国际金融危机导致世界急剧演变，全球都在摸着石头过河，任何现存的制度、任何以往被证明为正确的学说都在经受新的考验。在今天，没有哪个人的智慧超过其他人的总和，没有哪项制度能永远不变。人人参与创造、在实践中革新才是当今时代的常态。因此，这是一个不忽视任何一种新的创意、创新的时代，是一个在变动不拘中找寻新的解决方案的时代，是一个整合以往知识和经验，并不断关注知识前沿发生了什么，在应用什么的时代，是一个追求公平正义的精神文明超过物质文明的时代，这就是全球正在进入的新的社会政策时代。
新的社会政策时代标志着创造性思维是解决新老难题的核心。
早在50多年前，著名经济史家卡尔·波拉尼就在反对将资本主义经济学的“功利的理性主义”世界化的著作中提出，在资本主义市场出现之前的社会中，经济行为“植根”于社会关系，而非取决于市场和追求至高利润的动机。研究前资本主义的经济，需要一种截然不同的方法：要把经济作为社会“制度过程”来探讨。
在全球经济已经走向后资本主义经济的今天，我们需要像卡尔·波拉尼那样睿智地思考，需要将被裹挟在资本主义战车上的人类思想解放出来，探讨为了人类可持续生存的各类实际的解决方案，这些方案需要融合经济、政治、管理和制度创新等诸种要素，我们将其统称为新社会政策时代的新的社会政策。
中国最大的难题在于就业。以发展非营利组织或机构的方式促进就业，就是这种新的社会政策的领域之一，我们也许可以称它为社会产业政策。因为，进行这类政策的分析与设计，与以往采取的方法可能截然不同，既不是单纯形式经济学解释下的经济产业政策，又不是单纯社会福利概念下的分配型社会政策，而是将非营利部门的就业视为一种社会经济制度的创造。
在中国，包括慈善组织在内的非营利组织正在形成为一个庞大的社会集团，或者说是一个不可或缺的社会部门。认识到这一点，将慈善公益作为一个社会部门来培育，无论在推动就业、弘扬公民慈善精神以及发展我国的社会福利、社会救助事业上都具有无可替代的重要意义。
截至2007年底，我国登记注册的社团、基金会和民办非企业单位已经有38.69万个。根据何建宇、王绍光的研究，目前等待注册的民办非企业单位还有约25万个，而没能正式登记注册的社区草根组织、各类老年人协会、学生社团和网络上的团体约有75.9万个。这些组织加起来，超过115万个。当然，这些组织并不都属于慈善公益组织，若按照美国慈善组织占全部社会组织的42.75%[1][1]计算，这115万个非营利组织中，慈善公益组织约有50万个。其中，正式登记注册的慈善组织约有16万个，就业人口约达195.3万人[1][2]。未注册的组织包括可以实施街乡备案的慈善组织约有34万个，按照每个组织吸收5个人就业计，就业人口估计约达170万人。两部分相加，在大约50万个慈善组织中，就业人口约为363.5万人。
在慈善公益组织的就业人口中，专业人士是不可忽视的力量。2007年底，全国登记注册的基金会约有1340个，从业人口达到18269人。我们按照专业人士占从业人口的二分之一计，有9000多人。在民办非企业当中，从事教育、卫生社会服务的机构有13.7万个，占民办非企业单位总数的79%，其中的专业人士按二分之一计，约有6.58万人。也就是说，在正式登记的基金会、教育、卫生和社会服务的慈善与公益组织中就业的专业人士超过7.5万人。这并非是完整的推算，若按照16万个正式登记的慈善组织中专业人士为就业人口的十分之一计，应有19.5万专业人士。
二、 非营利部门就业具有巨大的空间
据国家统计局的数据统计，截至2007年底，我国在非营利组织和机构中的就业人口只有456.85万人，分布在38.69个组织中，仅占当年城镇劳动力人口29350万人的1.56%。
