社会保障、子女教育、计划生育和健康卫生等方面做出探索。从图1可以看出，2003年政策数量爆发式增长，2004年及其之后几乎每年中央一号文件、政府工作报告均关注农民工问题。本阶段主要政策工具有阳光工程、春风行动、清理就业限制、治理拖欠工资、强化劳动保障法制、订单培训、废止收容遣送政策、计划生育属地管理、义务教育的“两为主”、失业保险、养老保险等“一次性付清”的政策设计等。二是放松规制，规范管理行为。在中断17年后，2004年中央一号文件再次关注三农问题，核心问题是增加农民收入。“清理收费”成为仅次于“劳动就业”的政策主题词。2003年，财政部联合多部委将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围，以提高相关部门取消农民工收费的执行力度。2004年、2005年，监察部、国务院纠风办联合发改委、财政、教育、公安等部门发布文件，清理和取消针对农民进城的劳动就业、落户、计划生育等歧视性规定和不合理收费，大大降低农民工进城务工和生活的成本。
管理范式阶段农民工离土离乡，进城进厂，称谓变化最大。本阶段年均发文19份，1997年出现“进城务工青年”的称谓，2001年出现“常住人口”“新市民”，2002年出现“产业工人”，2003年出现“农民工及其随迁家属”，本阶段“农村富余劳动力”代替“农村剩余劳动力”成为农民工称谓的主流话语。新称谓的出现或一字之变，农民工被建构的社会形象已发生重要转变[30]，重新建构了农民工的工人阶级属性和重要地位，同时也表明农民工问题的复杂性和对政府管理的挑战性。为实现劳动就业规范管理的目标，采取属地管理的原则，具有很强的城市偏向。劳动就业管理机制日益健全，政策之间的冲突减少；社会保障、子女教育、计划生育等政策多维度推进，改变了劳动就业单维度推进的情况。订单培训、意外伤害险等市场化工具的运用，体现了科学管理的政策范式。农民工政策被纳入国家五年规划，触及国家基本政策的调整，由危机应对向制度建设转型，实现了短期速效措施与长期稳定政策相结合[3]175，但管理范式下农民工政策依然缺乏长远性、系统性，例如，农民工子女的义务教育受到重视，但并未在财政方面对教育经费做出安排，即使出台一些针对农民工的社会保障政策，也并不符合农民工实际，政策间不配套，甚至相互抵触。
（三）服务范式阶段
2006—2017年为服务范式阶段。本阶段的政策目标是完善农民工基本公共服务体系，以保障农民工合法权益和促进城镇融入，具体从以下四个方面分析。
一是农民工政策由解决具体问题的短期应对政策向着眼于长远的发展规划转变，形成稳定的政策预期。建构“常住人口”的身份将农民工与城市联系，纳入城市的住房、卫生、养老保险、医疗保险、文化、体育等公共服务供给对象，纳入城市教育规划、安全生产规划等地方经济社会发展规划，纳入地方党委政府重要日程、社区工作职责，保障农民工享受与户籍人口同等公共服务待遇，最终实现市民化。最主要的体现是2010年之后农民工专门类和综合类政策数量的差距持续拉大（见图3）。另外，农民工政策更加具有系统性，一方面体现在农民工政策在与城乡政策的融合、互通中实现变迁。2006—2017年返乡创业是仅次于职业培训的第二大政策主题词。政策中的鼓励农民工进城打工以及引导农民工返乡创业，是对资源在城乡之间的再分配，藉此农民的外出打工和返乡成为内化于乡村的一种制度[31]，新型双向流动正在形成[1]14。另一方面，体现在政策之间的无缝隙对接，如随迁子女的义务教育、学前教育、升学办法依次为40年间农民工子女教育政策关注的重点，在农民工社会保险政策基本完善之后，社会救助政策随之跟进。
二是公共服务的便利性不断提升。增加灵活性是解决农民工问题最应该被考虑的工具策略。不同于绝大多数主题词于2006年达到峰值，子女教育在2016年达到峰值。源于2016年财政部、教育部联合发布城乡义务教育补助经费管理办法，采纳教育经费可携带的政策设计。另外，养老保险、医疗保险关系转移接续政策设计，方便农民工社会保险的跨地区、跨城乡、跨不同制度模式的转移，体现出统筹城乡的政策价值取向，印证了“最后的政策‘一致’便是任何个人、团体不得拒绝的归宿”[32]的论断。
三是政策工具更加多样化。随着改革开放的深入，农民工政策必然涉及央地、流入地流出地、农民工与市民、农民工与企业之间的利益调整，混合型政策工具设计更加有助于公共政策价值分配功能的实现。为了治理农民工拖欠工资问题，中央层面使用工资保证金、应急周转金、工程款支付担保、银行保函等经济工具，黑名单、信用公开公示等信用约束工具，以及欠薪入刑的法律工具。为满足农民工及家属多样化的公共服务需求，创造条件调动社会力量参与服务供给，如培育为农民工等特定群体服务的社区社会组织，开展关爱农民工子女志愿服务活动。政策工具的多样化，既有力地维护农民工权益，也有利于政府职能转变。
