地方实践到国家立法,“按日计罚”这一路走来并不平坦。从借鉴国外经验,重庆市、深圳市的积极实践,环保部门、专家和环保NGO多年呼吁,到经过数次修改,现在,“按日计罚”已经在新修订的《环保法》中得到了明确。
新法第五十九条规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。
前款规定的罚款处罚,依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。
地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。”
被称之为史上最严的《环保法》规定了最严格的制度,“按日计罚”从制定之初到确定下来,都一直是新法中颇为引人注目的一项内容。
严格的环保制度展现出国家治理污染的决心,描绘出山清水秀、天蓝地绿的美好未来。据了解,有关部门将研究制定“按日计罚”等新措施的执法规范。
本报记者采访了曾经参与法律修改的官员、专家、环保NGO,以及地方环保部门,解答读者关心的有关“按日计罚”问题。
“按日计罚”针对什么行为?
“什么是‘按日计罚’?就是‘按日累计罚款’,是针对连续性违法行为的一种处罚制度。”环境保护部政研中心高级工程师王彬告诉记者。
为什么需要按日处罚?王彬说,“按日计罚” 能依法制止违法排污。简单计算一下,违法排污按照上限罚款十万元左右,按照行政处罚程序作出罚款、申请法院强制执行罚款改正违法,走完法律程序一般要从几十天到几个月,执法成本巨大,而如果违法排污者不自觉守法,在此期间节省的违法成本往往是一次罚款的许多倍。
按照地方环保部门的说法,环保部门天天执法,企业天天违法。王彬认为,“违法成本低”使法律形同虚设,这是某些企业主观恶意持续排污的一个重要原因。只有实施按日连续处罚,使罚款数额与防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素相适应,才能使违法成本高于守法成本,督促企业守法,缓解环境执法的压力。
什么行为适合新法规定的“按日计罚”?按照新法规定,是不是仅限于“排放污染物”,而“未批先建”等行为就不属于适用范围?
王彬告诉记者,对于什么样的环境违法行为适用“按日计罚”,有两种规定模式:一是概况式规定,符合条件的行为均可适用“按日计罚”;二是具体性规定,直接规定哪些行为适用“按日计罚”。新法采取了概况式规定,明确规定了3个条件:违法排放污染物;受到罚款处罚;被责令改正而拒不改正。
第一,“违法排放污染物”。什么是“违法排放污染物”,有两种理解方式:一是仅指超标、超总量排放污染物的违法行为;二是导致污染物排放(不一定超标、超总量)的所有环境违法行为,如未批先建设并且试生产、不正常运行环保设施、不按照许可证要求排污等。很明显,应当对“违法排放污染物”作广义理解。
第二,“受到罚款处罚”。罚款是仅次于“警告”的行政处罚种类。将“受到罚款处罚”作为实施“按日计罚”的条件,是对违法行为严重性的要求。一些违法行为情节或者后果较为轻微,不适用罚款处罚的,就不必适用按日处罚,如《水污染防治法》第八十二条规定,企事业单位不按照规定制定事故应急预案的,由环保部门责令改正即可,情节严重的才给予罚款处罚。
第三,“被责令改正,拒不改正”。就是要求违法行为具有可以“责令改正”的内容。对此有两种理解:一是程序性要求,“责令改正”是《行政处罚法》第二十三条规定的必需程序,“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”这里是强调适用“按日计罚”需要遵循行政处罚程序;二是实体性要求,要求环保法律法规的具体条款明确规定了“责令改正”,才可以适用“按日计罚”。按照后一种理解,一些违法行为需要直接禁止,不存在改正余地,就不适用“按日计罚”了。如《水污染防治法》第七十八条规定,对不符合国家产业政策、严重污染环境的小型生产项目,由县市人民政府直接责令关闭,不适用“按日计罚”。王彬认为,这不符合立法精神,这种行为恰恰更需要通过“按日计罚”改正。
“未批先建”被新修订的《环保法》视为一种严重违法,此次修法取消了《环境影响评价法》“逾期不补办手续”才给予罚款处罚的限制,第六十一条规定可以直接罚款、第六十三条规定可以拘留,按道理是应当适用“按日计罚”的。但是“按日处罚”在这次修改中是概括式规定,难以避免“挂万漏一”,覆盖大多数环境违法行为但还是有所遗漏。如果在《环境影响评价法》修改中具体规定“按日计罚”,“未批先建”肯定可以适用。
北京大学法学院教授汪劲表示,“按日计罚”并不是针对所有企业的,是针对被责令改正而拒不改正的企业,所以这是一个保障的措施。
太钢环保部副部长张国志理解的“按日处罚”是针对违法排污。他认为,对于违法排污,企业的理解是政府不允许排放污染物,而企业私设排污口或上了一些不该上的设施。如果存在违法排污行为,要求企业在一定的时间内必须解决,或者必须关停,如果不处理,违法企业很可能要面临“按日计罚”。
如何理解无规定期限?