而据美国霍普金斯大学对于世界26个国家的非营利部门比较研究，在最近的20年间，非营利部门已经发展成为一个巨大的产业部门。即便排除宗教团体，在1995年，22个国家的非营利部门仍提供了1.1万亿美元支出，因而平均达到这些国家国内生产总值的4.6%。这个部门雇用了相当于1900万个的全职工作人员，非营利就业占所有非农就业的近5%，占所有服务行业就业的10%，占所有公共部门就业的27%。在西欧，有三分之二的雇员集中于教育、医疗和社会服务领域，在中欧和东欧，这三大行业的NPO雇员比例为40%左右。而且，第三部门资金的主要来源是服务收费和政府拨款，而不是慈善捐款。据25个国家1995年的统计，服务收费、政府拨款和私人慈善捐赠平均分别占到总收入的51%、39%和10%。但是以上的统计没有记入志愿者捐献的劳动时间的价值，如果记入这部分价值，则服务收费、政府拨款和慈善捐赠占总收入的平均比例就改变为28.1%、30.5%和41.4%。[1][3]
显然，尽管自己和自己比，我国的非营利就业部门已经有了很大的发展，但是作为一个人口大国，我国的非营利就业如能从目前的1.56%提升到国际平均水平的5%，增长3.2倍，那么，就可以再创造出1007.4万个就业岗位。
这些就业岗位主要应该分布在哪些行业？
在中国，社会服务业是一个极为微弱的行业。据国家统计局2007年底的统计，即便算上私营和个体经营为主体的居民服务及其他服务业，包括社会保障、社会福利和社会组织中就业的社会服务业人口也只有790.5万人，仅占全国非农就业人口的3.19%。
若去掉其中在国有单位的就业人口，这个比例缩小到3.07%，若再去掉私营和个体经营的居民服务及其他服务业人口706.5万人，可以粗略算作非营利就业的人口不超过53.8万人，这与根据民政部民间组织管理局社会组织统计数据测算的社会服务业中的非营利就业总量为47.68万人相比还要高出12.8%。总之，非营利就业在社会服务业的比例不足全国非农就业人口的0.2%。
而无论发达国家还是发展中国家，社会服务业的就业人口不是高居榜首就是位列前三位中，约占非农就业人口的18-30%。若按18%计，也就是将社会服务业就业人口从目前的3.19%提升到18%，那么，至少可以再容纳3670万人就业。可以说，中国未来开拓就业岗位的巨大发展空间就在中国的社会服务业。
从全球看，社会服务是非营利组织最活跃的领域之一。据美国霍普金斯大学对于非营利部门的比较研究，1995年，世界22个国家社会服务业中，非营利组织和机构的就业人员占该行业就业人口的18.3%，而在西歐九国（英、法、德、芬兰、爱尔兰、奥地利、比利时荷兰、西班牙），非营利就业在社会服务中的比例高达27%，仅次于教育的28.1%。而德国、法国、奥地利的非营利就业在社会服务中的比例分别高达为38.6%、39.7%和64%。
按照2007年底我国社会服务业就业人口790.5万人、非营利就业人口53.8万人计，我国社会服务中非营利就业比例为6%左右。这个数据比国际的平均水平低2.1倍，比西欧九国低3.5倍，比德、法、奥分别低了5.4倍、5.6倍和9.7倍。
若将我国社会服务就业人口提升到就业总人口的20%，并按照非营利就业占社会服务业人口18%计，我国在社会服务领域的非营利就业人口至少应该为892万人。而目前这个领域的就业人口不过50余万人，也就是说，可以增长15倍以上。
三、中国非营利部门就业需求集中在老年人和残疾人服务业
目前，中国社会服务业中以残疾人服务和老年人服务需求最大。