四是政策工具的精准度更高。2013年，中共中央要求建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；2016年，财政部设立农业转移人口市民化奖补资金；2016年，国务院划定了农民工市民化的财政保障子女教育、医疗保险和就业等扶持重点；2017年，财政部规定了各地享受的均衡性转移支付公式。历经5年，我国建立了农民工市民化的财政保障政策，财政激励工具精准度的提高激励了地方农民工市民化工作的积极性。2013年以后，定居落户与市民化财政保障两个主题词呈现出显著的同步增长的态势，可以认为财政保障促进了农民工定居落户政策的进程。2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出较为完善的基本公共服务国家基本标准，2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》以附件的形式列出“十三五”国家基本公共服务清单和重点任务分工方案，进一步明确了支出责任的分担比例和牵头负责单位。“十三五”规划通过政策工具精准化设置，增强了中央的责任，促进央地之间达成财政事权和支出责任的共识。
五、结论
本文在已有研究的基础上，在以下两个方面做出尝试：一是将近年来，特别是2014年以来的政策纳入分析框架，以1978—2017年的985份农民工政策为样本，展现改革开放以来农民工政策范式转变的完整图景，以弥补以往研究在样本上的不足。二是使用政策文献量化分析方法，将大样本的农民工政策文献进行结构化处理后，形成翔实的实证数据，进行客观、可重现、可验证的农民工政策范式转变研究，以弥补定性研究的主观性和不确定性。研究表明，1978—2017年，农民工政策贯穿改革开放全过程，72个中央国家机关、政党及其他政治团体在114个政策领域发布985份农民工政策，政策关注度不断提升，政策关注点不断增多。根据发文数量、发文单位、政策题材、政策目标群体、政策主题词分布的阶段特征，改革开放以来的农民工政策可以划分为控制（1978—1991年）、管理（1992—2005年）、服务（2006—2017年）等三个政策范式阶段，每个范式在政策目标、政策价值取向、政策工具、政策主体和政策对象上具有显著差异。
具体而言，政策目标从将农民工流动纳入国家可管控范围之内，到实现劳动就业规范管理，再到保障合法权益与促进城镇融入；政策价值取向经历农村偏好到城市偏好到城乡统筹，通过将农民工视为产业工人、新市民、常住人口、新型职业农民、返乡创业者的一员，改造现有的城乡政策体系，使之能够逐渐容纳和延伸到农民工，实现基本公共服务的均等化；政策工具从单纯的行政命令工具到行政工具、市场工具、法律工具等多管齐下，且政策工具的精准度不断提升，由解决眼前问题的短期应对政策向着眼于长远的发展规划转变，形成稳定的政策预期；政策主体从中共中央、国务院为主逐步扩大至职能部门，并且职能部门的职责随政策目标不同而转变，如从收容遣送到社会救助再到出行服务，租赁住房的治安管理到住房保障；政策对象的称谓从歧视话语到正面话语，从具有劳动力价值到具有城镇化意义，从农民工个人扩展到随迁家属和留守家属。
政策范式转变是政府职能转变的生动体现。改革开放以来的农民工问题使我国政府的职能经历全方位的、巨大的挑战，中央层面不断认识农民工发展的阶段性特征和主要矛盾的新变化，不断推进实践创新、政策创新，实现了对农民工从控制到管理再到服务的范式转变，实现了从控制流动的监控者到合法权益的维护者和公共服务的提供者的转变，推动了治理体系和治理能力的现代化。
参考文献：
[1]韩俊.中国农民工战略问题研究[M].上海：上海远东出版社，2009.
[2]国家统计局.2017年农民工监测调查报告[EB/OL].（2018-04-27）[2018-09-30].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201804/t20180427_1596389.html.
[3]金维刚，石秀印.中国农民工政策研究[M].北京：社会科学文献出版社，2016.
[4]严强.社会转型历程与政策范式演变[J].南京社会科学，2007，（5）：86-92.
[5]徐自强，龚怡祖.我国高校毕业生就业政策的范式转移研究——基于政策文本的内容分析[J].大学教育科学，2013，（1）：100-106.
[6]钟荣桂，吕萍.我国住房保障制度的变迁、政策范式与展望[J].现代经济探讨，2017，（4）：10-14.
[7]汪波，李坤.国家养老政策计量分析：主题、态势与发展[J].中国行政管理，2018，（4）：105-110.
[8]曹琦，崔兆涵.我国卫生政策范式演变和新趋势：基于政策文本的分析[J].中国行政管理，2018，（9）：86-91.