“按日计罚”制度再好,关键是执行。执行力或者可操作性不强,制度就会成为一张废纸,对违法企业起不到震慑作用。“按日计罚”不封顶、无期限,看似很严厉,但是否存在执行难?
“按日计罚”是否应当规定期限?王彬介绍说,国外有两种处理方式:一是不具体规定期限,英美法系国家主要采取这种模式。其背景是,行政部门执法权限较小,行政处罚和行政强制主要依靠司法机关的权威和当事人的自觉,不限制按日处罚的期限,可以增强法律的威慑力,提高执法效率;二是具体规定期限,大陆法系国家主要采取这种模式。其背景是,行政部门执法权限较大,需要防止其过于依赖罚款而怠于采取强制执行手段纠正违法行为。
在王彬看来,新法没有限制“按日计罚”的期限,较为符合我国《行政强制法》规定的以申请法院执行为主的强制执行情况,适应环保部门执法权威不足、强制手段有限、申请法院执行难度较大的实际。
在“按日计罚”的实践中,重庆市走在了全国的前头。2007年修订的《重庆市环境保护条例》在全国首创性地提出了按日累加处罚的理念,受到环保和法律界的广泛关注。
《重庆市环境保护条例》第一百一十一条第二款规定:“违法排污拒不改正的,环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚”。
据了解,《重庆市环境保护条例》实施之初,重庆市通过媒体进行了广泛宣传,还组织有关企业和单位开展了专门的学习培训。但仍有企业心存侥幸,不把“按日计罚”当回事。但随之而来的重罚让违法企业望而生畏。
重庆川庆化工厂(以下简称川庆化工)建于1971年,位于渝北区洛碛镇,是从事染料及染料中间体生产的国有大型企业。因生产设施陈旧,地下管网混乱,污水处理设施达不到处理要求,废水不能稳定达标排放,曾被环保部门行政处罚40余次,罚款金额共200多万元,但川庆化工拒绝缴纳罚款,未按要求改正环境违法行为。
2009年,重庆市环保局向市政府建议对川庆化工停产治理,并吊销其排污许可证,同时由环境监察总队先后对其超证排污、无证排污的违法排污拒不改正的行为实施“按日计罚”8次,罚款金额共计1606万元。
经环保部门每月现场检查1～2次、宣传环保法律法规、指导制定整改方案、督促整改,川庆化工如数缴纳罚款,完成整改要求,做到稳定达标排放。
重庆紫光天化蛋氨酸有限公司(以下简称紫光公司)位于重庆市丰都县,其蛋氨酸生产项目打破国外封锁和垄断,填补国内技术空白。但由于污染防治措施不尽成熟,至今未取得环境保护建设项目审批同意。
紫光公司擅自开工建成并投入生产,违法向环境排放废水、废气,外排废气严重扰民。在环保部门责令紫光公司改正违法排污行为后,紫光公司拒不改正。环保部门启动“按日计罚”程序:对公司从2013年4月1日至5月19日、5月26日至5月30日、6月20日至9月14日违法排污拒不改正的行为予以按日累加处罚,共作出按日累加处罚决定20次,累计罚款2860万元。同时,环保部门致函丰都县政府采取有效措施,解除公司环境污染危害,要求企业不得以任何理由借口恢复生产。紫光公司全面停止生产。
据了解,从2007年《重庆市环境保护条例》实施以来,重庆市共对69起拒不改正的违法排污行为实施了“按日计罚”。在重庆市环境监察总队法规处副处长唐翔看来,“按日计罚”具有很强的可操作性。
据重庆市环境监察总队副总队长漆林介绍,实践操作中,重庆市的做法是:在检查当日发现排污者的违法排污行为之后,立即发出《环境违法行为改正通知书》书面责令其改正,当再次进行检查时,如果违法行为仍然持续,则对违法排污拒不改正的行为进行调查取证后实施“按日计罚”,违法排污行为持续的时间为“按日计罚”的期间。