据2007年全国0.9%人口抽样调查统计的数据推算, 我国城乡60岁以上人口为1.8亿人，占总人口的比例为13.64%..60岁以上的失能人口约有3318多万人。这些失能老人都需要较完善的照顾和护理。而且，据推算，2020年老年人口将达到2.4亿，占当时总人口的16%左右需要护理的老年人将增长到6000万人。可是，截至2008年底，全国各类收养性社会福利单位只有4万个，床位只有279.4万张，就算全部收住不能自理的老人，也还缺少3039万张床位，是目前床位数的10.9倍。按照4位老人需要一名护理员计算，仅养老服务业，全国就需要再增加760万名护理员。面对如此大规模供给短缺的残疾人服务和老年人服务，首先是政府的责任，政府需要提出残疾人、老年人社会福利战略，进行相应的系统化制度安排。而在其间，最可以发挥创造性的就是民间非营利性组织。目前我国养老机构中，90%以上都是民办机构，且大都已经注册为民办非企业单位。可以说，是民间组织而不是政府的事业单位——社会福利院在以往的十五年内，扛起了养老服务的重担，发挥了主要的社会作用。
据2006年第二次全国残疾人抽样调查数据显示，我国各类残疾人总数为8296万人，占我国总人口数的6.34%。其中，有残疾人的家庭户全国共7050万户，占全国家庭户总户数的17.80％；有残疾人的家庭户的总人口占全国总人口的19.98％。残疾人还有大量没有被满足的需求。如医疗服务与救助的需求比例为72.78％，救助或扶持的需求比例为67.78％，康复训练与服务的需求比例为27.69％，辅助器具的配备与服务需求比例为38.56％，而实际上接受过相关服务残疾人的比例分别只有35.61％、12.53％、8.45％和7.31％，没有被满足的需求分别占到51.73%、81.51、69.48%和81.04%。可见，所有各项需求的满足程度都没有过半，甚至救助或扶持和辅助器具的配备与服务有80%以上的需求都没有得到满足。
在2006年普查时，还没有将自闭症这个国际科学界早已列入残疾人范畴的种类包括在内。对于这个不明原因和病理的精神发育症候，国际科学界发现自闭症的发病不分国家、地区、种族，都是自婴儿期始且伴随一生，属不治之症。国际认可的自闭症人口统计的平均数据为5‰。即便按照1‰推算，我国也还有1300万未列入残疾人的自闭症人需要照料和帮助。
综上所述，社会政策的创新思维，就是要在社会最需要的残疾人和老年人服务业上做政策和制度设计，让这两个领域成为中国非营利部门就业最广阔的领域，让养老服务业、残疾人服务业成为中国非营利部门从业人口规模最大的行业，让推进非营利民办养老机构和民办残疾人服务机构大发展成为中国未来二十年重大的社会经济发展战略。
四、如何促进非营利部门就业？
政府促进非营利部门就业的基本政策一是登记注册二是免税。
对于社会服务类的非营利机构，需要尽快修改有关法规，实行无业务无主管单位的直接民政部门登记注册的新方式。这一点已经呼吁多年，只要建立起行业协会推动行业自律，其效果比起目前由各级政府或者人民团体作业务主管单位要有效率的多。
关于将社会服务领域的非营利组织纳入免税组织则需要进行政策论证。
社会服务领域的非营利组织为什么可以是免税组织。这要从服务本身的特性说起。
第一，服务与实物本质的不同点在于它是一种动态过程中的活动，不仅是经济活动，同时还是社会活动和文化活动。每一瞬间的服务量无法被积累起来。真正能积累的，是服务者和被服务者之间的情感、相互的体贴与关爱。可见服务是人自身的活动，是人与人之间一种特有的交换，可以不必完全依赖外在的物质载体进行。尤其社会服务的消费特性是非排他性和供给空间的不可分割性。一定时空下的同一个社会服务能为多个消费者同时消费而不会影响到消费者的满足程度，服务的接受者必须集体接受服务，而不能在自己接受服务的同时，排斥他人。这些特征在经济上符合公共物品的特点，在文化上符合兼得和共享的人文精神。人类并不是命中注定是物化的，人性是由环境塑造的，人的物化在倡导人性服务的文化环境中会减弱甚至消失，而将主要兴趣转向对于精神生活的追求。社会服务所独具的特性，显然更适合非营利组织经营，相比以营利为目的的公司，非营利机构在服务中更加贴近自然、贴近人性，以生命影响生命，建构人性化服务环境，提供服务的同时也是人与人、人与自然的关系走向和谐的过程。非营利组织之所以能在社会服务业中占据较大份额，并被英美等国家的法律列为慈善公益组织，与非营利文化与服务文化天然契合有关。