[9]岳经纶，郭巍青.中国公共政策评论：第1卷[M].上海：上海人民出版社，2007.
[10]邓大松，孟颖颖.中国农村剩余劳动力转移的历史变迁：政策回顾和阶段评述[J].贵州社会科学，2008，（7）：4-12.
[11]姚德超，刘筱红.农民市民化政策范式变迁与发展趋势——基于政策文本的分析[J].中国农业大学学报：社会科学版，2016，（6）：30-36.
[12]黄进.资本建设：农民工政策范式的新走向[J].农村经济，2009，（6）：117-120.
[13]张广胜，田洲宇.改革开放四十年中国农村劳动力流动：变迁、贡献与展望[J].农业经济问题，2018，（7）：23-35.
[14]李中建.我国农民工政策变迁：脉络、挑战与展望[J].经济学家，2011，（12）：70-76.
[15]欧阳慧.我国农村劳动力转移的阶段特征及政策演进[J].重庆社会科学，2010，（2）：25-28.
[16]李厚刚.我国农村劳动力流动政策变迁探析[J].江南论坛，2012，（9）：20-22.
[17]陈森斌，杨舸.改革开放后的农民工政策思路变迁[J].人口与发展，2013，（2）：10-17.
[18]刘小年.中国农民工政策研究[M].长沙：湖南人民出版社，2007.
[19]李道荣，刘亚，徐剑飞.我国农民工报道的发展历程研究——以《人民日报》为例[J].当代传播，2016，（1）：43-48.
[20]喻名峰，廖文.城市化进程中农民工社会政策的变迁与建构逻辑[J].湖南社会科学，2012，（4）：86-89.
[21]姚进忠.农民工社会政策的建构逻辑与未来走向——基于1978-2012年政策文本[J].北京理工大学学报：社会科学版，2015，（5）：141-148.
[22]曾润喜，刘琼.政策传播与政策变迁的关系——基于“农民工”公共议题的实证考察[J].北京理工大学学报：社会科学版，2017，（2）：163-168.
[23]黄晓.新生代农民工社会地位变迁的政策研究：基于近五年（2010-2014）政府工作报告的分析[J].职教论坛，2014，（22）：18-22.
[24]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：43.
[25]李江，等.用文献计量研究重塑政策文本数据分析——政策文献计量的起源、迁移与方法创新[J].公共管理学报，2015，（2）：138-144，159.
[26]黄萃，任，张剑.政策文献量化研究：公共政策研究的新方向[J].公共管理学报，2015，（2）：129-137，158-159.
[27]潘泽泉.国家调整农民工社会政策研究[M].北京：中国人民大学出版社，2013：133.
[28]李莹.中国农民工政策变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2013：38.
[29]隋晓明.中国民工调查——来自中国民工阶层的调查报告[M].北京：群言出版社，2005：203.
[30]闫志刚.社会建构论视角下的社会问题研究：农民工问题的社会建构过程[M].北京：中国社会科学出版社，2010：180.
[31]瑞雪·墨菲.农民工改变中国农村[M].黄涛，王静，译.杭州：浙江人民出版社，2009：29.
[32]陈潭.改革开放以来的中国公共政策变迁[J].湖湘论坛，2009，（4）：10-13.
注释：
[1]尽管部分政策文献，只简单谈及农民工政策，没有涉及具体的政策措施，如国务院《关于印发全民健身计划（2011—2015年）的通知》只提及“积极开展进城务工人员体育活动”。本文认为收集到足够大的样本量，有利于更加全面、细微地反映农民工政策变迁，所以收录这类政策文献。
[2]政策主题词类目借鉴《国务院公文主题词表》、《劳动和社会保障政策法规库分类编码（LB502-1999）》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中的“十三五”国家基本公共服务清单。
[3]1995—2007年的外出农民工人数数据，参见高强、孔祥智：《“工资剪刀差”及外出农民工的隐性贡献研究》一文，《中州学刊》2014年第9期；2008—2017年的数据来自国家统计局发布的农民工监测调查报告。
[4]涉及机构改革，承担同样职能的部门不同时期的机构名称不同，本文采用第七次国务院机构改革的机构名称。本文按照职能合并发文单位，并将发文单位及其办公厅（室）的发文合并，例如，劳动和社会保障部、劳动人事部、人事部和劳动部的发文数量合并至人力资源社会保障部；全国总工会办公厅的发文数量合并至全国总工会。
[5]题材按照《中国共产党机关公文处理条例》《党政机关公文处理工作条例》中的文种提取，部分文件是复合型文种，本文提取第二种文种。例如，《关于印发农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法（试行）的通知》，提取文种为“办法”。《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》无法确定文种，政策题材总数为984个。因为“规程”“工作要点”等不在法定公文文种范畴，所以，本文使用“政策题材”的说法。