在“按日计罚”执行过程中,能否发动公众的力量?对此,公众与环境研究中心主任马军表示,环保制度在宣传推广时会遇到疑问,而在信息公开和公众参与过程中能回答问题。“按日计罚”在实践中如何执行?如果这些信息每个小时都让公众去了解,那么公众会问,这些企业每小时都在超标,是不是受到了“按日计罚”?是谁阻止了“按日计罚”?环保组织、公益组织也希望理性、有序地参与监督。
处罚有没有上限?
重罚可以让违法排污企业生畏。有人说,“按日计罚”就是重罚企业“上不封顶”。在此,“上限”并不是可以简单地按字面意思理解的。
关于“按日计罚”有没有上限的问题,全国人大法工委行政法室副主任童卫东在接受全国人大新闻局组织的《环保法》修改联合采访时给出了答案。他说,“按日计罚”没有上限的说法不是很全面,不是很准确。
童卫东说,在新法中没有明确“按日计罚”的数额是多少,因为主要是“按日计罚”是在原来环境保护单行法的基础上,依据具体违反了哪一项环境保护单行法来作出的处罚规定。水、大气等单行法中都就具体违法行为和按照什么标准来处罚作出了规定。这是按照原来环境保护单行法作出规定的数额来连续“按日计罚”。
童卫东解释,新法修改后增加了“按日计罚”内容是起引导作用的规定,就是按照单行法来确定罚款的数额、幅度或标准。法条确定了几个要素,一是污染防治设施的运行成本,二是违法行为造成了直接损失和违法所得,就是单行法以后确定的罚款数额要根据这些因素来确定,所以实际上是有标准的。如果说没有上限,是这部法没有确定封底限是多少,但是具体单行法要给出具体标准。
根据重庆市的经验,“上不封顶”的含义在唐翔看来是这样的:第一次检查发现违法排污行为,第二次检查时行为仍未改正,则从第一次检查之日起到第二次检查之日止,形成一个完整的独立的“按日计罚”时间段,实施“按日计罚”;如果“按日计罚”结束后,再次检查,发现违法排污行为仍未改正,那么从上次检查之日起至本次检查之日止又形成一个新的独立完整的累计处罚时间段;依次类推。因而,假设违法排污行为一直持续,那么行为将不断受到按日累加处罚,受到的罚款数额将无限递增,即“上不封顶”。
“实践中,违法排污行为不能一直持续,在实施‘按日计罚’不能达到纠正违法行为的目的时,环保部门会根据案件具体情况,依法采取其他措施,如责令限期治理、报请人民政府责令停产停业关闭等,最终达到纠正违法排污行为的目的。”漆林告诉记者。
王彬认为,新法规定是“上不封顶”的:一是没有具体限制按日处罚的最长期限,二是没有限制每日罚款额的上限。但是,新法的“按日计罚”规定,要通过水、气等环境保护单行法的具体处罚条款结合,才能具体实施,环境保护单行法是可以封顶的。新法增加了一个指引性的规定,授权单行法按照几个要素确定罚款的数额、幅度或标准。如果说没有上限,是这部法没有确定封底限是多少,但是单行法要给出具体标准。
王彬说,因此,准确地说,“按日计罚”是没有直接封顶、统一封顶,而是授权环境保护单行法根据具体情况,为环境违法行为个别封顶。
“按日计罚”是不是会大大增加企业的运行成本呢?张国志认为,如果有排污行为的话,首先是看企业是不是合法?除了合法,还要合规。如果都做到了,应该说企业不会有这种问题。对没有经过任何审批、办理任何手续,冒出的违法排污行为,是要严格处罚的。
罚款数额该如何测算?