其次，从社会政策的社会视角看，非营利组织比企业多了以慈善公益文化、志愿者精神调配社会资源的手段，在调整社会关系上也有多样化方法，因此组织化和信息化的广度和深度开发上都有空间，可以走出单一的经济收支的局限，通过有效的组织与调配达到社会和谐。
第三，从社会政策的经济视角看，将社会服务类的非营利组织定性为慈善公益组织，从而得到免税的政策待遇，这对于愿意以组织方式从事慈善公益活动的人们是一个重要的鼓励，能够有力地推动那些微利甚至有所亏损的社会服务业在政府的支持下运行。
在美国，社会服务中的非营利组织被视为慈善组织，可以享受捐赠者免税和组织收费收入免税的双重免税。而审查这类免税组织的资格必须通过公众支持检验。即总收入至少三分之一来自不同的来源，且来自投资的收入不超过总收入的三分之一。即一个社会服务业的非营利机构，自身的服务收费不超过三分之二，其他的三分之一或利用投资收入、或慈善捐助收入，或政府购买服务、财政补贴收入，以及以上这些不同方式的各类整合。
美国这种以税法调节、界分和治理社会组织的政策方案值得我国深思和进一步研究。
还要说明的是，早在十多年前，我国对于所有养老机构不分营利非营利，已经一律实施免税待遇。这个政策导致一些企业钻空子，利用免税政策与地方政府勾结，得到免税土地，修建大规模豪华别墅，收住部分老人做样子，实际上利用免税政策摄取高额利润。所以，新的政策必须区分营利与非营利机构，营利机构不得享受免费待遇。
这个政策对于残疾人服务机构也应该适用。
除了对于非营利的社会服务机构要给予免税待遇之外，政府还需要给予资金支持。
由于历史的原因，老年人生活只能依赖微薄的养老金，这限制了养老机构的服务收费水平甚至低于成本。有些机构为此就不择手段压低老人服务质量。非营利养老服务机构具有社会福利服务的性质，不能仅仅依靠服务收费生存，政府必须给予资金支持。在政府资金支持政策上，不应随意性地给予床位补贴，而是需要创新性思维。可针对我国护理员基本素质较、以及老年人有效需求不足的特点，实施按照机构收住失能老人的失能、失智程度分类分级给予养老院补贴，且规定必须用于护理员培训与津贴等，此外，还可以由此发展出专门核查老人失能、失智程度的社区社会工作者和老人院社会工作者的行业。
第四、以社会部门结构调整与转变促进非营利就业。中国的社会部门到底有多大规模？并非只限于民政部门正式登记注册的社团、基金会和民办非企业的单位共38万多个，而是820万个。那么，社会组织的大头在哪里呢？工（会）、青（年团）、妇（联）、科（协）等八大人民团体及其下属组织约有510多万个，中国残联、中国红十字会5个准政府社团及其下属组织约有170多万个，分别占到全国社会组织的62.2%和20.8%。[1][4]八大人民团体及其准政府社团几乎全体全部在改革开放之前成立，改革开放后，随着经济领域非国有化的实质性推进，体制外的资源和人员都迅速成长，这些机构的基层组织在迅速萎缩，这导致这类老牌社会组织开始重新思考重构基层组织体系并且开始培育自下而上的基层社会团体。
从社会政策视角看，中国式的社团革命，以及中国式的公民社会走向、非营利就业部门的发育，将取决于中国社会部门结构的调整和演变，这些老牌社会组织需要向着社会最需要的社会服务组织和机构的方向转变，如何推动这样的转变及早开始，且与登记注册的民间服务组织形成政策一律、公平竞争的社会环境，不仅对于推动非营利部门就业具有莫大的意义，而且，还可能走出一条静悄悄中展开渐进式政治改革的路子。这其间也孕育了创新型社会政策的意涵。
五、利用农村剩余劳动力构建非营利养老服务业的政策设计
国际金融危机引发了我们对于中国经济增长模式和社会制度安排的再思考。
中国的经济增长模式是一种典型的生产性的社会制度安排，这在剥夺农民工低成本发展战略上表现得尤为突出。30年来，进城农民工被仅仅当作生产力要素使用，而没有同时作为消费者群体或庞大的消费市场来培育。正是上亿农民工数十年的廉价劳动支撑了中国经济的高速成长。而在今天，当国际金融危机袭来，大批加工厂倒闭，两千万农民工失业，中国经济立即感到了地震，而且，正在形成中国式的危机。
中国式的危机与欧美发达国家不同，它是从生活必需品时代向耐用消费品时代转型转不过去而形成的一种生产过剩性质的危机。原发于美国的金融危机只是引发并加速了早就在酝酿中的中国式生产过剩危机。而这场危机在从根本上说是占人口多数的中低阶层消费不足而带来的。要走出这样的危机，就必须改变现行单纯生产型社会的制度安排，尤其是要将解决农村剩余劳动力的出路，解决农民和农民工群体消费不足的问题作为政策设计的立足点。
利用农村剩余劳动力开发农村养老服务业的政策设计立足于上述的社会背景和政策思考，重在开发适合中国国情的人力资源，将农村的剩余劳动力转化为中国养老服务业的职业和半职业大军，让农村妇女群体不再被社会视为缺乏有效需求的消费者，而是从事紧俏养老服务业的专业和半专业、职业或半职业的人才队伍。只要有一套完整的政策规划，这一举措有可能成为集创造就业、提升农村、帮助城市、拉动消费等一举数得的创新制度的突破口。
正是因为农村养老领域几近空白，才可以采用创新的方式建立服务体系。最近几年，中国社科院社会政策研究中心通过对于这个领域的研究，提出了以中低成本、适宜技术、优良服务为目标，形成以农村青壮年妇女为养老护理员的人力资源队伍，将农村养老服务业构建成一个专业化、职业化和半职业化的新型社会服务产业的政策构想。
这个产业不仅可以将提供养老服务与消化农村过剩人口在地对接，而且，还可以将一支由农村青壮年妇女构成的新产业大军一部分留在农村，一部分进入城市，其意义十分深远。不仅能够创造农村公共服务业的生产力，拉动内需，带动农村的经济、社会、教育、卫生、文化的全面提升，还可能拉动城市社区居家老人照顾服务业的诞生。
这种政策构思摒弃了以往只从生产、经济增长与增收的视角进行的社会制度安排，而是通过大力发展农村社会服务业，将农村的老年人服务业的生产与消费对接，以达到融合经济内容的综合性社会政策目标。所以，可以将这种政策称之为社会产业政策。
具体的政策设计思路是：
一，借鉴农村新型合作医疗的资金统筹方式进行筹款。每个家庭每年拿出一定的资金，政府按照1：2的比例补贴，与新型合作医疗缴费一起收缴，单独存储，形成一笔以乡镇为管理单位的农村社区老年照护基金。该基金按照农村新型合作医疗资金的三分之一计算，大约有262亿元，其中，农民出资87.3亿元，政府补贴174.7亿元。
二，借鉴全国社会保障基金管理委员会及事业单位的方式进行资金管理。各县组成由县政府委托、当地乡镇政府代表与农民经济与社会合作组织代表共同参与的基金管理委员会，负责农村社区老年照护基金的支出与监督。服务项目由政府统一制定基准价格。各地依照经济水平和收款情况可自行上下浮动。使每个护理员按照所提供的服务项目可以得到符合其劳动数量和质量的稳定报酬。护理员报酬的来源一是基金，二是被护理老人按照服务项目的价格付费。所有资金采取收支两条线的事业资金管理方式。这样做，就可以将家庭照顾的付出，包括配偶、儿媳对于失能老人的照顾根据一定的标准考核纳入统一制度渠道，形成有经济支持的稳定的老人长期照顾系统。我国农村现在至少有1600万失能程度较高的老人，若按照每个护理员护理2位老人计，需要800万护理员。她们的月津贴如按500元计，每年需要津贴480亿元。如果其中的262亿元由新型合作医疗附加老年照护基金支持，其余的218亿元能够由接受服务的老人家庭出资，就可望达到平衡。