在此前的修法审议中,还有不少代表反映,原来法律的处罚额比较低,而且都是具体数额,并且设定了处罚上限。“按日计罚”出台后,“违法成本高,守法成本低”的情况能否改变?
王彬认为,连续罚罚款额的确定,有两种:与第一次罚款相同;与第一次罚款不同,单独规定。新法规定相同,体现了对环境违法行为“零容忍”,将后续违法同等对待。
罚款额怎么具体确定?王彬解释,第二款规定“依照有关法律法规按照……等因素确定的规定”执行,有两个意思:一是依照有关法律法规,即授权有关法律法规具体规定;二是按照违法成本因素确定,这就要求有关法律法规在确定罚款数额时,全面考虑防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素。
罚款额提高以后,规范罚款的自由裁量就成为一个重要问题。美国为了实施环境罚款,开发了各种计量模型,并制定了相关的政策文件,值得我国借鉴。
王彬说,根据上述要求,许多环境保护单行法律法规的罚款规定需要修改,这是因为:第一,多数罚款规定只是规定了罚款上下限额,没有与上述因素挂钩;第二,许多法律法规十几年没改,考虑通货膨胀等因素,处罚力度实际是严重下降的。
据了解,罚款数额的计算方面,根据《重庆市环境保护条例》第一百一十一条第二款规定,具体做法是根据违法排污行为持续天数,按日累加进行处罚。日处罚额度按照“本条例规定的罚款额度”确定,通常与对第一次检查当日违法排污行为的罚款数额一致。
漆林说,“按日计罚”在设计上考虑到了时间因素,既能加重处罚,又能加快整改。随着违法排污行为的持续,罚款数额不断递增,违法时间越长,所受到的处罚越重,从而实现责罚一致。因此,“按日计罚”能在很大程度上解决“守法成本高,违法成本低”的问题。对以追求经济效益为基本目标的企业来说,“按日计罚”制度犹如高悬在头上的一把利剑,具有很强的警示作用。重庆市实施“按日计罚”制度以后,与制度实施前相比,企业违法行为呈逐年下降趋势,而违法排污的整改速度也加快了,一些过去屡罚屡犯的违法案件得到了有效的遏制。
对地方立法将带来什么改变?
广东金度律师事务所的律师吴青在接受采访时认为,新法有一个可关注的地方,就是对地方性法规的影响。对省、自治区、直辖市来讲,全国人大立法重点也是地方立法修改的重点。新法出台后,为地方立法提供了非常好的上位法依据,对上位法有的规定,地方可以作出更严的规定。
吴青说,新法规定了“按日计罚”的基本原则,地方可以就现有《环保法》规定之外的种类也实行“按日计罚”。对地方的环保立法,我理解是可以严于国家的环保立法,这为地方提供了很好的制定法律的上位法依据。
关于授权地方扩展“按日计罚”违法行为的种类,王彬认为,这属于中央和地方分享环境立法权的授权规定,是以往的环境立法授权中没有的。允许地方性法规在法律已有的规定之外,另行作出突破性规定,这对于国家和地方协同推进环境立法,具有重要意义。
王彬说,《立法法》规定,对于国家立法事项,地方性法规可以根据本地实际情况作具体规定,也可以在法律未制定前根据实际需要率先制定地方性法规。但是,在行政许可、行政强制等类别的立法权限严格控制的情况下,地方性立法难以在法律之前取得实质性突破,而国家立法授权往往都是配套性授权,缺乏实质意义,如《固体废物污染环境防治法》第四十九条规定:“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定。”而国家立法在缺乏地方立法经验的情况下,也很难作出重大创新。