三，建立以乡镇为执行层的县级农村老年照护服务体系。县乡政府需要承担起组织与提供农村老人社区照护的责任。这个责任是对该公共服务业的主导责任，但不是直接做服务。可以考虑由乡级社区卫生服务中心（乡镇卫生院改建或下设）或者乡镇敬老院负责老年照护服务的组织实施。从服务的可及性和方便性的角度考虑，还可以由社区卫生服务中心安排设在大村的社区卫生服务站组织服务。社区卫生服务站通过对农民护理员队伍的技术支持、专业辅导和服务项目的安排来实施老人照护服务，农民职业护理员才是老年照护服务的实际操作者。社区卫生服务中心（乡镇卫生院）、社区服务站、护理员队伍共同构成了农村老人长期照护服务业的三级网。
四，建立服务的监督系统。可以行政村为依托，在村委会的支持下，建立互助性的村级农民健康小组和乡镇的农民健康协会，在组织健康教育，健康文化的普及活动的同时，通过一定的制度安排，使其参与老人护理服务的监督。此外，镇人大应设立专门的监督委员会，农村各类专业合作经济组织和社会组织应派代表参加，还可以请老人及其家属的代表参与监督。
五，大力培育农民护理员队伍。凡是社区卫生服务体系健全的农村地区，可以交由该系统负责培训农民护理员的任务，凡不够健全的地区，可根据实际情况或由乡镇敬老院或当地市县合格的民办非营利养老机构承担。政府对于培训资金给予一定的支持。例如培训一名合格的农民护理员，使其考上国家人力资源部颁发的养老护理员合格证书者，政府给予培训机构500元培训费，同时奖励该护理员100元奖金。按照农村需要800万名护理员计算，政府需要支付培训费40亿元，奖金8亿元。
六、在乡镇建立养老社会工作者岗位。负责对需要照顾的老人建立档案、评估等级、选择服务方式，协调运用相应资源，衔接机构服务与社区卫生，为老人申请政策补助。
七，民政部门与卫生部门合作，统筹农村基本卫生服务与老人照护服务。可由民政部门与卫生部门合作出资，在社区卫生服务的基础上建立社区综合服务中心，既涵盖卫生服务又涵盖老人服务，卫生部门负责技术支持，民政部门负责组织实施，指导和分配农民护理员为老人提供服务。每个乡镇可以改扩建一所社区综合服务中心，如每个中心平均投资70万元那么，全国40813个乡镇，总投资约为285.7亿元。
社区综合服务中心还要支持农民护理员组成自治的护理员协会，维护自己的权益。
总之，以乡镇为执行单位的农村社区居家养老服务业对于带动农村社区公共资产的积累和推进乡镇社区公共资源的社会化配置，以及促进农民有序参与社区公共事务都具有带动效应。
政府向农村养老社区服务业的人才和设施投资333.7亿元，以及通过支持农村新型合作医疗附加老年照护基金为农村护理员每年补贴174.7亿元，就可能取得重大的社会投资效益——建设一个容纳农村过剩人口、创造收入、拉动内需、增加社区资本的长期可持续优势社会产业，是很上算的。
至于国家财政是否需要花费巨大投资建设乡镇敬老院，我们认为，一，应以促进其结构转换，收住失能而非健康老人为投资的先决条件；二，投资的次序应以培训专业的职业护理员为优先，其次才是房屋和设备。只要做好以护理员为本的农村社区居家养老服务业，就不愁没有社会力量愿意投资兴办农村养老机构，而且，只有在服务第一和质量第一的政策引领下的社会投资才最具投资效率。
这样一整套政策思路的投入产出效率是可计量、可评估、可逐步推进的。它不仅对于农村有效，除第一条筹资政策外，其他各条对于城市也基本适用。总之，中国以往的养老服务从未作为一个主体进行过系统的长期规划，致使全国养老服务迄今停留在“碎片化”政策和地方探索阶段。要发展养老服务业，当务之急是高瞻远瞩、统筹安排、做好战略规划。而战略规划的指导思想，应该聚焦于融入经济特别是以就业和人力资源经济为本的养老服务社会产业政策。它有可能在中国创造出主要由非营利服务部门实施的一种新的社会经济制度。
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