王彬认为,这种地方和国家分享立法权的授权规定,如果推广开来,必然有利于促进法律制度创新,对于生态文明制度体系建设、对于整个立法体系的完善,都有推动作用。
重庆市环保局法规处刘宾七说,尽管我国《立法法》有相关规定,在过去的环保法律法规中,尚未有授权地方扩展“按日计罚”违法行为种类的规定。
刘宾七认为,为了适应各地方环境污染状况的特点,满足各地环境保护管理的不同需要,为地方环保立法留有空间,这次授权赋予了地方性法规更大的行政处罚设定权,为“按日计罚”的适用情形开了口子,授权地方性法规根据环境保护的实际需要,除违法排污的情形外,可以增加规定对其他环境违法行为实施“按日计罚”,是一种突破和创新。
深圳人居委法规处副处长洪晓群近日表示,新法为强化和落实政府环境责任奠定了法律基础。据了解,深圳将提高“按日计罚”的可操作性。洪晓群说:“深圳早在2009年修订的《深圳经济特区环境保护条例》中就创设了‘按日计罚’制度,不仅明确规定了‘按日计罚’的违法行为种类,也规定了‘按日计罚’的幅度和要求。”他认为,新法出台后,深圳应当结合新法修订精神,进一步细化和完善“按日计罚”程序,提高“按日计罚”的可操作性。
相关链接
台湾按日计罚规定
我国台湾地区“违反水污染防治法按日连续处罚执行准则”主要内容:
1.限期改正。主管机关限期改善、补正,应以书面记载下列事项:处分事由;应改善、补正事项;改善、补正期限;完成改善、补正应检具之证明文件。
2.报请检验。事业或污水下水道系统完成改善、补正者,应依附表及下列规定检具证明文件,送达主管机关报请查验。
3.起算日。依下列规定:未于改善期限届满前检齐改善、补正完成证明文件向主管机关报请查验者,自改善期限届满之翌日起算;于改善期限届满前,检齐改善、补正完成证明文件,向主管机关报请查验,经主管机关于改善期限届满前查验,认其未完成改善、补正者,自改善期限届满之翌日起算;主管机关于改善期限届满后查验,认其未完成改善、补正者自查验日起算。
4.暂停处罚。事业或污水下水道系统于按日连续处罚执行期间检齐改善、补正证明文件送达处分机关者,自送达之翌日起暂停开具处分书。依前项规定暂停按日连续处罚,经主管机关查验认定仍未完成改善、补正者,自查验日起,继续按日连续处罚。
5.停止处罚。按日连续处罚之停止日,依下列规定:检齐完成改善、补正证明文件并送达主管机关后,经主管机关查验认定完成改善、补正者,以暂停日为停止日;经处分机关、目的事业主管机关命停工、停业或歇业者,自其停工、停业或歇业日起,停止按日连续处罚;自报停工、停业或歇业,经主管机关查证属实者,自停工、停业或歇业日起,停止按日连续处罚。
6.查验期限。主管机关执行完成改善、补正认定之查验,自收受改善、补正证明文件之翌日起7日内为之。前项查验之水质检验,自查验日起7日完成;必要时,得予延长,并通知当事人。延长以一次为限,延长日数不得逾7日。
美国罚款计量模型
美国为了实施环境罚款,开发了各种计量模型:
美国处罚财务数额模型,分为5类:BEN模型 :用于计算违法者的违法收益;ABEL 模型:用于评估公司或者合伙人的罚款支付能力;INDIPAY模型:用于评估个人的罚款支付能力;MUNIPAY模型:用于评估地方政府的罚款支付能力;PROJECT 模型:用于计算违法被告实施环境改善项目的成本。
美国EPA的罚款政策文件,主要包括:罚款政策;罚款行政评估规则;违法者罚款支付能力判定指南;罚款通胀调整规则;诉讼中的罚款政策指南。
